Árið 2018, fimmtudaginn 15. nóvember kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 118/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. janúar 2017 um að samþykkja deiliskipulag fyrir tjaldsvæði og íbúðarbyggð á Fiskhóli, Höfn í Hornafirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 21. mars 2017, er barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 11. október s.á., var framsend kæra eigendur Fiskhóli 11, Höfn í Hornafirði, vegna ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. janúar 2017 um að samþykkja deiliskipulag fyrir tjaldsvæði og íbúðarbyggð á Fiskhóli. Er þess krafist að deiliskipulaginu verði breytt á þann veg að landnýtingarflokkur lóðar kærenda verði íbúðar- og atvinnustarfsemi. Verður að skilja málatilbúnaði kærenda svo að krafist sé að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 13. nóvember 2017.
Málavextir: Með bréfi, dags. 23. ágúst 2016, óskuðu kærendur eftir því við bæjarráð Hornafjarðar að annað hvort yrði landnotkunarflokki lóðarinnar Fiskhóls 11 breytt í verslunar- og þjónustuflokk í stað íbúðarbyggðar eða að landnotkunarflokki Fiskhóls í heild yrði breytt í miðsvæði. Á fundi skipulagsnefndar Hornafjarðar 7. september s.á. var bókað að beiðni kærenda um breytingu á aðalskipulagi Hornafjarðar væri synjað. Afgreiðsla skipulagsnefndar var svo samþykkt á fundi bæjarstjórnar Hornafjarðar 10. nóvember 2016.
Bæjarstjórn Hornafjarðar samþykkti á fundi sínum 8. september 2016 að auglýsa tillögu að nýju deiliskipulagi fyrir tjaldsvæði og íbúðarbyggð á Fiskhóli. Tillagan var auglýst 22. september s.á. með fresti til að gera athugasemdir til 3. nóvember s.á. Á kynningartíma tillögunnar bárust athugasemdir frá kærendum máls þessa þar sem m.a. voru gerðar athugasemdir varðandi landnotkunarflokk á Fiskhóli 11. Skipulagsstjóri Hornafjarðar sendi kærendum bréf 4. janúar 2017 þar sem athugasemdum þeirra var svarað. Á fundi bæjarstjórnar 12. s.m. var deiliskipulagstillagan samþykkt og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. febrúar 2017.
Málsrök kæranda: Kærendur krefjast þess að landnotkunarflokki lóðarinnar Fiskhóls 11 verði breytt á þann hátt að hann endurspegli þá starfsemi sem rekin hafi verið þar í tugi ára. Í dag sé lóðin skráð sem íbúðarlóð en með réttu eigi hún að vera skráð sem lóð fyrir íbúðar- og atvinnustarfsemi. Sé hvað það varðar vísað til 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem fram komi að við gerð deiliskipulags skuli taka mið af þeirri starfsemi sem þegar sé fyrir á því svæði sem verið sé að gera deiliskipulag fyrir.
Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að kærendur séu í raun að fara fram á að úrskurðarnefndin breyti landnotkunarflokki fyrir Fiskhól, sem sé og hafi verið skráður sem íbúðarbyggð (ÍB). Sveitarfélagið geti ekki séð að úrskurðarnefndin hafi heimild til að breyta landnotkun í aðalskipulagi, enda sé vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitastjórnar, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Heimilt sé samkvæmt gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en í aðalskipulagi. Nýtt deiliskipulag fyrir íbúðarbyggð á Fiskhóli skilgreini landnotkunarheimildir og eigi kærendur ekki lögvarða kröfu til þess að fá skipulagi breytt. Ákvörðun skipulagsnefndar 7. september 2016 um að synja kærendum um breytingu á landnotkun hafi verið málefnaleg og studd þeim rökum að rétt væri að standa vörð um þegar skipulagða íbúðarbyggð á svæðinu. Jafnframt hafi skipulagsnefnd bent á að gistiheimili sem starfrækt séu allt árið um kring, með tilheyrandi umferð ferðamanna, rúmist ekki í íbúðarbyggð.
Kærendur hafi bent á að mál þeirra sé sambærilegt máli sem hafi varðað breytingu á Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Hornafjarðar 2012-2030. Þar hafi umsækjendur óskað eftir breytingu á landnotkun úr íbúðarbyggð í miðsvæði á þremur lóðum við Hafnarbraut og Skólabrú og hafi það verið samþykkt. Aðstæður þar og í þessu máli séu ólíkar, þar sem samfellt miðsvæði sé skilgreint við Hafnarbraut auk þess sem verslun og þjónusta hafi verið starfrækt á umræddum lóðum í áratugi. Á Fiskhóli séu sex einbýlishús í grónu hverfi og hafi svæðið ávallt verið skilgreint sem íbúðarbyggð.
Samkvæmt skipulagslögum sé sveitarstjórnum gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags. Það sé mat sveitarfélagsins að markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð séu í 1. gr. þeirra, hafi verið fylgt í hvívetna við meðferð og gildistöku nýs deiliskipulags fyrir íbúðarsvæði á Fiskhól.
