Árið 2021, föstudaginn 12. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:
Mál nr. 12/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar 15. janúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Saurbæjarás.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Saurbæjarás. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er þar að auki krafist að framkvæmdir á grundvelli hennar verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og að réttaráhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar verði frestað. Þá er þess einnig krafist að Fjallabyggð verði gert skylt að hlutast til um að fjarlægður verði sökkull sem byggður hafi verið á lóðinni Skógarstígur 2.
Málsatvik og rök: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar 26. ágúst 2020 var samþykkt að fela skipulagsfulltrúa að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar að Saurbæjarási í Fjallabyggð og er það sambærileg breyting og áður hefur komið til umfjöllunar hjá úrskurðarnefndinni í kærumáli nr. 36/2020. Í breytingunni felst hliðrun byggingarreits á lóð Skógarstígs 2 um 10 metra til austurs, þ.e. í átt að lóðarmörkum við akbraut Skógarstígs. Með bréfi, dags. 1. september 2020, var hagsmunaaðilum gefið færi á að gera athugasemdir við hina fyrirhuguðu breytingu.
Athugasemdir bárust á kynningartímanum, m.a. frá kærendum, og voru athugasemdir á þá leið að hin fyrirhugaða breyting hefði áhrif á útsýni og verðmæti nærliggjandi fasteigna. Athugasemdum var svarað með bréfi, dags. 11. janúar 2021, auk þess sem gerð var grein fyrir því að skipulags- og umhverfisnefnd hefði samþykkt breytingu á deiliskipulaginu með fyrirvara um samþykki bæjarstjórnar Fjallabyggðar. Bæjarstjórn samþykkti hina kærðu deiliskipulagsbreytingu á fundi sínum 15. janúar 2021 og birtist auglýsing um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar s.á.
Kærendur krefjast þess að framkvæmdir og yfirvofandi framkvæmdir á lóðinni á Skógarstíg 2 verði stöðvaðar og að réttaráhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar skuli frestað meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Fjallabyggð hafi sýnt það í ákvörðunum sínum og með framgöngu að sveitarfélagið hafi þann einbeitta vilja að koma í gegn færslu á byggingarreit lóðarinnar Skógarstígur 2 og leyfa eigendum þeirrar lóðar að byggja hús þar sem þegar hafi verið settur niður sökkull að byggingu. Kærendur hafi sýnt fram á að þetta sé ólögmætt og færsla byggingarreitsins hafi þegar verið úrskurðuð ólögmæt af hálfu úrskurðarnefndarinnar, sbr. úrskurð í máli nr. 89/2020. Í ljósi þess að sveitarfélagið virðist hafa þann einbeitta vilja að knýja þetta í gegn engu að síður geri kærendur kröfu um að framkvæmdir og yfirvofandi framkvæmdir verði stöðvaðar og réttaráhrifum hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar frestað.
Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að meginregla stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997, sé að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Reglan sé áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Stöðvun framkvæmda sé því undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og beri eingöngu að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Þá séu engar framkvæmdir yfirvofandi í skilningi 5. gr. laga nr. 130/2011 þar sem ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi á hinni umdeildu lóð eftir að úrskurðarnefndin felldi úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 með úrskurði í máli nr. 36/2020. Samkvæmt gr. 2.4.7. í byggingarreglugerð falli byggingarleyfi sjálfkrafa úr gildi hafi framkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Hafi umsókn lóðarhafa um byggingarleyfi því fallið sjálfkrafa niður þar sem hann hafi hvorki skilað inn séruppdráttum af fyrirhuguðu mannvirki né fullnægjandi gögnum um byggingarstjóra og því aldrei komið til útgáfu byggingarleyfis á grundvelli umsóknarinnar. Líti Fjallabyggð svo á að engin umsókn um byggingarleyfi sé til meðferðar innan sveitarfélagsins vegna Skógarstígs 2.
Jafnframt sé byggt á því að hið kærða deiliskipulag feli ekki í sér heimild til þess að hefja framkvæmdir. Því muni ávallt þurfa að koma til sérstakrar stjórnvaldsákvörðunar ef hefja eigi framkvæmdir á lóðinni. Ef til þess kæmi væri slík ákvörðun kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, þar sem eftir atvikum væri hægt að krefjast stöðvunar á framkvæmdum.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda
Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar eins og á við um veitingu byggingar- eða framkvæmdaleyfis með stoð í skipulagi, sbr. 11. gr. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Slík ákvörðun hefur ekki verið kærð í máli þessu, enda mun hún ekki liggja fyrir samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir nefndinni. Af þessu leiðir að jafnaði er ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana.
Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulagsákvarðana, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda sem gert er ráð fyrir með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu eða frestun réttaráhrifa. Komi til þess að byggingaráform verði samþykkt á grundvelli hinnar kærðu skipulagsákvörðunar geta kærendur komið að greindum kröfum að nýju, svo sem áður er rakið.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar er hafnað.
