Árið 2021, miðvikudaginn 31. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 124/2020, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 um að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Leirutanga 10, Mosfellsbæ, þá ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Málavextir: Með umsókn, dags. 7. desember 2017, sóttu kærendur í máli þessu um leyfi til að hækka rishæð hússins nr. 10 við Leirutanga og innrétta íbúðarrými og geymslu í samræmi við framlögð gögn. Húsið skyldi hækkað í 7,40 m og stækkað úr 158,4 m² í 303,3 m². Erindið var grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 12. mars til 10. apríl 2018. Á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 22. maí s.á. var með hliðsjón af framkomnum athugasemdum ekki fallist á umbeðna hækkun hússins. Í ljósi fyrirliggjandi skipulagsskilmála fyrir svæðið frá árinu 1981, þar sem hæð húsa var heimiluð 6,60 m, var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju með hliðsjón af þeim skilmálum.
Umsókn um byggingarleyfi var grenndarkynnt að nýju á tímabilinu frá 25. júní til 27. júlí 2018 og bárust athugasemdir vegna umsóknarinnar. Á fundi skipulagsnefndar 17. ágúst 2018 var skipulagsfulltrúa og lögmanni bæjarins falið að yfirfara gögn málsins og skila álitsgerð. Á fundi skipulagsnefndar 26. október 2018 var m.a. bókuð samþykkt um að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi þegar fullnægjandi gögn hefðu borist. Var vísað til minnisblaðs lögmanns sveitarfélagsins, dags. 24. s.m., þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að stefnt skyldi að útgáfu byggingarleyfis til handa umsækjanda. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. febrúar 2019 var samþykkt byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10 þannig að brúttóflatarmál húss færi úr 158,4 m² í 303,3 m² og hámarkshæð þess yrði 6,60 m.
Greind ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 31. október 2019 í máli nr. 14/2019. Vísaði nefndin til þess að skv. 1. mgr. 44. gr. væri unnt að veita byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Að mati nefndarinnar hefði með umþrættu byggingarleyfi verið vikið svo frá nýtingarhlutfalli því sem almennt væri á grannlóðum svæðisins að óheimilt hefði verið að grenndarkynna umsóknina, enda yrði að telja að umdeild hækkun nýtingarhlutfalls hefði óhjákvæmilega áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Með bréfi, dags. 3. september 2020, óskuðu kærendur eftir endurupptöku fyrrgreinds úrskurðar þar sem arkitekt hefði gert mistök við gerð skráningartöflu sem leitt hefði til hærra nýtingarhlutfalls lóðarinnar. Úrskurður nefndarinnar hefði því byggst á röngum upplýsingum um staðreyndir málsins. Með bréfi, dags. 30. september 2020, synjaði nefndin beiðni um endurupptöku þar sem skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls voru ekki talin uppfyllt.
Kærendur sóttu að nýja um leyfi til að hækka rishæð umrædds húss við Leirutanga og innrétta íbúðarrými og geymslu í samræmi við framlögð gögn. Húsið skyldi hækkað í 6,60 m og stækkað úr 158,4 m² í 278,7 m². Kom fram í umsókninni að nýtingarhlutfall yrði 0,35 og að hæð hússins yrði innan marka núgildandi byggingarskilmála. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. október 2020 var ákveðið að leita eftir umsögn skipulagsnefndar um erindið þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag á svæðinu. Á fundi skipulagsnefndar 23. október 2020 var umsókn kærenda tekin fyrir og henni synjað. Vísaði nefndin til þess að á grundvelli fyrirliggjandi gagna teldi hún ekki kost á að grenndarkynna umsókn í samræmi við 44. gr. skipulagslaga með tilliti til nýtingarhlutfalls. Hlutfallið færi yfir þau mörk er fram kæmu í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leirutanga frá 19. maí 1981. Vísaði nefndin jafnframt til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 14/2019. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 23. október 2020 synjaði byggingarfulltrúi umsókn kærenda með vísan til afgreiðslu skipulagsnefndar. Bæjarstjórn staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 28. nóvember 2020.