118/2015 Eftirlitsgjöld á Suðurnesjum

Árið 2017, þriðjudaginn 5. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 118/2015, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 17. nóvember 2015 um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir IGS ehf., Fálkavelli 13, Reykjanesbæ, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 17. nóvember 2015 um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að nefndin ákvarði lækkun gjaldanna.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 2. febrúar 2016.

Málavextir: Með reikningi, dags. 17. nóvember 2015, var kæranda gert að greiða alls kr. 981.790 í heilbrigðiseftirlitsgjöld fyrir árið 2015. Var heildarupphæð gjaldanna samansett af níu liðum í samræmi við gjaldskrá nr. 927/2015 fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnareftirlit á Suðurnesjasvæði. Nánar tiltekið voru innheimt gjöld fyrir bifreiða- og vélaverkstæði, kr. 23.843, mötuneyti með móttökueldhúsi (stórt), kr. 105.774, sala á tilbúnum mat (stór), kr. 287.150, mötuneyti með móttökueldhúsi (miðlungs), kr. 47.945, vörugeymslur (stórar), kr. 57.829, vöruflutningamiðstöðvar, kr. 43.350, vatnsafgreiðsla flugvéla, kr. 80.890, mötuneyti með móttökueldhúsi (stórt), kr. 105.774, matsölustaðir (stórir), kr. 229.235, alls kr. 981.790.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafa með ákvörðun sinni farið út fyrir þann ramma sem settur sé með almennum reglum stjórnsýsluréttar um töku þjónustugjalda, en þær séu áréttaðar í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í ákvæðinu komi fram að gjaldskrá skuli byggð á rekstraráætlun, þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á, og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Að mati kæranda sé gríðarmikil hækkun hinna kærðu eftirlitsgjalda frá fyrri árum órökstudd og fari langt fram úr þeim kostnaði sem hljótist af því að veita umrædda þjónustu.

Ekki sé hægt að sjá að raunverulegur kostnaður á bak við tímagjald starfsmanna kæranda nemi kr. 17.340. Sé miðað við þá fjárhæð myndu mánaðarlaun þeirra starfsmanna, ásamt starfstengdum gjöldum, nema kr. 2.774.400. Þá fái kærandi ekki séð að gjald fyrir rannsókn á hverju sýni nemi raunverulega kr. 20.200. Ljóst sé að útreikningar kæranda á þjónustugjöldunum hafi breyst á milli ára. Mikilvægt sé að lögaðilar búi við ákveðinn fyrirsjáanleika í rekstri sínum. Verði því að tryggja að handhafar opinbers valds raski ekki þeim fyrirsjáanleika með tilviljunarkenndum breytingum á stjórnsýsluframkvæmd.

Það sé kæranda óviðkomandi að halli hafi verið á rekstri heilbrigðiseftirlitsins á árunum 2013 og 2014. Heilbrigðis- og mengunareftirlitsgjöld megi ekki nýtast til þess að leiðrétta rekstrarhalla með afturvirkum hætti. Heilbrigðiseftirlitið sé bersýnilega að nýta sér gjaldskrárhækkun sína til þess að innheimta rekstrarkostnað sem ekki tengist með beinum hætti því eftirliti sem gjöldunum sé ætlað að standa undir. Beri það ábyrgð á því að sýna fram á nákvæma útreikninga gjaldanna.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlitið telur að vísa beri málinu frá í heild sinni þar sem kröfugerðin sé ekki studd neinum efnislegum röksemdum. Álagning gjalda á kæranda sé í níu liðum og því örðugt að fjalla efnislega um kæruna, eins og málið sé úr garði gert.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir beri sveitarfélög ábyrgð á heilbrigðiseftirliti á sínu svæði og greiði kostnað við það. Heimild sveitarfélaganna til að innheimta gjöld á móti eftirliti og rekstri sé að finna í 3. mgr. 12. gr. og 5. mgr. 25. gr. laganna. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja byggi gjaldskrá sína á framangreindum lagaheimildum og fari eftir þeim. Ekki sé ágreiningur um að gjaldtaka eigi að endurspegla raunkostnað eftirlitsaðila við að sinna lögbundnu eftirliti með starfsemi, enda komi það fram í 3. mgr. 25. gr. laganna.

