118/2021 Stígur Nesvegur

Árið 2022, föstudaginn 11. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 118/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 30. nóvember 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna lokunar stígs er liggur milli húsa nr. 113, 115 og 117 við Nesveg á Seltjarnarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Nesvegi 113, Seltjarnarnesi, þá afgreiðslu byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar að aðhafast ekki vegna beiðni kæranda um að fjarlægðar verði hindranir á stíg sem liggur milli húss kæranda og húsa nr. 115 og 117 við Nesveg. Þegar kæran barst úrskurðarnefndinni lá ekki fyrir afgreiðsla sveitarfélagsins á erindi kæranda en hún lá fyrir 30. nóvember 2021 þar sem beiðni kæranda var hafnað. Skaut kærandi þeirri ákvörðun til nefndarinnar með tölvupósti 12. desember s.á. Af hálfu kæranda er gerð krafa um að umræddur stígur „sé til staðar“ og að aðgengi að honum verði óheft.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 21. október og 1. desember 2021.

Málavextir: Vestan við lóðirnar Nesveg 111-113 og 115 og milli þeirra og lóðarinnar nr. 117-119 við Nesveg liggur malbikaður stígur en frá honum er unnt að komast niður að sjó. Allt frá árinu 2018 mun kærandi ítrekað hafa komið á framfæri athugasemdum við Sel­tjarnarnes­bæ um að ekki væri virt kvöð um umferðarrétt um stíginn. Eftir fund kæranda við m.a. byggingar­fulltrúa í júní 2019 mun sveitarfélagið hafa óskað eftir skriflegum sjónarmiðum kæranda og gagna frá sýslumanni, Þjóðskrá og Þjóðskjalasafni þar sem umræddar lóðir væru eignarlóðir. Einnig fór kærandi fram á það við eiganda fast­­eignarinnar að Nesvegi 115 að fjarlægð yrðu reynitré og jarðvegur er komið hefði verið fyrir á lóðar­mörkum fasteignarinnar til vesturs þannig að umferðarréttur væri virtur. Jafnframt beindi kærandi kvörtun til umboðsmanns Alþingis í nóvember 2019 um að sveitarfélagið hefði ekki brugðist við fyrrnefndum athuga­semdum. Að virtum skýringum sveitarfélagsins urðu lyktir málsins hjá umboðsmanni þær að ekki þætti tilefni til frekari afskipta af hans hálfu. Gengu áform sveitarfélagsins um áætluð lok málsins þó ekki eftir og sendi kærandi umboðs­manni aðra kvörtun í febrúar 2020, en umboðs­maður taldi sem fyrr ekki tilefni til frekari afskipta þar sem sveitarfélagið hafði þá upplýst að stefnt væri að því að ljúka afgreiðslu málsins í mars s.á.

Seltjarnarnesbær fól lögmannsstofu að gera minnisblað um málið og lá það fyrir 8. apríl 2020. Í því var m.a. vikið að sjónarmiðum kæranda en árið 1940 hefðu foreldrar hans keypt húsið Egilsstaðir ásamt stórri lóð austarlega á Seltjarnarnesi, nú lóðina nr. 111-113 við Nesveg. Lóðin hafi náð niður að sjó á sunnanverðu nesinu. Árið 1958 hefðu þau selt syðsta hluta lóðarinnar, nú Nesveg 115, þ.e. hluta sem náð hefði niður að sjó að undanskildri aðkomu að sjónum vestanmegin. Reist hefði verið hús á þeirri lóð og lóðin girt meðfram aðkomunni. Mætti ráða að ekki hefði verið seld aðkoman að sjónum. Jafnframt var rakin forsaga fyrrgreindra lóða frá árinu 1927. Var orðalag kvaðar í kaupsamningi frá 6. september 1940 talið benda sterklega til þess að kvöð um umferðarrétt næði yfir alla lóðina. Niðurstaða minnisblaðsins var því sú að svo virtist sem skýrt væri að lóðarhafar á lóðunum nr. 111-113 og 115 ættu kvöð um umferðarrétt í gegnum lóðina nr. 117-119. Lóðarhafar lóðarinnar nr. 117-119 ættu hins vegar lóðina eða þann lóðarhluta sem kvöðin lægi um. Eina skylda þeirra gagnvart kvaðarhöfum, þ.e. eigendum lóða nr. 111-113 og 115, væri að hindra ekki umferð þeirra um kvöðina.