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að margoft hafi verið gefið út byggingarleyfi við Leirutanga sem fari langt umfram þau mörk sem fram komi í skipulags- og byggingar-skilmálum svæðisins frá árinu 1981, þ.e. nýtingarhlutfall 0,3. Í botngötu kærenda séu sex lóðir og fari nýtingarhlutfall þriggja þeirra yfir framangreind mörk, þ.e. á lóðunum Leirutanga 2, 4 og 6. Nýtingarhlutfall lóðanna sé 0,38, 0,4 og 0,35, en stærð húsanna sé rangt skráð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Þá séu öll húsin yfir leyfilegri hæð í skipulags- og byggingarskilmálum. Að auki séu fjölmörg önnur hús við Leirutanga með nýtingarhlutfall langt umfram leyfilegt nýtingarhlutfall samkvæmt skilmálum, en nýtingarhlutfall þeirra sé á bilinu 0,35 upp í 0,64. Um 42% lóða við Leirutanga séu með nýtingarhlutfall yfir 0,3. Það sé því ljóst að umsókn kærenda um stækkun á húsi sínu sé í samræmi við gildandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á umræddu svæði, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Einnig sé byggt á því að niðurstaða skipulagsnefndar sé brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar sé kveðið á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti enda hafi nefndin margoft gefið út byggingarleyfi á lóðum við Leirutanga sem fari langt umfram þá skilmála sem settir hafi verið. Sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Reglan eigi að hindra að ákvarðanir verði tilviljanakenndar, byggðar á geðþótta og annarlegum viðhorfum. Allir skuli vera jafnir fyrir lögum skv. 65. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Einnig feli synjunin í sér brot á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að skipulags- og byggingar-skilmálar fyrir Leirutanga frá 19. maí 1981 hafi verið nýttir við hönnun á götu, uppskiptingu lóða og byggingu fyrstu húsa við götuna. Skipulagsnefnd og byggingarfulltrúi hafi nýtt sér skilmálana sem leiðbeinandi gagn við mat á hæð nýs þaks á húsi kærenda. Það hafi verið gert til að reyna að gæta jafnræðis við aðra íbúa í hverfinu og samræmis við önnur hús sem þegar væru byggð, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skilmálar og hönnun hverfisins hafi verið unnin fyrir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og gildandi skipulagslaga. Uppfylli fyrrnefndir skipulags- og byggingarskilmálar ekki kröfur um deiliskipulag samkvæmt gildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eða eldri reglugerð nr. 400/1998. Við fyrri umsókn kærenda um byggingarleyfi hafi það verið afstaða sveitarfélagsins að við mat á því hvort áskilnaður um að framkvæmdin væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar skipti einkum máli hvort íbúar á aðliggjandi lóðum og í hverfinu hafi, miðað við heildarsvip hverfisins og almenna nýtingu lóða, mátt treysta því að ekki yrði ráðist í framkvæmdir sambærilegar þeim sem á reyni í máli þessu. Hafi Mosfellsbær talið að skipulags- og byggingarskilmálarnir hefðu grundvallarþýðingu við mat á því hvers íbúar hafi mátt vænta þótt þeir hefðu e.t.v. ekki sömu þýðingu og samþykkt skipulag.
Vísað sé til 5. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við skipulagslög er fjalli um slíka eldri skilmála en hvorki verði séð að framangreindir skipulags- og byggingarskilmálar hafi verið sendir Skipulagsstofnun til samþykktar né hafi borist svör frá Skipulagsstofnun hvað það varði. Af þessu megi ráða að gert hafi verið ráð fyrir því að á slíkum svæðum yrði í framtíðinni að gera ráðstafanir í samræmi við samþykkt skipulagslög, svo sem með grenndarkynningu umsókna um byggingarleyfi. Sveitarfélagið hafi litið á skipulags- og byggingarskilmála Leirutanga sem leiðbeinandi gagn en í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 14/2019 virðist byggt á þeim skilmálum sem ígildi skipulags.
Afgreiðsla sveitarfélagsins á umsókn um byggingarleyfi sé lögmæt, m.a. með vísan til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 14/2019. Við afgreiðslu umsóknarinnar hafi byggingar-fulltrúi sem og skipulagsnefnd talin sig bundna af niðurstöðu og umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um gildi byggingar- og skipulagsskilmála Leirutanga. Hafi útgáfu byggingar-leyfis verið hafnað á þeim grundvelli að breytingin myndi fela í sér að nýtingarhlutfall lóðarinnar færi yfir 0,3. Megi í þessu samhengi vísa til þess að í afgreiðslu úrskurðarnefndarinnar á beiðni um endurupptöku máls nr. 14/2019 hafi jafnframt komið fram að nefndin teldi ekki forsendur til endurupptöku þar sem nýtingarhlutfall væri enn of hátt.
