104/2021 Suðurgata

Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið endurupptekið mál nr. 104/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjavíkur frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki í máli kæranda vegna kjallaraíbúðar að Suðurgötu 13.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Suðurgötu 13, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Reykjavíkurborgar frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar í máli hennar vegna íbúðar í kjallara hússins að Suðurgötu 13. Er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að taka út íbúðina og senda beiðni um breytingu á skráningu eignarinnar til Þjóðskrár Íslands. Einnig er gerð krafa um að eiganda íbúðarinnar verði gert að fjarlægja vegg sem settur hafi verið upp til að tengja saman rými í kjallara hússins. Að lokum er farið fram á að eiganda íbúðarinnar verði gert að fjarlægja geymslu sem sett hafi verið upp í þurrkherbergi sameignar. Með úrskurði nefndarinnar upp­kveðnum 7. september 2021 var málinu vísað frá úrskurðar­nefndinni þar sem málið hefði ekki verið að fullu til lykta leitt í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993, enda hefði Reykjavíkurborg upplýst að meðferð þess stæði enn yfir.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. september 2021, er barst nefndinni sama dag, fór kærandi fram á endurupptöku málsins þar sem Reykjavíkurborg hefði upplýst að það væri ekki til meðferðar þar. Var fallist á endurupptöku málsins þar sem frávísun þess hefði byggst á röngum upplýsingum um málsatvik og það tilkynnt með bréfi, dags. 21. október 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. ágúst og 1. nóvember 2021.

Málavextir: Í kjallara hússins að Suðurgötu 13 er íbúð sem á upprunalegum teikningum hússins er sýnd sem tvær vinnustofur en var síðar skráð sem íbúð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Hluti sameignar allra íbúa hússins liggur í gegnum íbúðina, þ.e. milli þeirra rýma sem áður voru vinnustofur. Fyrir liggur eignaskiptayfirlýsing, sem þinglýst var 1981, þar sem fjallað er um íbúð í kjallara hússins og henni lýst nánar. Byggingarleyfi fyrir breyttri notkun kjallarans mun ekki hafa verið gefið út.

Kærandi hefur átt í samskiptum við borgaryfirvöld vegna íbúðarinnar allt frá hausti 2019. Var kæranda tilkynnt með tölvupósti 27. maí 2020 að eiganda íbúðarinnar hefði verið sent bréf vegna málsins og veittur frestur til að gefa skýringar vegna hennar. Á næstu mánuðum hafði kærandi margsinnis samband við borgaryfirvöld og bárust honum nokkrar tilkynningar á þeim tíma um að eiganda íbúðarinnar hefði verið veittur frekari frestur til þess að sækja um byggingarleyfi. Kæranda var tilkynnt með tölvupósti 6. október 2020 að eiganda íbúðarinnar hefði verið sent bréf og þeim gefið færi á að sækja um byggingarleyfi. Ef umsókn bærist ekki innan tilskilins frests myndi embættið taka ákvörðun um hvort beita ætti þvingunarúrræðum. Samskipti kæranda og borgaryfirvalda héldu áfram með svipuðu sniði uns kæranda var tilkynnt með tölvupósti 25. mars 2021 að hönnuður eiganda íbúðarinnar hefði verið í viðræðum við arkitekta embættisins varðandi umsókn um byggingarleyfi og beðið væri eftir gögnum frá þeim. Þá var kæranda tilkynnt með tölvupósti 30. maí s.á. að þrátt fyrir ítrekanir og ítrekaða veitta fresti hefði enn engin umsókn um byggingarleyfi borist embættinu frá eiganda íbúðarinnar. Fundað yrði um málið og kærandi látinn vita í kjölfarið um næstu skref.

Hinn 9. júní 2021 barst kæranda tölvupóstur frá embætti byggingarfulltrúa. Kom þar fram að sökum þess að um ágreining milli eigenda um notkun sameiginlegra rýma í húsinu væri að ræða myndi embætti byggingarfulltrúa ekki aðhafast frekar í málinu og var athygli kæranda vakin á úrræðum sem íbúar fjöleignarhúsa hefðu skv. III. kafla fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994.