Minnisblaðið var tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar 15. apríl 2020 og byggingarfulltrúa falið að vinna málið áfram. Með bréfi hans til eiganda fasteigna að Nesvegi 115 og 117-119, dags. 20. s.m., var honum gefinn kostur á að tjá sig um niðurstöðu minnis­blaðsins. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvort lóðarhafar á lóðinni nr. 117-119 myndu hreinsa kvöðina en ella kæmi til skoðunar hvort sveitarfélagið myndi beita þvingunarúrræðum 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Mun forsvarsmaður hluta eigenda í framhaldinu hafa sent byggingarfulltrúa tvö mæliblöð, annað frá mars 2004 undirritað af byggingarfulltrúa, en hitt óundirritað, dags. 7. nóvember 2011, og talið að sveitarfélagið hefði gert mistök við skráningu lóðarmarka miðað við framangreind gögn. Kærandi kom jafnframt að athugasemd með tölvupósti 3. maí 2020 um að faðir kæranda hafi á sínum tíma keypt helming af landi sem hafi verið 66 m. Hann hafi svo selt neðri hluta lóðarinnar sem væri 31 m að breidd samkvæmt sölusamningi frá 18. nóvember 1958 og óskaði kærandi upplýsinga um hvað orðið hefði um tvo metra, þ.e. mismun 33 m og 31 m.

Í kjölfarið var veitt ný umsögn með minnisblaði, dags. 7. júlí 2020, þar sem talið var að framkomnar athugasemdir og gögn breyttu ekki fyrri niðurstöðu og var hún áréttuð. Lóðin væri afmörkuð með uppdrætti sem fylgt hefði kaupsamningi lóðarinnar 6. september 1940 og þar væri breidd lóðarinnar sögð 31 m. Með bréfum sveitarfélagsins til m.a. kæranda, dags. 14. júlí 2020, kom fram að byggingarfulltrúi hefði gengið úr skugga um hvort hindranirnar hefðu verið fjarlægðar úr kvöðinni og að það myndi hafa verið gert. Sveitarfélagið myndi því ekki grípa til frekari aðgerða. Það myndi hins vegar beita sér fyrir lagfæringu á deiliskipulagi fyrir umrætt svæði til að skýra kvöðina og byðist til þess að hafa milligöngu um gerð mæliblaða af lóðunum og kvöðinni yrði þess óskað af hálfu lóðarhafa.

Með tölvupósti kæranda til Seltjarnesbæjar 8. júlí 2021 var bent á að stígnum hefði verið lokað og óskað upplýsinga um hvað sveitarfélagið hefði aðhafst varðandi þessar aðgerðir lóðarhafa. Hinn 12. s.m. barst úrskurðarnefndinni kæra í máli þessu þar sem m.a. var gerð athugasemd við að sveitarfélagið hefði ekki svarað beiðnum kæranda um að opna stíginn og var sveitarfélaginu tilkynnt um framkomna kæru. Var úrskurðarnefndinni tilkynnt með tölvupósti Seltjarnarnesbæjar 21. október 2021 að málið væri enn til skoðunar hjá sveitarfélaginu og vænta mætti viðbragða af þess hálfu til kæranda í vikunni þar á eftir. Úrskurðarnefndin óskaði upplýsinga hjá sveitarfélaginu 9. nóvember s.á. um stöðu málsins og í svarbréfi sama dag kom fram að fyrir lægi að lóðarhafi hygðist ekki setja hlið á grindverk sem hann hefði sett við suðurmörk lóðarinnar og yrði brugðist við í samræmi við það.

