Árið 2016, fimmtudaginn 8. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 124/2016, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 3. ágúst 2016 um að leggja dagsektir á lóðarhafa Skútahrauns 4, Hafnarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. september 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra S, L, Guðsteinn ehf. og K16 ehf., lóðarhafar og eigendur eignarhluta 228-2671, 228-2672 og 228-2673 í fasteigninni Skútahrauni 4, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. ágúst 2016 að leggja dagsektir á lóðarhafa Skútahrauns 4. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til þeirrar kröfu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 12. október 2016.
Málavextir: Hinn 23. júní 2016 sendi byggingarfulltrúinn í Hafnarfirði lóðarhöfum Skútahrauns 2a og 4 bréf þar sem eftirfarandi kom fram: „Á eftirlitsferð um hverfið tók ég eftir að við Skútahraun 2a og 4, er búið að koma fyrir lausamunum á bæjarlandi, sumt af þessum lausamunum er í Garðabæ, ekki er heimild fyrir slíku […]. Ykkur er gefin eins mánaðar frestur til að gera úrbætur og koma svæðinu í upprunalegt horf, að öðrum kosti muni verða lagðar dagsektir á ykkur samanber 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Frestur er til 1. ágúst 2016.“ Á afgreiðslufund byggingarfulltrúa 3. ágúst 2016 var samþykkt að leggja dagsektir á lóðarhafa Skútahrauns 4, sem námu 20.000 krónum á dag frá og með 1. ágúst 2016, samkvæmt heimild í 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Með bréfi, dags. 19. s.m., var lóðarhöfum tilkynnt um umrædda ákvörðun byggingarfulltrúa.
Málsrök kærenda: Kærendur skírskota til þess að bókun byggingarfulltrúa frá 3. ágúst 2016, þar sem samþykkt sé að leggja á þá dagsektir, sé óljós. Ekki sé tekið hvaða „bæjarland“ sé átt við eða hvaða lausamunir hafi þar verið settir. Þá sé hvorki tekið fram hvar lóðarhafar hafi átt að hafa tekið jarðveg né tilgreint hver þeirra eigi að hafa framkvæmt það. Þegar um sé að ræða matskennda stjórnvaldsákvörðun, líkt og hér um ræði, sé nauðsynlegt að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið. Svo óskýr og óljós ákvörðun geti ekki lagt athafnaskyldu á kærendur, hvað þá verið grundvöllur íþyngjandi þvingunarúrræðis stjórnvalds.
Sú fullyrðing byggingarfulltrúa að kærendur hafi fjarlægt jarðveg til að stækka athafnasvæði sitt sé röng. Með hliðsjón af hæðarmun á milli lóðar kærenda og Skútahrauns 6, og nýlegu samþykki bæjarins fyrir byggingu geymsluhúss á lóðinni nr. 6, geti hugsast að verið sé að vísa til þess svæðis varðandi meinta fjarlægingu jarðvegs. Liggi það ekki ljóst fyrir þar sem enga tilgreiningu um slíkt sé að finna í hinni kærðu ákvörðun.
Þá eigi umrædd ákvörðun sér ekki lagastoð. Hafnarfjarðarbær vísi til 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, en ákvæðið kveði á um að við tilteknar aðstæður geti byggingarfulltrúi gripið til dagsekta til að knýja eiganda eða umráðamann mannvirkis eða lóðar til að framkvæma úrbætur á mannvirki eða lóð í hans eigu eða umráðum. Umrætt ákvæði nái hins vegar ekki yfir hina meintu heimildarlausu háttsemi kærenda, auk þess sem fyrirmælum ákvæðisins hafi ekki verið fylgt við töku ákvörðunarinnar. Ákvörðun bæjarins snúi ekki að kröfu um úrbætur á mannvirki eða lóð í eigu eða umráðum kærenda, eins og gert sé að skilyrði í 1. mgr. 56. gr. laganna, heldur snúi hún að meintum athöfnum þeirra á landi Hafnarfjarðarbæjar, en um slíkt gildi aðrar reglur og önnur úrræði. Loks hafi kærendum aldrei verið gefin ábending um hina meintu heimildarlausu háttsemi, þeir krafðir um úrbætur, áminntir eða gert viðvart áður en ákvörðun hafi verið tekin, líkt og 56. gr. kveði á um. Þeim hafi verið send tilkynning 23. ágúst 2016 um að dagsektir hefðu byrjað að leggjast á 23 dögum áður. Slík afturvirk beiting íþyngjandi þvingunarúrræða sé ólögmæt nema skýr lagaheimild sé til staðar, en svo sé ekki í máli þessu.