Fjárhagsleg endurskipulagning Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja hafi staðið yfir um nokkra hríð, en ljóst hafi verið orðið að taka yrði gjaldskrá eftirlitsins til gagngerrar endurskoðunar svo rekstur heilbrigðiseftirlitsins stæði undir sér. Breytingar á gjaldskrá undanfarinna ára endurspegli þetta, en ljóst sé að of stutt skref hafi verið tekin í hvert sinn og þess ekki gætt nægilega vel að gjaldskráin endurspeglaði raunkostnað embættisins. Ákveðið hafi verið að breyta framsetningu gjaldskrár þannig að tímagjald yrði ráðandi þáttur, en magn tímaeininga á hvern eftirlitsþátt ráðist svo af umfangi hvers þáttar. Fjárhæð tímagjalds verði því að taka mið af heildarrekstrarkostnaði embættisins, jafnað niður á þann hluta sem fari í þjónustu við eftirlitsskylda aðila. Þá verði að innheimta kostnað við rannsóknir og sýnatöku í samræmi við útlagðan kostnað. Samhliða breytingu á framsetningu hafi allt skipulag eftirlits og eftirlitsferða verið tekið til endurskoðunar og leitast við að hagræða eftir fremsta megni við framkvæmd eftirlits. Þannig hafi óverulegar breytingar verið á milli ára, þrátt fyrir breytingar sem gerðar hafi verið á tímagjaldi heilbrigðiseftirlitsins.

Álagning heilbrigðiseftirlitsgjalda á kæranda fyrir árið 2014 hafi numið kr. 927.470 en eftirlitsþættirnir sem greitt sé þar fyrir hafi verið átta talsins. Fyrir árið 2015 nemi álögð gjöld kr. 981.790 en þar sé um að ræða níu eftirlitsþætti. Hækkun aðfanga og launa komi óhjákvæmilega fram í rekstrarkostnaði heilbrigðiseftirlitsins og þar með eftirlitsgjöldum. Mestu breytingarnar séu þó vegna hækkunar gjalds fyrir sýnatökur. Verð á mælingum fari eftir gjaldskrá MATÍS á hverjum tíma. Þannig hafi gjaldaliðurinn vatnsafgreiðsla flugvéla hækkað um ríflega kr. 30.000 á milli ára, en ástæðan fyrir því sé fyrst og fremst sú að sýnatökum hafi verið fjölgað úr einni í tvær á ári. Aðrar breytingar séu óverulegar og ýmist til hækkunar eða lækkunar. Verði heildaráhrif gjaldahækkana án vatnsafgreiðslu flugvéla um 2,6%.

Álögð eftirlitsgjöld hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja byggist á þeim fjölda tímaeininga (jafnaðarreikningur) sem verja þurfi í hvert eftirlitsverkefni, en heilbrigðiseftirlitið hafi tímamælt þá þætti sem sinna þurfi eftirliti með. Gjaldið sé síðan reiknað út sem fjöldi tímaeininga, margfaldað með gildandi tímagjaldi og tíðni eftirlits.

Gjald fyrir hvern eftirlitsþátt samkvæmt gjaldskrá sé samansett úr fjórum þáttum: Undirbúningi, ferð, viðveru á eftirlitsstað og frágangi eftir eftirlitsheimsókn. Þessir þættir séu tímamældir og fundinn út meðaltími fyrir hvern fyrirtækjaflokk, eða ISATnúmer. Tíminn sé síðan margfaldaður með gildandi tímagjaldi, nú kr. 17.340. Samanlagt segi þetta til um kostnað við hverja eftirlitsferð. Tíðni eftirlitsins ráðist hinsvegar af áhættumati heilbrigðiseftirlitsins. Ef sýnataka sé hluti af eftirliti bætist kostnaður vegna hennar við útreiknaðan kostnað. Í gjaldskránni sé kostnaður við sýnatöku innifalinn í gjaldaliðnum.

Í eftirfarandi töflu megi sjá sundurliðun á forsendum fyrir eftirlitsgjöld sem kærandi hafi verið krafinn um fyrir árið 2015.

                                                                               Samt. klst.     Tíðni    Fjöldi sýna    Árlegt eftirlitsgjald
Bifreiða- og vélaverkstæði                                   5,5                 0,25                                           23.843 kr.
Mötuneyti m. móttökueldhúsi, stórt                    6,1                 1                                              105.774 kr.
Sala á tilbúnum mat, stórt                                   8,28               2                                              287.150 kr.
Mötuneyti m. móttökueldhúsi, miðl.                   5,53              0,5                                              47.945 kr.
Vörugeymslur stórar                                             6,67              0,5                                              57.829 kr.
Vöruflutningamiðstöðvar                                      5                   0,5                                              43.350 kr.
Vatnsafgreiðsla flugvéla                                       2,33             1                      2                         80.804 kr.
Mötuneyti m. móttökueldhúsi, stórt                    6,1                1                                                105.774 kr.
Matsölustaðir, stórir > 100 gestir                        6,61             2                                                229.235 kr.
                                                                                                                                       Samtals    981.704 kr.