Byggingarfulltrúi tilkynnti kæranda með bréfi, dags. 30. nóvember 2021, að ekki yrði aðhafst frekar í málinu. Vísað var til þess að álit sveitarfélagsins lægi fyrir samkvæmt minnisblaði, dags. 7. júlí s.á. Jafnframt kom fram að borist hefðu ábendingar þá um sumarið um að lóðarhafi lóðarinnar nr. 117-119 hefði girt fyrir umrædda kvöð neðst eða syðst í lóðinni. Hefði byggingarfulltrúi rætt málið við forsvarsmanns eiganda hluta eigna á nr. 117 sem hefði upplýst, að fengnum ábendingum byggingarfulltrúa, að hann hygðist setja hlið á grindverkið til að tryggja kvöðina. Af því hefði hins vegar ekki orðið. Við nánari eftirgrennslan byggingarfulltrúa hefði forsvarsmaður lóðarhafa upplýst að hann teldi sér ekki skylt að setja hlið á grindverkið og hygðist því ekki gera það. Jafnframt kom fram í bréfinu að í ljósi þess að um væri að ræða einkaréttarlega kvöð sem byggði á einkaréttarlegu samkomulagi aðila og varðaði ekki með beinum hætti skipulag sveitarfélagsins teldi byggingarfulltrúi sig ekki hafa lagastoð til að beita þvingunarúrræðum til að knýja á um að kvöðinni væri framfylgt, s.s. með þeim hætti að sett yrði hlið á umrædda girðingu eða á annan hátt.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að sveitarfélagið hafi hvorki svarað beiðnum kæranda um að opna umræddan stíg né virðist það hafa haft samband við þann aðila sem hafi lokað stígnum. Stígurinn sé lokaður þrátt fyrir að umræddur aðili hafi fengið úrskurð frá Seltjarnarnesbæ um að hann skuli vera opinn. Hann hafi verið opinn í yfir 70 ár og samkvæmt fyrirliggjandi gögnum skuli vera aðgengi að honum. Eigi kærandi og almenningur hagsmuni af því að aðgangur sé óheftur til að tryggja aðgang að sjávarsíðunni. Stígurinn sjáist á loftmynd hjá Seltjarnarnesbæ auk þess sem umboðsmaður Alþingis hafi strax séð að það ætti að vera stígur þarna. Þá sé kveðið á um rétt til að hafa umræddan stíg í sölusamningi sem faðir kæranda hafi gert við nánar tilgreindan aðila.

Málsrök Seltjarnesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess er fram kemur í bréfi sveitarfélagsins til kæranda, dags. 30. nóvember 2021 og áður er rakið í málavöxtum.

 Athugasemdir lóðarhafa lóðar nr. 117-119 við Nesveg: Lóðarhafi tekur fram að samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé enginn vegur eða stígur niður að sjó á þessu svæði og hafi aldrei verið. Í áratugi hafi verið vegur á milli húsa nr. 113 og 117 við Nesveg, eins og fram komi í deiliskipulaginu, og sé hann fyrir aðkeyrslu að lóðunum Nesvegur nr. 115 og 119A. Hvorki kærandi né aðrir lóðarhafar hafi gert athugasemdir við það hvernig vegurinn hafi verið settur fram í deiliskipulaginu.

Vegurinn sé opinn og geti allir farið um hann. Á loftmynd frá árinu 1951 sjáist vel að enginn vegur sé niður að sjó. Í kaupsamningi föður kæranda um lóðina Egilsstaðir frá 6. september 1940 sé tekið fram að „umferðaréttur [sé] til handa kaupanda um veg þann, sem liggur nú yfir lóðareignina, en sem seljandi heldur áfram að eiga óskorðað“. Jafnframt sé skýrt hvað lóðin sé stór. Það sé rangt að hún hafi náð fram í sjó heldur aðeins 73 m frá Nesvegi. Í dag séu neðri eða syðri lóðarmörk tugi metra frá sjó. Hvorki kærandi né aðrir hafi lagt fram gögn þar sem sýnt sé fram á að keyra hafi þurft niður að sjó.

Samkvæmt fyrrnefndum kaupsamningi sé umferðarréttur eftir stígnum réttur „til handa kaupanda“ á 2.263 m² lóð. Hvergi komi fram að umferðarréttur fylgi lóðinni, hvað þá að eigandi lóðar hafi heimild til að skipta henni upp í fleiri lóðir og framselja fleirum umferðarrétt um lóðina. Með afsali, dags. 18. nóvember 1958, hafi faðir kæranda afsalað 1.007,5 m² af lóðinni með þeim eina umferðarrétti sem hann hafi fengið samkvæmt kaupsamningnum. Kærandi hafi engan rétt til umferðar um stíginn.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar afgreiðslu byggingarfulltrúa Seltjarnarnesbæjar frá 30. nóvember 2021 að aðhafast ekki frekar vegna lokunar stígs sem liggur á milli húsa nr. 113 og 115 og húss nr. 117 við Nesveg. Í kröfu kæranda felst að beitt verði þvingunarúrræðum 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði getur byggingarfulltrúi krafist þess ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga nr. 160/2010 kæru til úrskurðarnefndarinnar, svo sem um synjun á beitingu þvingunarúrræða líkt og í máli þessu. Ágreiningur um umferðarrrétt og inntak hans á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina nema í þeim tilfellum þegar skipulagskvöð er sett í deiliskipulagi um slíkan rétt. Samkvæmt 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eru skipulagskvaðir skilgreindar sem kvaðir sem lagðar eru á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Fram kemur í a-lið gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 að í deiliskipulagi skuli gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir er og skal setja kvaðir um umferðarrétt þegar það á við. Þá segir jafnframt í gr. 5.3.2.2. reglugerðarinnar að í deiliskipulagi skuli tryggja aðkomu að hliðum stakstæðra mannvirkja sem standa við lóðarmörk og að baklóðum sambyggðra húsa með kvöðum eða öðrum hætti.

