Árið 2022, miðvikudaginn 11. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 119/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 28. apríl 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Grænuborgarhverfi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra þrír eigendur lands við Grænuborgarhverfi í Vogum þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 28. apríl 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Grænuborgarhverfi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 8. september 2021.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Á fundi bæjarráðs Sveitarfélagsins Voga 20. desember 2017 var lagt fram samþykkt kauptilboð Grænubyggðar ehf. í svonefnt Grænuborgarsvæði, en frá árinu 2008 hefur þar verið skipulögð íbúðarbyggð. Bókað var að kaupendur hefðu lagt fram drög að samkomulagi varðandi uppbyggingu og deiliskipulag svæðisins. Bæjarráð tók jákvætt í þær hugmyndir og fól bæjarstjóra og lögmanni sveitarfélagsins að vinna áfram að málinu. Á fundi ráðsins 21. febrúar 2018 var samþykkt að heimila bæjarstjóra að undirrita samningsdrögin og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 28. s.m.
Umhverfis- og skipulagsnefnd samþykkti að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á fundi sínum 15. maí 2018. Í breytingartillögunni fólst m.a. að lóðum yrði fjölgað auk þess sem hámarksstærð og hámarkshæð húsa yrði aukin. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu umhverfis- og skipulagsnefndar á fundi sínum 16. s.m. Á kynningartíma tillögunnar bárust fjölmargar athugasemdir, m.a. frá kærendum. Að gerðum frekari breytingum á deiliskipulagstillögunni lagði umhverfis- og skipulagsnefnd til við bæjarstjórn að breytt tillaga og umsögn um athugasemdir yrðu samþykkt og að málsmeðferð yrði skv. 42. gr. skipulagslaga. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi 11. desember 2018 og tók breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 6. febrúar 2019.
Kærendur kærðu framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og fóru fram á að hún yrði felld úr gildi. Með úrskurði uppkveðnum 20. mars 2020, í máli nr. 19/2019, var kröfum kærenda hafnað þar sem ekki væru til staðar þeir form- eða efnisgallar á hinni kærðu ákvörðun sem valdið gætu ógildingu hennar.
Á fundi skipulagsnefndar 23. febrúar 2021 var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að tillaga að deiliskipulagsbreytingu Grænuborgarsvæðis yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Í tillögunni fólst m.a. uppskipting á byggingarreitum, lækkun á hámarkshæð fjölbýlishúsa, breyting á skilmálum tiltekinna húsgerða og fjölgun íbúða innan svæðisins. Var sú afgreiðsla samþykkt af bæjarstjórn á fundi hennar 24. s.m. og var tillagan auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 4. mars. s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar frá kærendum. Að beiðni sveitarfélagsins skilaði lögmannsstofa umsögn um þær athugasemdir með bréfi, dags. 19. apríl s.á., en skipulagsnefnd samþykkti þá umsögn á fundi sínum 20. s.m. Á sama fundi samþykkti nefndin að leggja til við bæjarstjórn að auglýst tillaga yrði samþykkt og að málsmeðferð yrði í samræmi við 42. gr. skipulagslaga. Sú tillaga var samþykkt í bæjarstjórn 28. apríl s.á. og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. júní 2021.
Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu deiliskipulagsbreytingu ekki rúmast innan Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 þar sem hún sé liður í grundvallarbreytingu á stefnu og forsendum varðandi byggðarþróun, byggðarmynstur og áætlaða íbúaþróun og íbúðaþörf. Samkvæmt aðalskipulaginu sé gert ráð fyrir að íbúar verði á bilinu 2.200-3.800 við lok skipulagstímabilsins. Gert sé ráð fyrir samtals 900-1.000 nýjum íbúðum á því tímabili á samtals sex svæðum sem auðkennd séu ÍB-3 til ÍB-8. Samkvæmt húsnæðisáætlun Sveitarfélagsins Voga 2017-2025 sé gert ráð fyrir að heildaríbúafjöldi sveitarfélagsins árið 2025, miðað við hraðvaxtarspá, geti orðið um 1.420 og þörf verði á 80 nýjum íbúðum til að mæta áætlaðri fjölgun íbúa á tímabilinu.