Úrskurðarnefndin lauk kærumáli þessu 7. september 2021. Var sá hluti málsins er laut að ágreiningi um notkun sameiginlegra rýma í fjöleignarhúsinu framsendur til kærunefndar húsamála, en einnig var kveðinn upp úrskurður þar sem þeim hluta málsins er laut að breyttri notkun var vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem það hefði ekki verið til lykta leitt, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og áður greinir fór kærandi fram á að málið yrði endurupptekið, sem var og gert í ljósi þess að upphaflegur úrskurður hafði byggst á röngum upplýsingum frá Reykjavíkurborg um meðferð málsins. Verður því nú kveðinn upp úrskurður í málinu að nýju.

Íbúð sú sem um ræðir hefur nú verið seld, sbr. kaupsamning, dags. 30. september 2021.

 Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ekki sé eingöngu um að ræða ágreining milli eigenda um notkun sameiginlegra rýma í húsinu að Suðurgötu 13 heldur snúist málið að mestu leyti um ólögmæta íbúð í kjallara hússins sem tilskilin leyfi hafi ekki verið veitt fyrir. Ákvörðun embættisins um að vísa málinu frá á þeim grundvelli að um ágreining eigenda vegna þessa væri að ræða eigi ekki við rök að styðjast.

Að mati kæranda uppfylli kjallaraíbúðin ekki skilyrði gr. 6.7.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar sé kveðið á um að íbúð skuli hafa að lágmarki eitt íbúðarherbergi sem sé a.m.k. 18 m² að stærð, eldhús og baðherbergi. Þar segi einnig að slík rými innan íbúðar skuli tengd innbyrðis og ekki skuli þurfa að fara um sameign á milli rýmanna. Ekki liggi fyrir hvort umrædd íbúð uppfylli skilyrði varðandi öryggi og brunavarnir, enda hafi hún aldrei verið tekin út af byggingarfulltrúa. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki segi að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna. Þá sé það hlutverk byggingarfulltrúa að annast eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Samkvæmt nefndri 1. mgr. 9. gr. sé óheimilt að breyta notkun, útliti eða formi mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa.

Vísað sé til ákvæða laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Bendi skráning íbúðarinnar til þess að hún hafi verið skráð sem slík af vangá hjá Fasteignamati ríkisins, sem hafi engar forsendur haft eða leyfi til þess að samþykkja íbúðir án þess að þær hefðu verið samþykktar af byggingarfulltrúa, sbr. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Það sé hlutverk byggingarfulltrúa að senda beiðni um breytingu á skráningu fasteigna til Þjóðskrár Íslands og því ætti erindi kæranda vissulega heima þar. Mjög brýnt sé fyrir alla eigendur hússins að eignin verði tekin út af byggingarfulltrúa svo unnt sé að breyta skráningu íbúðarinnar og gera nýja eignaskipta­yfirlýsingu, enda sé núverandi eignaskiptayfirlýsing röng og byggi ekki á réttum útreikningum og hlutfallstölum.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að málinu verði vísað frá. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé ekki að leggja fyrir byggingarfulltrúa athafnir heldur úrskurða um lögmæti ákvarðana embættisins.

Til vara gera borgaryfirvöld kröfu um að ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki verði staðfest. Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 séu minniháttar framkvæmdir undanþegnar byggingarleyfi og falli léttur veggur innanhúss undir þá undanþágu.

Borgaryfirvöld bendi á að embætti byggingarfulltrúa hafi ekki aðkomu að ágreiningi eigenda um eignarhald eða eignaskipti. Embætti byggingarfulltrúa skorti heimild til að aðhafast varðandi ágreining um notkun þurrkherbergis sameignar í fjöleignarhúsi. Slíkt sé alfarið á forræði húsfélagsins, sem gæti nýtt sér úrræði 55. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús.

 Athugasemdir þáverandi íbúðareiganda: Þáverandi eigandi kjallaraíbúðarinnar bendir á að hann hafi ekki farið í neinar framkvæmdir í íbúðinni frá því hún hafi verið keypt. Þá hafi fyrri eigandi ekki farið þar í stórar framkvæmdir fyrir utan almennt viðhald á baðherbergi og innréttingum. Hvorki veggur né geymsla hafi verið sett upp, eins og kærandi haldi fram. Lítil geymsla sem fylgi íbúðinni sé þar sem aðrar geymslur íbúa séu til staðar.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að Reykjavíkurborg hafi ekki uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sé kveðið á um í 2. mgr. að stjórnvaldi beri að framsenda erindi á réttan stað berist erindi sem ekki snerti starfssvið þess. Kærandi haldi því ekki fram að þáverandi eigandi hafi ráðist í umræddar breytingar, en ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim á sínum tíma og séu þær því ólögmætar. Upprunalegar teikningar geri ekki ráð fyrir umræddum vegg og auka geymslu í þurrkherbergi sameignar og því hafi þær breytingar vissulega farið fram seinna.

 Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingaryfirvöld og borgara. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kæranda um að byggingarfulltrúa verði gert að taka út kjallaraíbúðina og senda beiðni um breytingu á skráningu eignarinnar til Þjóðskrár Íslands og að eiganda íbúðarinnar verði gert að fjarlægja vegg og geymslu sem sett hafi verið upp í sameign.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar í tilefni kvartana kæranda vegna kjallaraíbúðarinnar að Suðurgötu 13. Fyrir liggur að umdeild kjallaraíbúð er samkvæmt upprunalegum teikningum hússins tvær vinnustofur og mun byggingarleyfi fyrir breyttri notkun þeirra í íbúð ekki hafa verið veitt, líkt og greinir í málavöxtum. Kærandi hefur verið í samskiptum við borgaryfirvöld frá því um haustið 2019 vegna íbúðarinnar. Embætti byggingarfulltrúa tilkynnti kæranda nokkrum sinnum að eiganda íbúðarinnar hefði verið gert að sækja um byggingarleyfi og að embættið myndi taka ákvörðun um hvort beita ætti þvingunarúrræðum ef umsókn bærist ekki. Verður að líta svo á að þessi samskipti beri með sér að kvörtunum kæranda hafi verið beint í þann farveg að þvingunar­úrræða væri krafist af hans hálfu vegna íbúðarinnar þar sem ekki lægi fyrir byggingarleyfi vegna þeirrar notkunar. Beindi enda byggingarfulltrúi erindum til eiganda íbúðarinnar og skoraði á hann að sækja um byggingarleyfi að viðlögðum þvingunarúrræðum. Eins og áður er rakið var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem Reykjavíkurborg upplýsti að þessi hluti málsins væri enn til meðferðar en þær upplýsingar liggja nú fyrir nefndinni að byggingarfulltrúi muni ekki aðhafast frekar í málinu. Var þáverandi eiganda íbúðarinnar tilkynnt um lyktir málsins með þeim hætti að honum var sent afrit af hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa. Í ljósi atvika allra verður að skilja málatilbúnað kæranda á þann veg að kærð sé synjun byggingarfulltrúa á þeirri kröfu kæranda að þvingunarúrræðum verði beitt vegna kjallara­íbúðarinnar.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Hafi notkun mannvirkis verið breytt án lögboðins leyfis er byggingarfulltrúa heimilt að stöðva þá notkun, loka mannvirkinu, krefjast úrbóta eða beita dagsektum sé leyfislausri notkun ekki hætt, sbr. 55. og 56. gr. mannvirkjalaga og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Um­rædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum, og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi þar að baki.­

Hin kærða ákvörðun um að aðhafast ekki frekar hvað varðar hina umdeildu kjallaraíbúð er studd þeim rökum að um ágreining milli eigenda um notkun sameiginlegra rýma í húsinu sé að ræða. Þá var vísað til þess að rými í kjallaranum hefði „verið notað sem íbúð áratugum saman“ og að rýmið væri skilgreint sem íbúð í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu.

Kærandi vísar m.a. til þess að ekki liggi fyrir hvort íbúðin uppfylli öryggiskröfur og verður hvorki séð af rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar né gögnum málsins að fram hafi farið mat á almanna- og öryggishagsmunum af hálfu byggingarfulltrúa. Tilefni var þó til þess að meta hvort sú notkun sem viðgengist hefur gæti raskað einhverjum þeim markmiðum sem talin eru upp í a-lið 1. gr. mannvirkjalaga, einkum og sér í lagi þegar litið er til þess að sé eldhús til staðar getur íbúðarnotkun t.a.m. fylgt eldhætta umfram notkun vinnustofa. Verður ekki heldur séð að fullnægjandi rannsókn hafi farið fram á þessum atriðum og að embætti byggingarfulltrúa hafi gengið úr skugga um öryggi húsnæðisins áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Breytir engu í því sambandi þótt af hálfu embættisins hafi verið sendir tölvupóstar til þáverandi eiganda kjallaraíbúðarinnar þar sem óskað var eftir skýringum, en svör hans til embættisins lutu ekki að atriðum sem vörðuðu t.a.m. öryggi. Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja þeir ágallar vera á rökstuðningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu hennar varði.

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjavíkur frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna kjallaraíbúðarinnar á Suðurgötu 13.