Ákvörðun um beitingu áðurnefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og er tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmunum, sbr. 1. gr. laga nr. 160/2010. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna hagsmuna einstakl­inga enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Við mat stjórnvaldsins þarf þó sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Hin kærða ákvörðun var studd þeim rökum að í ljósi þess að um einkaréttarlega kvöð væri að ræða sem byggði á einkaréttarlegu samkomulagi aðila og varðaði ekki með beinum hætti skipulag sveitarfélagsins teldi byggingarfulltrúi sig ekki hafa lagastoð til að beita þvingunar­úrræðum til að knýja á um að kvöðinni væri framfylgt, s.s. með þeim hætti að sett yrði hlið á umrædda girðingu eða á annan hátt.

Fyrrnefndar lóðir eru á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Lambastaðahverfis frá árinu 2013. Á skipulagsuppdrætti eru húsin nr. 111 og 113 við Nesveg nefnd Egilsstaðir og hús nr. 117 og 119 Sólberg og er gert ráð nýju húsi á lóð Nesvegar 117-119, eða húsi nr. 119A. Á upp­drættinum er afmarkaður stígur frá Nesvegi milli húsa nr. 113, 117 og 119A að suðurmörkum hússins að Nesvegi 115. Merkt er kvöð um umferð um stíginn og í greinargerð með deiliskipulaginu er m.a. tilgreint í skilmálum fyrir húsið nr. 119A að kvaðir séu á lóðinni um umferð í bílgeymslur fyrir Nesveg 111-113 og aðkomu að Nesvegi 115. Í greinargerðinni segir og um Nesveg 111-113 að aðgengi í bílskúra sé um lóð Nesvegar 117-119. Samkvæmt afsali, dags. 18. nóvember 1958, afsalaði faðir kæranda til þar tilgreinds aðila 1.007,5 m² byggingarlóð úr Egilsstaðalóðinni, nánar tiltekið 31 m á breidd, meðfram sjó milli Marbakka að austan og Sólbergs að vestan. Í afsalinu segir: „Að norðan eru lóðarmörkin bein lína, sem liggur neðan við og meðfram húsi [X], 50 cm norðan við nyrsta vegg hússins.” Einnig segir: „Umferðarréttur fyrir bifreið og gangandi til og frá lóðinni er um stíg, sem liggur vestanvið og meðfram hinni seldu lóð og upp á Nesveg frammeð og milli Egilsstaða og Sólbergs“.

Að mati úrskurðarnefndarinnar er ljóst að sú kvöð sem greint er frá í deiliskipulagsuppdrætti Lambastaðahverfis og greinargerð skipulagsins telst vera skipulagskvöð í skilningi 2. gr. skipulagslaga, enda er kvöðinni ætlað að tryggja aðkomu að hliðum stakstæðra mannvirkja, sbr. gr. 5.3.2.2. í skipulagsreglugerð. Verður það því að teljast annmarki á rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að vísa til þess að byggingarfulltrúi hafi ekki lagastoð til að beita þvingunar­úrræðum þar sem um sé að ræða kvöð byggða á einkaréttarlegu samkomulagi sem varði ekki skipulag sveitarfélagsins með beinum hætti. Við mat á því hvort um ógildingarannmarka er að ræða verður hins vegar ekki litið fram hjá því að umrædd skipulagskvöð nær einvörðungu til þess að tryggja aðkomu í bílgeymslur fyrir Nesveg 111-113 og að Nesvegi 115. Hin umþrætta girðing takmarkar á engan hátt þá aðkomu auk þess sem tilvist hennar varðar ekki almanna- eða öryggishagsmuni. Skal áréttað að ágreiningur um umferðarrétt og inntak hans á grundvelli einkaréttarlegra samninga heyrir ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar og tekur nefndin því ekki afstöðu til þess hvort sú kvöð sem fram kemur í áðurnefndu afsali feli í sér umferðarrétt í gegnum lóðina nr. 117-119.

Með hliðsjón af framangreindu eru því ekki efni til að ógilda hina kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja beiðni um beitingu þvingunarúrræða og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Seltjarnarnes­bæjar frá 30. nóvember 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna lokunar stígs er liggur milli húsa nr. 113, 115 og 117 við Nesveg á Seltjarnarnesi.