Hluti þeirra fasteigna sem kærendur vísi til í umfjöllun sinni um nýtingarhlutfall séu af annarri húsategund, þ.e. ekki sé um einbýlishús að ræða og því ekki hægt að miða við nýtingarhlutfall þeirra. Við skoðun sveitarfélagsins hafi komið í ljós að nýtingarhlutfall þriggja grannlóða sé hærra en samkvæmt opinberum skrám. Af þeim átta lóðum sem séu í sama botnlanga og liggi á bakvið Leirutanga 10 séu þrjár með hærra nýtingarhlutfall en 0,3.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er ítrekað að fjölmargar lóðir við Leirutanga séu með hærra nýtingarhlutfall en leyft er samkvæmt skipulags- og byggingarskilmálum Leirutanga. Mosfellsbær hafi frá upphafi veitt leyfi umfram leyfilegt nýtingarhlutfall og leyfilega hæð. Umsókn kærenda sé bæði í takt við það sem almennt gerist á grannlóðum lóðar kærenda og gildandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á umræddu svæði.
Niðurstaða: Samþykki eða synjun á umsókn um byggingarleyfi og útgáfu þess er í höndum byggingarfulltrúa, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Verður því litið svo á að í máli þessu sé kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10.
Fyrrgreind lóð er á svæði þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Við slíkar aðstæður er heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir ef framkvæmd er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal þá fara fram grenndarkynning. Svo sem greinir í málavöxtum taldi skipulagsnefnd, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, ekki kost á að grenndar-kynna umsókn kærenda í samræmi við nefnt ákvæði skipulagslaga með tilliti til nýtingarhlutfalls. Vísaði nefndin til þess að hlutfallið færi yfir þau mörk sem kæmu fram í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leirutanga frá árinu 1981, en um þá afstöðu sína vísaði nefndin jafnframt til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 14/2019.
Úrskurðarnefndin telur rétt að benda á að niðurstaða nefndarinnar í máli nr. 14/2019, þar sem ákvörðun byggingarfulltrúa frá 1. febrúar 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10 var felld úr gildi, byggðist á því að skilyrði grenndarkynningar skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga hefðu ekki verið uppfyllt. Að mati nefndarinnar hefði samþykki umsóknar kærenda leitt til hækkunar á nýtingarhlutfalli lóðarinnar sem þar með hefði haft töluverð áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Sú niðurstaða leiddi ekki af skipulags- og byggingarskilmálum svæðisins heldur af samanburði á nýtingarhlutfalli grannlóða á svæðinu, svo sem ráða má af forsendum úrskurðarins. Þá var synjun úrskurðarnefndarinnar á endurupptökubeiðni málsins ekki á því byggð að nýtingarhlutfall lóðarinnar væri of hátt, svo sem sveitarfélagið vísar til í greinargerð sinni, heldur á þeim grundvelli að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru ekki talin uppfyllt. Var hvað það varðar annars vegar vísað til þess að meira en þrír mánuðir væru liðnir frá því kærendum mátti vera kunnugt um uppkvaðningu úrskurðarins og hins vegar að aðrir aðilar hefðu ekki veitt samþykki sitt fyrir endurupptöku málsins, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.
Jafnframt er á það bent að í 5. tölulið ákvæðis til bráðabirgða í skipulagslögum nr. 123/2010 er mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli senda Skipulagsstofnun deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim sem gerðar hafi verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998 og hafi ekki verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þetta skuli gera innan eins árs frá gildistöku laganna en skipulagslög tóku gildi 1. janúar 2011. Loks er tekið fram að sveitarstjórn skuli gera Skipulagsstofnun grein fyrir því hvort hún hafi samþykkt viðkomandi áætlun. Fram kemur í greinargerð sveitarfélagsins í máli þessu að ekki verði séð af málaskrá þess að umræddir skipulags- og byggingarskilmálar hafi verið sendir Skipulagsstofnun til samþykktar.
Telja verður að skipulagsnefnd hafi ekki verið heimilt að synja grenndarkynningu umsóknar kærenda einvörðungu með vísan til þess að nýtingarhlutfall lóðarinnar færi yfir þau mörk sem fram kæmu í umræddum skilmálum frá 1981. Bar skipulagsnefnd að taka rökstudda afstöðu til þess hvort grenndarkynna ætti umsókn kærenda á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, m.a. með hliðsjón af þeim breyttu forsendum sem lágu fyrir í málinu frá fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar vegna umsóknar kærenda um byggingarleyfi. Í þeim efnum er m.a. haft í huga að samkvæmt því sem fram kom í endurupptökubeiðni kærenda mun arkitekt hafa gert mistök við gerð skráningartöflu vegna fyrri byggingarleyfisumsóknar, sem að sögn aðila mun hafa leitt til hærra nýtingarhlutfalls lóðarinnar, auk þess sem umsókn kærenda tók breytingum sem leiddi til þess að nýtingarhlutfallið lækkaði frá fyrri umsókn.
Að öllu framangreindu virtu verður að telja að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar sé svo áfátt að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 um að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10.