Áform sveitarfélagsins og Grænubyggðar ehf., sem skjalfest séu í samkomulagi aðila og feli í sér hina kærðu ákvörðun sveitastjórnar, séu langt umfram stefnu aðalskipulags á hlutaðeigandi svæði og húsnæðisáætlun hvað varði þörf fyrir nýjar íbúðir miðað við áætlaða íbúafjölgun, en í því samhengi þurfi að líta til heildarmyndar á svæðinu öllu. Í heildaráformum sveitarfélagsins felist bygging 779 íbúðareininga á þeim reit sem áðurnefnt samkomulag taki til, eða sem nemi íbúðarhúsnæði fyrir um 2.000 manns. Það sé nærri tvöfaldur núverandi íbúafjöldi sveitarfélagsins sem í dag telji um 1.300 manns. Sú fjölgun sé verulega umfram spár sem geri ráð fyrir að íbúafjöldinn verði 1.420 árið 2025, miðað við hraðvaxtarspá, eins og bent sé á í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins, dags. 9. september 2020, í tilefni af boðuðum breytingum á aðalskipulagi sveitarfélagsins til samræmis við samkomulagið, með fjölgun íbúða á hlutaðeigandi svæði í 900.
Samkvæmt framansögðu sé hin kærða ákvörðun liður í því að hrinda í framkvæmd áformum um stórfellda uppbyggingu íbúðarhúsnæðis sem hvorki sé í samræmi við aðalskipulag né byggð á raunhæfum forsendum um þróun íbúafjölda sveitarfélagsins á komandi árum. Enn síður séu þessi áform reist á málefnalegu og hlutlægu mati á því hvernig best verði brugðist við slíkri gríðarlegri fjölgun íbúa. Ljóst sé að áform sveitarfélagsins og Grænubyggðar geri ráð fyrir að þessari margföldun á íbúafjölda verði alfarið mætt með gríðarlegri samþjöppun byggðar á því afmarkaða svæði sem fyrirliggjandi deiliskipulagsbreyting lúti að, í stað þess að dreifa byggðinni í samræmi við gildandi aðalskipulag. Þessi áform skorti stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins og styðjist ekki við hlutlægar og málefnalegar skipulagsforsendur sem séu í samræmi við markmið skipulagslaga nr. 123/2010.
Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Af hálfu Sveitarfélagsins Voga er bent á að samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé meginreglan sú að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta njóti kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni. Krafa kærenda lúti að því að ógilda beri ákvörðun sveitarfélagsins um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgarsvæðis. Hin umþrætta breyting lúti aðallega að heildarfjölda íbúða á svæðinu, hámarkshæð tiltekinna bygginga, breyttri aðkomu að tilteknum lóðum og breytingum á skilmálum fyrir tiltekna gerð fjölbýlishúsa.
Kærendur hafi ekki sýnt fram á að samþykkt breytingarinnar hafi nein áhrif á möguleika þeirra sjálfra til að skipuleggja svæði í þeirra eigu og/eða eftir atvikum að selja þar lóðir. Þá hafi kærendur heldur ekki vísað til neinna grenndaráhrifa af breytingunni sem hafi áhrif á hagsmuni þeirra og enn síður að hvaða leyti slík sjónarmið geti leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Sveitarfélagið byggi á því að kærendur skorti með öllu lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa. Af þeim sökum verði að vísa málinu frá nefndinni. Um mat á lögvörðum hagsmunum kærenda af breytingum á deiliskipulagi Grænuborgarhverfis frá 11. desember 2018 vísist til úrskurðar Landsréttar í máli nr. 215/2021 frá 26. apríl 2021. Í úrskurðinum hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að sóknaraðilar, þ.e. kærendur í máli þessu, hafi ekki sýnt fram á að úrlausn dómsmálsins, sem snúist hafi um kröfu um ógildingu á fyrri breytingu deiliskipulags sama svæðis, hafi á neinn hátt haft raunhæft gildi fyrir réttarstöðu þeirra. Að mati sveitarfélagsins hafi ekkert komið fram sem leiða ætti til annarrar niðurstöðu vegna þeirrar breytingar sem hér sé til umfjöllunar.
