Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 120/2021, kæra á afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna óuppfyllts rýmis á neðri hæð hússins að Dverghömrum 8 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur eignarhluta 01 0201 að Dverghömrum 8, Reykjavík, afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júní 2021 vegna meintra óleyfisframkvæmda í óuppfylltu rými á neðri hæð hússins. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Jafnframt er gerð krafa um að ákvarðað verði um eignarhald umrædds rýmis.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. ágúst og 15. nóvember 2021.
Málavextir: Á lóðinni að Dverghömrum 8 stendur tvíbýlishús og búa kærendur á efri hæð hússins. Hinn 1. mars 2020 sendi annar kærenda máls þessa byggingarfulltrúa athugasemdir um að íbúar eignarhluta 01 0101 á neðri hæð hússins væru búnir að stækka eign sína með því að breyta óuppfylltu rými á sömu hæð, án þess að fyrir því lægju heimildir. Hefðu þeir t.a.m. sagað dyraop í burðarvegg til komast inn í rýmið frá íbúð sinni. Óskaði byggingarfulltrúi skýringa frá eigendum neðri hæðar hússins með bréfi, dags. 9. september 2020. Benti hann m.a. á að á samþykktum aðaluppdráttum væri gert ráð fyrir óútgröfnu rými í norðurenda hússins og að ekki hefði verið sótt um byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum. Í svarbréfi, dags. 16. desember s.á., kom m.a. fram að samkvæmt kaupsamningi fylgdi óuppfyllt rými alfarið neðri hæð. Þá hefðu einu framkvæmdirnar falist í því að steypa gólf í rýmið og útbúa glugga og dyr fyrir um þrjátíu árum. Hefði matsmaður frá Fasteignamati ríkisins gert athugasemd vegna gluggaleysis á rýminu að teknu tilliti til brunavarna. Með tölvupósti 14. júní 2021 tilkynnti embætti byggingarfulltrúa kærendum að í ljósi framkominna skýringa myndi embættið ekki aðhafast frekar. Jafnframt var bent á að embættið úrskurðaði ekki um eignarhald á rýminu eða hefði aðkomu að ágreiningi eigenda um eignaskiptayfirlýsingu.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að eigendur neðri hæðar hússins hafi eignað sér 35 m² óuppfyllt rými á þeirri hæð. Séu þeir búnir að opna fyrir aðgengi frá íbúð sinni inn í rýmið og koma þar fyrir sturtu. Einnig hafi þeir sett útidyr og glugga sem hvergi séu á teikningum. Þeir séu ekki þinglýstir eigendur rýmisins og um óleyfisframkvæmd sé að ræða. Rýmið hafi verið skráð sem eign neðri hæðar í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands og eignarhluti neðri hæðar þá skráður 145 m². Þegar í ljós hafi komið að rýmið hefði aldrei verið tekið út af byggingarfulltrúa hefði því verið breytt og sé eignin nú skráð 110 m², líkt og eignaskiptasamningur segi til um. Geti eigendur neðri hæðarinnar ekki eignað sér umrætt rými án leyfis og ekki liggi fyrir nein gögn um að byggingarstjóri hússins hafi eftirlátið þeim rýmið, svo sem þeir haldi fram. Borgi eigendur neðri hæðarinnar 32,5% í viðgerðarkostnað vegna hússins alls sem sé ekki í samræmi við stækkun eignar þeirra. Kærendur eigi samkvæmt eignaskiptasamningi 67,5% í fasteigninni. Hafi kærendur engan aðgang að rýminu en vatnslagnir er tilheyri íbúð þeirra liggi þar um. Jafnframt gætu þeir nýtt sér rýmið þar sem þeir séu með bílskúr og sé rýmið fyrir innan hann.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að embætti byggingarfulltrúa hafi ekki aðkomu að ágreiningi um eignarhald eða eignaskipti. Sé þess krafist að kröfu þess efnis verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Jafnframt að hafnað verði kröfu kærenda um að felld verði úr gildi sú ákvörðun byggingarfulltrúa að aðhafast ekki frekar vegna óleyfisframkvæmda. Í ljósi framkominna skýringa, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og þar sem ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að loka umræddu rými, sé ekki ástæða til að aðhafast frekar í málinu.
Málsrök eigenda neðri hæðar hússins: Eigendur neðri hæðar benda á að samkvæmt kaupsamningi þeirra frá 1987 fylgi rými í norðurenda hússins alfarið neðri hæð. Húsið hafi verið keypt meðan það hafi verið í smíðum og hafi þá verið dyragat frá íbúð þeirra inn í umrætt rými. Árið 1989 hafi rýmið verið tekið út af Fasteignamati ríkisins og frá þeim tíma hafi verið greidd fasteignagjöld af því. Árið 1992 hafi verið steypt gólf í rýmið og leyfi verið veitt fyrir lagningu þriggja fasa lagnar. Sama ár hafi farið fram úttekt fasteignamatsins á rýminu en ekki hafi verið talið að unnt væri að gefa út fullgilt samþykki fyrir því fyrr en komin væri flóttaleið úr því. Breyttum teikningum, þar sem gert hafi verið ráð fyrir glugga og dyrum, hafi verið skilað inn til byggingarfulltrúa, ásamt samþykki eiganda efri hæðarinnar og eins nágranna. Þrátt fyrir ítarlega leit finnist þessar teikningarnar ekki hjá byggingarfulltrúa, sem virðist hafa glatað þeim. Á fylgiskjali frá fasteignamati frá 1998 samþykki matsmaður frágang rýmisins.
Eftir bestu vitund hafi verið farið að lögum og reglugerðum sem í gildi hafi verið á þessum tíma og hafi matsmenn fasteignamatsins ekki bent á að leyfi byggingarfulltrúa þyrfti til. Aldrei hafi komið fram efasemdir um eignarhald eða notkun rýmisins frá nokkrum nágranna fyrr en nýir eigendur hafi keypt efri hæð hússins í ágúst 2018. Hafi fasteignamatið nú tilkynnt þeim að búið væri að breyta stærð íbúðarinnar. Yrði fasteignamat miðað við 110 m², en í 31 ár hefðu verið greidd fasteignagjöld miðað við að íbúðin væri 145 m². Það sé óskiljanlegt hvernig opinber aðili geti allt í einu tekið þá ákvörðun að virða ekki opinber þinglýst gögn.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að aðhafast ekki frekar vegna meintra óleyfisframkvæmda í óuppfylltu rými á neðri hæð hússins að Dverghömrum 8. Einnig er gerð krafa um að úrskurðarnefndin úrskurði um eignarhald á nefndu rými. Skal hvað það varðar tekið fram að eignarréttarlegur ágreiningur heyrir ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla og verður því í máli þessu eingöngu tekin afstaða til lögmætis fyrrgreindrar ákvörðunar byggingarfulltrúa.
Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sbr. 3. mgr. Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laganna. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. segir að sé byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi standi til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki sé tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða mannvirki tekið til annarra nota en heimilt sé samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.
Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis er háð mati stjórnvalds hverju sinni, en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 160/2010 að eðlilegt sé að hvert tilvik sé metið, m.a. með tilliti til meðalhófs. Fyrrgreind ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við ef byggingarleyfisskyld framkvæmd gengur gegn almannahagsmunum, þ. á m. skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmunum, og eiga einstaklingar því ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Eru þeim enda tryggð önnur réttarúrræði vegna þeirra. Við mat á því hvort þvingunarúrræðum skuli beita þarf þó sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins.
Hin kærða ákvörðun er studd þeim rökum að í ljósi framkominna skýringa sé ekki ástæða til að aðhafast frekar. Jafnframt hafi ekki verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að rýminu verði lokað og að með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins muni embætti byggingarfulltrúa ekki aðhafast frekar. Verður að telja með hliðsjón af atvikum að haldbær rök hafi búið að baki þeirri ákvörðun að beita ekki þvingunarrúrræðum gagnvart eigendum eignarhluta 01 0101. Hefði öndverð niðurstaða enda leitt til verulega íþyngjandi ákvörðunar gagnvart þeim, en ekki verður séð að öryggis- eða almannahagsmunir hefðu staðið til þess. Kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar er því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna óuppfyllts rýmis á neðri hæð hússins að Dverghömrum 8 í Reykjavík.