Kærendur hafi vísað til þess að samkvæmt 37. gr. skipulagslaga skuli við gerð deiliskipulags taka mið af þeirri starfsemi sem þegar sé fyrir á svæðinu. Þessari túlkun sé sveitarfélagið ekki sammála. Í 37. gr. laganna sé fjallað um innihald deiliskipulags og framsetningu þess. Í 1. mgr. sé skilgreint til hvers konar ákvarðana deiliskipulag taki, svo sem um lóðir, lóðanotkun og byggingarreiti. Í deiliskipulagi sé þannig fjallað með mun nákvæmari hætti um einstaka þætti skipulags en eigi við um svæðis- og aðalskipulag. Í 2. mgr. sé kveðið á um að deiliskipulag taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Með því sé ætlunin að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir, þó að slíkt geti stundum átt við. Í 3. mgr. sé áréttað að deiliskipulag skuli vera í samræmi við stefnu aðalskipulags, en hlutverk deiliskipulags sé að útfæra nánar þá stefnu. Það sé mat sveitarfélagsins að málsmeðferð nýs deiliskipulags fyrir íbúðarbyggð á Fiskhóli hafi verið í fullu samræmi við ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar.
Undanfarin ár hafi kærendur rekið heimagistingu á Fiskhóli 11, en áður hafi tölvuþjónusta verið starfrækt í húsinu. Samkvæmt lögum sé heimagisting skilgreind sem gisting gegn endurgjaldi á lögheimili einstaklings eða í einni annarri fasteign sem hann hafi til persónulegra nota og sé í hans eigu, sbr. 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, með síðari breytingum. Fjöldi útleigðra daga í báðum eignum samanlagt skuli ekki fara yfir 90 daga á hverju almanaksári eða samanlagðar tekjur af leigu eignanna skulu ekki nema hærri fjárhæð en 2.000.000 króna. Heimagisting falli undir gistiflokk I samkvæmt lögunum. Sveitarfélagið sé þeirrar skoðunar að heimagisting rúmist innan íbúðarbyggðar, enda sé um minni háttar atvinnurekstur að ræða. Beiðni kæranda snúi aftur á móti að rekstri gistiheimilis sem falli undir gistiflokk II, er feli í sér meiri háttar atvinnurekstur árið um kring. Gistiheimilum fylgi umtalsverð umferð vegna ferðamanna sem rúmist almennt ekki í íbúðarbyggð. Samkvæmt Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Hornafjarðar 2012-2030 sé áhersla lögð á að hafa yfirsýn og stjórn á fjölgun gistirýma og staðsetningu þeirra og hafi sveitarfélagið hvatt til uppbyggingar ferðaþjónustu á svæðum sem skilgreind séu sem verslun og þjónusta eða miðsvæði.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar því lögum samkvæmt við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar. Í samræmi við það er það ekki á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu, enda fer sveitarstjórn með deiliskipulagsvald innan sveitarfélagamarka samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Af þessum sökum verður ekki tekin til úrlausnar krafa kærenda um að hinu umrædda deiliskipulagi verði breytt, þ.e. að landnotkun lóðar nr. 11 á Fiskhóli verði skráð sem íbúðar- og atvinnustarfsemi.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Við gerð deiliskipulags ber þess að gæta að deiliskipulagið rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Lóðin á Fiskhóli 11 er samkvæmt Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Hornafjarðar 2012-2030 á skilgreindu íbúðarsvæði, ÍB-6. Samkvæmt hinu umrædda deiliskipulagi er gert ráð fyrir íbúðarbyggð á Fiskhóli og kemur þar fram að lóðirnar séu fullbyggðar. Er því landnotkun lóðarinnar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi í samræmi við aðalskipulag, svo sem áskilið er í fyrrnefndri 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.
Skipulagslýsing vegna hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu var tekin saman og umsagna um hana leitað í samræmi við 40. gr. skipulagslaga. Hún var auglýst til kynningar með almennum hætti, líkt og kveðið er á um í 41. gr. laganna, og að lokinni kynningu var framkomnum athugasemdum svarað. Tillagan var tekin til umræðu hjá bæjarstjórn sveitarfélagsins að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar í samræmi 3. mgr. 41. gr. laganna. Þá var gildistaka deiliskipulagsins auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, að undangenginni lögmæltri athugun Skipulagsstofnunar, sbr. 42. gr. laganna. Var málsmeðferðin því í samræmi við ákvæði skipulagslaga og samræmist landnotkun íbúðarbyggðar á Fiskhóli gildandi aðalskipulagi.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið var hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki haldin neinum þeim form- eða efnisannmörkum sem valdið geti ógildingu hennar. Verður kröfu þar um því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. janúar 2017 um að samþykkja deiliskipulag fyrir tjaldsvæði og íbúðarbyggð á Fiskhóli, Höfn í Hornafirði.