—–
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 28. apríl 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Grænuborgarhverfi. Í breytingunni fólst m.a. uppskipting á byggingarreitum, lækkun á hámarkshæð fjölbýlishúsa, breyting á skilmálum tiltekinna húsgerða og fjölgun íbúða innan svæðisins.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber að gæta varfærni við að vísa frá málum á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögvarða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur nánar tiltekið í sér að lóðarmörkum, byggingarreitum og aðkomu að lóðum við Grænuborg 2-16 er breytt. Þá er skipulagsskilmálum um hæð húsa breytt á þann veg að þrjú fjölbýlishús verða á tveimur til fjórum hæðum og fimm þeirra á tveimur hæðum, en fyrir breytingu áttu þau öll að vera á fjórum hæðum. Loks er þakgerðum nokkurra húsa breytt auk þess sem fjölgun verður á heildarfjölda íbúða. Sá hluti lands kærenda sem liggur næst hinu deiliskipulagða svæði er óbyggt og verður því með hliðsjón af staðháttum að telja að grenndaráhrif umdeildra skipulagsbreytinga, s.s. vegna aukinnar umferðar og ónæðis, muni ekki hafa teljandi áhrif á hagsmuni kærenda umfram það sem vænta mátti af því skipulagi sem gilti fyrir hina kærðu skipulagsbreytingu. Geta þau grenndaráhrif því ekki skapað kærendum þá einstaklegu lögvörðu hagsmuni sem eru skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Málsrök kærenda byggja aðallega á því að hin kærða ákvörðun sé liður í því að hrinda í framkvæmd áformum samkvæmt samkomulagi milli Sveitarfélagsins Voga og Grænubyggðar ehf., en kærendur telja þau áform hvorki vera í samræmi við Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 né markmið skipulagslaga nr. 123/2010. Svo sem rakið er í málavöxtum kærðu kærendur til úrskurðarnefndarinnar þá ákvörðun bæjarstjórnar sveitarfélagsins frá 11. desember 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgarsvæðis, en sú breyting sneri að uppskiptingu byggingarreita, hámarkshæð bygginga og fjölgun íbúða á svæðinu úr 160 í 183. Var krafa kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar studd sambærilegum röksemdum og í máli þessu varðandi áðurnefnt samkomulag. Með úrskurði nefndarinnar 20. mars 2020, í máli nr. 19/2019, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað. Í kjölfarið stefndu kærendur sveitarfélaginu fyrir Héraðsdóm Reykjaness og kröfðust þess að ákvörðun sveitarfélagsins yrði felld úr gildi, en með úrskurði uppkveðnum 18. mars 2021, í máli nr. E-3328/2020, var málinu vísað frá dómi þar sem dómstóllinn taldi að kærendur hefðu ekki sýnt fram á að niðurstaða málsins myndi hafa raunhæft gildi til að leysa úr ágreiningi aðila dómsmálsins. Þeim úrskurði héraðsdóms var síðan skotið til Landsréttar, sem vísaði málinu einnig frá dómi með úrskurði í málinu nr. 215/2021, uppkveðnum 26. apríl 2021. Féllst dómstóllinn á þá niðurstöðu héraðsdóms að kærendur hefðu ekki sýnt fram á að úrlausn málsins myndi á neinn hátt hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu þeirra. Vísaði rétturinn til þess að grundvöllur málssóknarinnar hefði ekki varðað lögmæti breytingar á deiliskipulagi, sem fæli aðeins í sér breytingu á eldra skipulagi, heldur hefði hann miðað að því að koma í veg fyrir framkvæmd framangreinds samkomulags. Stæðu af þeim sökum ekki lögvarðir hagsmunir þeirra til þess að fá efnisdóm í málinu þrátt fyrir að gæta bæri varfærni við slíkt mat. Með hliðsjón af framangreindu verða kærendur ekki taldir hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls þessa á umræddum grundvelli.
Að framangreindu virtu verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