Með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn skráðum og óskráðum efnis- og málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og sé hún haldin svo verulegum annmörkum að ógildingu varði. Bent sé á að við kaup kærenda á fasteignum og afnotarétti greindrar lóðar hafi þess í engu verið getið að við kaupin myndu þeir undirgangast kvöð Hafnarfjarðarbæjar um skyldu til að vinna á eigin kostnað jarðvegsframkvæmdir á bæjarlandi að viðlögðum dagsektum. Útilokað hafi verið fyrir kærendur að sjá fyrir slíka kröfu bæjarins vegna athafna sem þeir hafi ekki framkvæmt.
Málsrök Hafnarfjarðarbær: Af hálfu sveitarfélagins er vísað til þess að ekki sé rétt að kærendum hafi verið ókunnugt um ákvörðun um fyrirhugaða álagningu dagsekta. Með bréfi, dags. 23. júní 2016, hafi byggingarfulltrúi upplýst kærendur um að óheimilt væri að koma fyrir lausamunum á bæjarlandi og þeim gefinn einn mánuður til úrbóta og til að koma svæðinu í upprunalegt horf, en að öðrum kosti yrðu lagðar á þá dagsektir í samræmi við 56. gr. mannvirkjalaga. Í bréfinu hafi komið skýrt fram að lagðar yrðu á dagsektir frá 1. ágúst s.á. ef ekki yrði brugðist við.
Því sé mótmælt að óljóst sé í hverju hin meinta heimildarlausa háttsemi hafi falist, hverjir hafi framkvæmt hana og hvaða úrbóta væri þörf. Í lóðarleigusamningi frá 29. september 2003 sé lóðin skýrt afmörkuð á uppdrætti, og sé lóðarhöfum einungis heimilt að nýta sína lóð á grundvelli hans. Kærendur hafi fært lóðarmörk sín og nýtt sér bæjarland í heimildarleysi. Krafa bæjarins gagnvart kærendum snúi að úrbótum á lóð í umráðum þeirra og að því að aflétt verði ólögmætu ástandi sem þar sé til staðar. Þá sé ekki verið að beita þvingunarúrræðum afturvirkt, enda hafi kærendur fengið ábendingu um hina heimildarlausu háttsemi með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 23. júní 2016, þar sem skorað hafi verið á þá að bæta úr.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 3. ágúst 2016 um að leggja dagsektir á kærendur sem lóðarhafa Skútahrauns 4 vegna lausamuna sem bæjaryfirvöld ætla að séu á svæði í umráðum þeirra.
Í 1. mgr. 56. gr. laga nr.160/2010 um mannvirki er tekið fram að telji byggingarfulltrúi að ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar sé ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu eða ekki sé gengið frá því samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu, skuli hann gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Í 2. mgr. ákvæðisins er síðan að finna heimild til að beita dagsektum til að knýja á um úrbætur. Þá er kveðið á um í 4. mgr. 56. gr. að álagðar dagsektir njóti lögveðs í mannvirki, byggingarefni og viðkomandi lóð.
Orðalag 56. gr. mannvirkjalaga ber með sér að þvingunarúrræðum ákvæðisins verði einungis beint að lóðarhöfum eða eigendum fasteigna vegna ástands lóða þeirra og mannvirkja á þeim. Þegar um er að ræða bæjarland, eins og lagt var til grundvallar í áskorun byggingarfulltrúa til kærenda um úrbætur, verði að beita öðrum lagaheimildum, s.s. heimild fyrir viðkomandi heilbrigðisnefnd til að fjarlægja m.a. lausamuni á almannafæri, að undangenginni viðvörun, sbr. 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Var því 56. gr. mannvirkjalaga ekki viðhlítandi lagaheimild fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa til að beita kærendur dagsektum vegna lausamuna sem staðsettir voru á bæjarlandi.
Hin kærða ákvörðun um beitingu dagsekta til að knýja á um athafnir er íþyngjandi ákvörðun sem verður ekki túlkuð með rýmkandi lögskýringu. Efni slíkrar ákvörðunar verður að vera skýrt svo ekki orki tvímælis hvaða skyldur til athafna um sé að ræða. Í greindu áminningarbréfi byggingarfulltrúa var þess hvorki getið til hvaða lausamuna á svæðinu verið væri að vísa né hvar umrædd efnistaka hefði átt sér stað. Kærendur gátu því ekki með ótvíræðum hætti gert sér grein fyrir því hvernig þeir gætu brugðist við á viðunandi hátt svo ekki kæmi til beitingar dagsekta.
Þá er sá ágalli á málsmeðferð byggingarfulltrúans að hin kærða ákvörðun, sem tekin var hinn 3. ágúst 2016, átti samkvæmt efni sína að gilda frá 1. s.m. en kærendum var þó ekki tilkynnt um hana fyrr en með bréfi, dags. 19. s.m.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin verulegum annmörkum og verður af þeim sökum felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 3. ágúst 2016 um að leggja dagsektir á lóðarhafa Skútahrauns 4, Hafnarfirði.
_______________________
Ómar Stefánsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