Af gögnum sem lögð hafi verið fram sé ljóst að ekki sé um rekstrarafgang að ræða hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja. Ekkert bendi því til að með álagningu eftirlitsgjalda á kæranda fyrir árið 2015 sé komið út fyrir ramma þjónustugjalda og inn á svið skattheimtu. Hækkun álagðra gjalda á kæranda sé hófleg og eðlileg miðað við verðlags- og launaþróun á tímabilinu og verð fyrir aðkeypta þjónustu. Enginn ágreiningur sé um það að kærandi hafi fengið þá þjónustu sem greitt sé fyrir.

Mismunur á rekstrartekjum og rekstrarkostnaði hafi verið eftirfarandi á síðustu árum í krónum talið:

Ár                                              2015                2014              2013
Rekstrartekjur             88.556.707    86.807.178    85.560.152
Rekstrarkostnaður    92.302.918    95.066.578    88.602.856
Rekstrarhalli                 3.746.211       8.259.400      3.042.704

Niðurstaða: Kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna ágreinings um framkvæmd laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerða settum samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda er að finna í þágildandi 31. gr. laganna, nú 65. gr. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk hennar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Tekur nefndin því aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, en telur það falla utan valdheimilda sinna að ákveða um lækkun hins álagða gjalds.

Samkvæmt þágildandi 10. gr. laga nr. 7/1998, nú 44. gr., skal ekkert sveitarfélag vera án heilbrigðiseftirlits og greiða sveitarfélögin kostnað við eftirlitið, að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir á annan veg. Samkvæmt þágildandi 3. mgr. 12. gr. laganna, nú 46. gr., er sveitarfélögum heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, svo sem fyrir eftirlit, útgáfu starfsleyfa og vottorða, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 12. gr. bera sveitarfélög ábyrgð á fjármálum og rekstri heilbrigðiseftirlits á viðkomandi svæði. Þau hafa umsjón með fjármálum þess, skiptingu kostnaðar milli sveitarfélaga og álagningu eftirlitsgjalda. Við kostnaðarskiptingu skal miða við að allar tekjur af eftirlitsskyldri starfsemi á svæðinu renni í sameiginlegan sjóð til greiðslu rekstrarkostnaðar heilbrigðiseftirlits á svæðinu. Lögin mæla nánar fyrir um hvernig ákvarða skuli fjárhæð nefndra eftirlitsgjalda, en í 3. mgr. 12. gr. segir að upphæð gjaldsins skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á. Megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Samkvæmt framangreindu eru gjöld fyrir eftirlitsskylda starfsemi svokölluð þjónustugjöld og lúta reglum sem um þau gilda.

Gjaldskrá fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði hefur verið sett og er hún nr. 927/2015. Gjaldskráin var birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. október 2015. Samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar er tímagjald heilbrigðiseftirlitsins kr. 17.340 og gjald vegna rannsóknar fyrir eitt sýni kr. 20.200. Samkvæmt gjaldskránni byggjast öll gjöld sem innheimt eru af heilbrigðiseftirlitinu á nefndu tímagjaldi. Í fylgiskjali með gjaldskránni er listi yfir tegundir fyrirtækja og eftirlitsgjöld sem þau skulu standa skil á. Samkvæmt gögnum málsins hafa framangreind eftirlitsgjöld verið reiknuð út, miðað við fjölda tíma sem varið er í viðkomandi eftirlit yfir árið og eftir atvikum fjölda sýna sem tekin eru og rannsökuð. Í athugasemdum heilbrigðiseftirlitsins kemur fram hverjar forsendur þeirra gjalda sem kærandi er krafinn um eru.
 
Í samræmi við það sem fram kom um fjármögnun heilbrigðiseftirlits samkvæmt þágildandi 12. gr. laga nr. 7/1998 stendur tímagjald undir fleiri þáttum en launum starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins og tengdum gjöldum, en samkvæmt ákvæðinu er skýrt að leyfilegt er að miða við að gjöldunum sé varið til reksturs eftirlitsins í heild. Má gera ráð fyrir að hluta þess sé varið til annars rekstrarkostnaðar, svo sem reksturs skrifstofu. Miðað við þetta telst tímagjaldið vera eðlilegt. Jafnframt kemur fram í gögnum að fyrir hvert sýni innheimtir rannsóknaraðili kr. 19.800, en þar við bætist kr. 1.850 fyrir einnota áhöld, alls kr. 21.650. Kostnaður við sýni er því hærri en sú fjárhæð sem innheimt er af heilbrigðiseftirlitinu.

Séu rekstrartölur Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja fyrir árin 2013, 2014 og 2015 skoðaðar sést að rekstrarkostnaður er hærri en rekstrartekjur fyrir öll árin og er sú niðurstaða í samræmi við áskilnað þágildandi 3. mgr. 12. gr., nú 46. gr., um að álögð gjöld megi ekki vera hærri en kostnaður af rekstri heilbrigðiseftirlits.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur tafist verulega vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 17. nóvember 2015 um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon