Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

117/2020 Starfsleyfi Rio Tinto

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 um að framlengja starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík um allt að eitt ár.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra tilgreindir landeigendur Óttarsstaða I og II í Hafnarfirði þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 að framlengja starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík. Er þess aðallega krafist að hið framlengda starfsleyfi verði afturkallað og því breytt þannig að ákvæði um þynningarsvæði verði fjarlægt. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. desember 2020.

Málavextir: Starfsleyfi Rio Tinto var gefið út 7. nóvember 2005 á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með gildistíma til 1. nóvember 2020. Með lögum nr. 66/2017 voru gerðar breytingar á lögum nr. 7/1998 og varða þær breytingar m.a. skilyrði um losun mengunar frá starfsleyfisskyldri starfsemi. Með bréfum, dags. 17. desember 2015 og 26. mars 2018, lagði Umhverfisstofnun til við umhverfis- og auðlindaráðuneytið að reglur um þynningarsvæði yrðu endurskoðaðar og réttarstaða landeigenda og annarra rétthafa skýrð. Svar barst frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. júlí 2019, þar sem fram kom að í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit væri ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Með breytingarlögum nr. 66/2017 væri mörkuð sú stefna að hafa ekki ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum og því ljóst að ekki yrðu slík ákvæði í nýjum starfsleyfum stofnunarinnar. Óskaði ráðuneytið eftir tillögum Umhverfisstofnunar að áætlun um það hvernig standa skyldi að því að fella brott ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum útgefnum af stofnuninni. Umhverfisstofnun sendi ráðuneytinu umbeðna áætlun með bréfi, dags. 2. mars 2020, og kom fram að áætlað væri að endurskoðun starfsleyfa yrði lokið innan þriggja ára.

Rio Tinto sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020. Með tölvupósti 13. október 2020 samþykkti Umhverfisstofnun að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð starfsleyfis. Sama dag óskaði umsækjandi eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi sem gefið hafði verið út 7. nóvember 2005 og gilda skyldi til 1. nóvember 2020. Með bréfi til Rio Tinto, dags. 15. október 2020, tilkynnti Umhverfisstofnun að gildandi starfsleyfi hefði verið framlengt, með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, og myndi gilda þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út, þó ekki lengur en til 1. nóvember 2021.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda kemur fram að þeir séu eigendur jarðarinnar Óttarsstaðir í Hafnarfirði og liggi hún að hluta að álveri Rio Tinto í Straumsvík. Á landi jarðarinnar hafi m.a. í skipulagsgögnum frá Hafnarfjarðarbæ verið mörkuð tvö svæði án samþykkis eigenda, annars vegar svæði takmarkaðrar ábyrgðar og hins vegar svokallað þynningarsvæði. Svæðum þessum sé ætlað að taka við hættulegum mengunarefnum umfram leyfileg viðmið frá rekstri álverksmiðju Rio Tinto í Straumsvík og spara fyrirtækinu þannig kostnað við mengunarvarnabúnað. Höft þessi á jörðina hafi verið ákveðin af ríkisvaldinu og Hafnarfjarðarkaupstað án samþykkis og í andstöðu við eigendur hennar. Greint land hafi verið óbyggilegt og ónothæft fyrir eigendurna með gerningum þessum og tilheyrandi mengun. Tjón eigendanna sé enn óbætt.

Fyrir nokkru hafi tekið gildi lagabreytingar sem hafi haft í för með sér að verksmiðjum eins og álverksmiðju Rio Tinto sé bannað að menga land utan verksmiðjulóðar. Þynningarsvæði eins og svæðin tvö sem að framan greini, svæði takmarkaðrar ábyrgðar og þynningarsvæði, séu nú bönnuð með lögum. Tilgangurinn sé að vernda heilsu manna og umhverfið.

Starfsleyfi Rio Tinto frá 7. nóvember 2005 hafi runnið út 31. október 2020 og félagið sótt um nýtt starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Hinn 13. október 2020  hafi  félagið breytt umsókn sinni og óskað eftir framlengingu á þágildandi starfsleyfi sínu. Hafi framlengingin verið veitt tveimur dögum síðar eða hinn 15. s.m. og gildi hún í allt að eitt ár. Í starfsleyfinu frá 2005 sé fjallað um þynningarsvæði og af þeim ákvæðum í starfsleyfinu sé ljóst að Umhverfisstofnun heimili eiganda álverksmiðjunnar að nota land Óttarsstaða til að losa sig við mengun frá framleiðslunni í stað þess að takmarka hana við verksmiðjulóðina. Þessi heimild hafi nú verið framlengd þrátt fyrir lagabreytingar sem leggi bann við mengun út fyrir lóðarmörk og notkun á þynningarsvæðum.

Réttur eigenda Óttarsstaða njóti verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar og sé það skylda stjórnvalda að gæta þess að ákvarðanir þeirra leiði ekki til þess að gengið sé á stjórnarskrárvarin réttindi annarra. Þessa hafi Umhverfisstofnun ekki gætt enda þótt henni hafi verið fullkunnugt um að þynningarsvæðin tvö væru á landi sem háð sé einkaeignarétti og að sá réttur verði ekki skertur nema með samþykki eigenda eða eignarnámi og þá gegn fullum bótum.

Með tölvupósti til Umhverfisstofnunar 20. október 2020 hafi verið óskað sérstaklega eftir svörum við því samkvæmt hvaða lagaheimildum stofnunin teldi sér heimilt að framlengja starfsleyfi Rio Tinto án þess að breyta ákvæðum um þynningarsvæði í leyfinu þar sem þau standist ekki lög. Svar hafi borist 30. s.m., en þar komi m.a. fram að hér eftir verði ekki ákvæði um þynningarsvæði í nýjum starfsleyfum Umhverfisstofnunar, heldur verði losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk utan lóðarmarka viðkomandi iðnaðarsvæða óheimil. Ákvæði um þynningarsvæði sé að finna í nokkrum reglugerðum. Fyrirhugað sé að breyta þeim og fella út ákvæði um þynningarsvæði. Við endurskoðun á starfsleyfum sem innihaldi ákvæði um þynningarsvæði þurfi að taka tilliti til þessa. Stofnunin telji mikilvægt að nýta heimildir laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit til endurskoðunar gildandi starfsleyfa sem innihaldi þynningarsvæði. Þar sem starfsleyfi Rio Tinto eftir framlengingu gildi til 1. nóvember 2021 hafi verið ákveðið að byrja á því og verði það því fyrst þeirra fimm starfsleyfa sem innihaldi ákvæði um þynningarsvæði sem verði skoðað.

Af þessu svari verði ekki annað ráðið en að Umhverfisstofnun geti ekki bent á neinar þær lagaheimildir sem stofnunin styðjist við þegar hún heimili Rio Tinto að halda áfram að menga umrædd þynningarsvæði á jörðum kærenda heimildarlaust.

Í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði hafi þynningarsvæði verið skilgreint þannig: „3.21 Þynningarsvæði er sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum.“ Slíkt efnisákvæði verði að sjálfsögðu að eiga sér stoð í settum lögum. Slík lagastoð sé ekki lengur fyrir hendi, hafi hún verið það. Í brottfallinni mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 sé þynningarsvæði skilgreint þannig: „Þynningarsvæði: sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og eftirlitsaðilar með reglugerð þessari samþykkja, að mengun megi vera yfir viðmiðunarmörkum.“ Í ákvæðinu hafi það verið lagt í vald Umhverfisstofnunar að samþykkja mengun yfir viðmiðunarmörkum á þynningarsvæði, en sú heimild sé á brott fallin.

Hinn 17. janúar 2020 hafi lögmaður kærenda ritað Umhverfisstofnun bréf um þynningarsvæði Óttarsstaða, en tilefnið hafi verið að kærendur hefðu orðið þess áskynja að Rio Tinto hefði ritað Hafnarfjarðarkaupstað bréf 6. desember 2019 þar sem fram hefði komið að umhverfisráðuneytið hefði farið þess á leit við Umhverfisstofnun að ekki yrði gert ráð fyrir þynningarsvæði í starfsleyfi Rio Tinto framvegis. Hafi verið óskað eftir viðbrögðum Umhverfisstofnunar.

Hinn 24. janúar 2020 hafi lögmaður kærenda ritað bréf til umhverfisráðherra þar sem gerð hafi verið grein fyrir heimildarlausum kvöðum á landi Óttarsstaða til hagsbóta fyrir Rio Tinto. Rifjað hafi verið upp að hafi í lögum verið einhver heimild til kvaðanna á jörðinni kæmi helst til greina 13. tl. 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en sá töluliður hefði verið felldur úr gildi með lögum nr. 66/2017, sem innleitt hafi tilskipun 2010/75/ESB. Enn fremur að stjórnvaldsreglur um þynningarsvæði hefðu verið felldar úr gildi með reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Því hafi verið haldið fram að ákvæði í gildandi starfsleyfi Rio Tinto um þynningarsvæði á jörðinni Óttarsstöðum væri fallið úr gildi enda ætti það sér enga lagastoð. Hafi þess verið krafist að stjórnvöld beittu sér fyrir því að álverið í Straumsvík skilaði landinu þar sem þynningarsvæðin tvö eru staðsett til eigenda þeirra kvaðalaust og að stjórnvöld myndu jafnframt sjá til þess að jarðvegurinn á svæðunum yrði hreinsaður af menguninni.

Umhverfisráðuneytið hafi svarað erindinu hinn 3. mars 2020 og því bréfi fylgt afrit af bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar, dags. 10. júlí 2019. Segi í bréfi ráðuneytisins til lögmanns kærenda að tilskipun 2010/75/ESB geri ekki ráð fyrir þynningarsvæðum. Tilskipunin hafi verið leidd í lög með lögum nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998, og með setningu reglugerðar nr. 550/2018. Í bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar 10. júlí 2019 hafi komið fram að mörkuð hefði verið sú stefna að hafa ekki þynningarsvæði, m.a. vegna náttúruverndarsjónarmiða og til verndar hagsmunum íbúa og annarra sem hagsmuna hefðu að gæta í nágrenni við stóriðju. Ráðuneytið hafi beint þeim tilmælum til eftirlitsaðila að ekki yrðu sett fleiri þynningarsvæði heldur yrði mengandi losun utan lóðarmarka óheimil. Sama eigi við um starfsemi sem sæki um nýtt starfsleyfi. Þá segi að fyrirhugað sé að fella úr gildi ákvæði í reglugerðum um þynningarsvæði þar sem þau séu enn tilgreind.

Um tilgang tilskipunarinnar, og þar með laga nr. 66/2017, segi m.a. í greinargerð með lagafrumvarpinu: „Markmið tilskipunar 2010/75/ESB er að koma í veg fyrir og takmarka mengun frá tiltekinni starfsemi, svo sem með því að setja losunarmörk fyrir tiltekin efni. Sem dæm um starfsemi sem fellur undir tilskipunina eru stór málmiðnaður, álver, járnblendi, kísilver og þess háttar, stórir urðunarstaðir, stór sláturhús og svokallað þauleldi. Lagt er til að tilskipunin verði innleidd í heild sinni þó svo að tiltekin starfsemi sem tilskipunin tekur til sé ekki hér á landi, svo sem títandíoxíðiðnaður og stór brennsluver. Þannig er tekinn af allur vafi um það hvaða kröfur gildi um slíkan iðnað verði hann hér á landi síðar meir.“

Þrátt fyrir greindar lagabreytingar hafi Umhverfisstofnun ákveðið að framlengja starfsleyfi Rio Tinto með óbreyttum ákvæðum um þynningarsvæði í andstöðu við gildandi lög. Þegar leitað hafi verið eftir upplýsingum um lagagrundvöll framlengingarinnar hafi verið fátt um svör. Verði einna helst ályktað að Umhverfisstofnun hafi talið að bann það við þynningarsvæðum sem lögleitt hefði verið hefði ekki áhrif á framlengingu leyfa, eingöngu ný leyfi. Það segi sig sjálft að slík lögskýring fái ekki staðist, enda geti framlengingarleyfi ekki veitt leyfishafa önnur og meiri réttindi en gildandi lög kveði á um. Umhverfisstofnun hafi ekki heimild til að starfa nema eftir gildandi lögum á hverjum tíma og hafi ekki sýnt fram á lagaheimild til undanþágu frá banni við þynningarsvæðum. Því beri að breyta því leyfi sem Rio Tinto starfi nú eftir þannig að heimild til að menga utan lóðar og þar með á þynningarsvæðum Óttarsstaða verði nú þegar numin úr leyfinu og sé þá átt við mengun sem sé meiri en leyfð viðmið.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar kemur fram að þynningarsvæði séu skilgreind sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar eigi sér stað og ákvæði starfsleyfis kveði á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum, sbr. m.a. 3. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og reglugerð nr. 914/2002 um hollustuhætti.

Með bréfum frá Umhverfisstofnun til umhverfis- og auðlindaráðuneytis, dags. 17. desember 2015 og 26. mars 2018,  hafi stofnunin lagt til að reglur um þynningarsvæði yrðu endurskoðaðar og réttarstaða landeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa skýrð þar sem álitamál hefðu komið upp við útgáfu starfsleyfa. Umhverfisstofnun hafi talið mikilvægt að gerðar yrðu ráðstafanir til að eyða framangreindri réttaróvissu.

Umhverfisstofnun hafi loks borist erindi frá ráðuneytinu, dags. 10. júlí 2019, þar sem bent hafi verið á að í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sé ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Samkvæmt reglugerðinni sé almennt miðað við að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina. Í tilskipun 2010/75/ESB (IED) um losun frá iðnaði, sem innleidd hafi verið með reglugerðinni árið 2018, sé ekki gert ráð fyrir að þynningarsvæði séu afmörkuð. Með lögum nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sé með innleiðingu á IED tilskipuninni mörkuð sú stefna að hafa ekki þynningarsvæði í starfsleyfum, m.a. með hliðsjón af náttúruverndarsjónarmiðum, vernd íbúa og annarra sem hagsmuna eigi að gæta í nágrenni við stóriðju. Því væri ljóst að ekki yrðu ákvæði um þynningarsvæði í nýjum starfsleyfum stofnunarinnar, heldur yrði losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk óheimil. Ráðuneytið hafi óskað eftir tillögum Umhverfisstofnunar að áætlun um það hvernig standa skyldi að því að fella brott ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum stofnunarinnar. Við endurskoðunina hafi stofnunin m.a. þurft að hafa samráð við hlutaðeigandi starfsleyfishafa, Samtök atvinnulífsins og hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd til að ná framangreindum markmiðum. Þessar breytingar gætu einnig kallað á breytingar á skipulagi sveitarfélaga.

Umhverfisstofnun telji mikilvægt sem fyrsta skref að nýta heimildir laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018 til endurskoðunar gildandi starfsleyfa sem innihaldi þynningarsvæði. Þetta verði gert samhliða endurskoðun starfsleyfanna vegna nýrra BAT-niðurstaðna fyrir járnlausan iðnað, sem stofnuninni beri að endurskoða skv. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þar sem starfsleyfi Rio Tinto eftir framlengingu gildi til 1. nóvember 2021 hafi verið ákveðið að endurskoða það fyrst af þeim fimm starfsleyfum sem mæli fyrir um þynningarsvæði. Um sé að ræða viðamikið verkefni og umfangsmikil starfsleyfi sem heyri undir I. viðauka laga nr. 7/1998, en vinna við þetta sé hafin.

Í gr. 1.7 í starfsleyfi Rio Tinto, sem gefið hafi verið út skv. lögum nr. 7/1998 og þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, segi meðal annars eftirfarandi: „Þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, fylgi gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk. Svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildir varðandi flúoríð, sbr. ákvæði 12. gr. í Aðalsamningi, sem staðfestur var með lögum nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumvík.“

Þynningarsvæði taki því aðeins til lofttegundanna brennisteinsdíoxíð og svifryks sem feli í sér að á því svæði sé heimilt að vera yfir umhverfis- og gæðamörkum. Önnur mengun verði að vera innan marka skv. reglugerðum. Mælt sé fyrir um umhverfismörk brennisteins og svifryks í reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Því sé ekki rétt, líkt og kærandi haldi fram, að þynningarsvæðinu sé ætlað að taka við hættulegum mengunarefnum umfram leyfileg viðmið frá rekstri Rio Tinto  til að spara kostnað fyrirtækisins við mengunarvarnabúnað. Þvert á móti séu stífar kröfur í starfsleyfi Rio Tinto um mengunarvarnabúnað, sbr. t.d. kafla 2 í starfsleyfinu. Jafnframt skuli rekstraraðili hafa mengunarvarnabúnað, starfshætti og vöktun á losun í samræmi við það sem mælt sé fyrir um í BAT-niðurstöðum (Bestu aðgengilegu tækni), sbr. gr. 1.3 í starfsleyfi. Rekstraraðila beri að halda sig innan þeirra losunarmarka sem skilgreind séu í starfsleyfi og BAT-niðurstöðum. Með því að setja þynningarsvæði hafi einungis verið vikið frá því að gera kröfur á rekstraraðila um að vakta hugsanlegt álag á umhverfið innan þynningarsvæðis. Bent sé á að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með starfsemi Rio Tinto í samræmi við 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og birti allar eftirlitsskýrslur á vef stofnunarinnar.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé mælt fyrir um aðild en þar komi fram að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti til úrskurðarnefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti sé að ræða enda samrýmist það tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæra lúti að. Umhverfisstofnun telji rétt að tekin verði afstaða til aðildar kærenda. Þá sé úrskurðarnefndin sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Úrskurðarnefndin taki lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en taki ekki nýja ákvörðun. Því sé það ekki innan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þeirra krafna kærenda að ákvörðun Umhverfisstofnunar verði afturkölluð eða henni breytt.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi eingöngu falið í sér framlengingu á gildistíma starfsleyfis rekstraraðila en engar efnislegar breytingar á því. Eingöngu þurfi að uppfylla tvö skilyrði til þess að eiga rétt á að sækja um framlengingu á starfsleyfi og sé það hlutverk stjórnvaldsins að meta hvort skilyrðin séu uppfyllt. Umhverfisstofnun hafi metið það svo með ákvörðun 15. október 2020 að bæði skilyrðin hefðu verið uppfyllt þar sem annars vegar hefði legið fyrir fullnægjandi umsókn frá Rio Tinto og hins vegar hafi nýtt starfsleyfi verið í vinnslu í samræmi við 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Rio Tinto sé því heimilt að starfa áfram á grundvelli starfsleyfis þess sem gefið hafi verið út 7. nóvember 2005. Ekkert efnislegt mat á starfsleyfisskilyrðum hafi farið fram en eigi sér hins vegar stað nú við vinnslu nýs starfsleyfis. Rökin fyrir framlengingu starfsleyfis séu að mikilvægt sé að rekstraraðili starfi í samræmi við skilgreind skilyrði starfsleyfis. Starfsleyfi stuðli að því að stýra og draga úr mengunaráhrifum starfseminnar. Löggjafinn hafi talið eðlilegra að leyfisveitandi framlengdi gildistíma starfsleyfis í stað þess að óskað væri eftir tímabundinni undanþágu frá ráðherra á meðan starfsleyfisvinnsla færi fram. Um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvörðun sem beinist að Rio Tinto sem sé byrjað að nýta sér ákvörðunina. Séu því veigamikil rök fyrir því að hún verði ekki ógilt.

Í tengslum við ákvörðun Umhverfisstofnunar um framlengingu starfsleyfisins hafi skilyrðum starfsleyfisins ekki verið breytt. Starfsleyfið hafi verið gefið út skv. reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en þar hafi verið gert ráð fyrir að í starfsleyfum mættu vera þynningarsvæði. Í núgildandi reglugerð nr. 550/2018 sé ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum, en ákvæði um þau sé þó enn að finna í nokkrum reglugerðum. Stofnunin sé hætt að setja ákvæði um þynningarsvæði í ný starfsleyfi og hafi hafið vinnu við að afnema ákvæði um þynningarsvæði úr öllum starfsleyfum, þ. á m. starfsleyfi Rio Tinto, en það verði ekki gert með einu pennastriki.

Engin lög eða reglur mæli fyrir um bann við mengun utan verksmiðjulóðar. Hins vegar séu sett viðmiðunarmörk vegna losunar loftmengandi efna í andrúmslofti, t.d. í reglugerð nr. 920/2016 og BAT-niðurstöðum fyrir járnlausan iðnað. Óhjákvæmilegt sé að mengun verði frá starfsemi, en markmið starfsleyfa á grundvelli laga nr. 7/1998 sé að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið og landsmenn.

Heimild til framlengingar starfsleyfis Rio Tinto hafi byggst á 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Gagnálykta megi frá 3. mgr. sama ákvæðis og 3. mgr. 7. gr. laganna að Umhverfisstofnun sé ekki skylt að auglýsa framlengingu þar sem ekki sé um að ræða útgáfu, endurskoðun eða breytingu á starfsleyfi. Það liggi einnig í augum uppi að framlenging sé bráðabirgðaúrræði sem heimilt sé að grípa til, líkt og heimild ráðherra til að veita undanþágu frá starfsleyfi á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laganna. Þar sem um sé að ræða bráðabirgðaúrræði sé hvorki framlenging né undanþága frá starfsleyfi auglýst. Einnig megi færa rök fyrir því að almenningur hafi, fyrir útgáfu starfsleyfisins í öndverðu, haft tækifæri til að koma með athugasemdir við starfsleyfi á auglýsingatíma þess. Að því sögðu telji Umhverfisstofnun að málsmeðferðin við framlengingu starfsleyfi hafi samrýmst lögum, reglugerðum og Árósasamningnum þar sem aðkoma almennings hafi verið tryggð við málsmeðferð starfsleyfisins. Með vísan til þessa telji stofnunin rétt að metið verði hvort kærendur eigi aðild að kærumáli þessu.

Kærendur ásamt öðrum hafi áður krafist bóta vegna þynningarsvæða. Í niðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-5373/2008, sem Hæstiréttur hafi staðfest með dómi í máli nr. 708/2009, komi fram að samkvæmt gögnum málsins hafi tvö formleg starfsleyfi verið gefin út fyrir Rio Tinto. Fyrra starfsleyfið hafi verið gefið út 7. nóvember 1995 á grundvelli þágildandi laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og hið síðara 7. nóvember 2005 á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Starfsleyfi Rio Tinto hafi haft 15 ára gildistíma en nú til dags séu starfsleyfi gefin út til 16 ára. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a í síðastgreindum lögum skuli allur atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi. Af gögnum málsins hafi ekki verið annað séð en að bæði starfsleyfin hafi verið auglýst og kynnt í samræmi við lög og reglur og að frestur hefði verið veittur til að gera athugasemdir við útgáfu leyfanna.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Rio Tinto kemur fram að kæra þessa máls sé byggð á þeirri forsendu að nýverið hafi verði leitt í lög bann við að heimila fyrirtækjum á borð við Rio Tinto að veita mengun frá rekstrinum yfir á grannlönd í annarra eigu og án heimildar eigenda þeirra. Þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögum varði það hvernig viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli ákvörðuð, auk þess sem heimildir séu veittar til að gera strangari kröfur til mengunarvarna en leiði af BAT-niðurstöðum. Sem fyrr segi hafi því verið lýst af hálfu stjórnvalda að tiltekin stefna hafi verið afmörkuð með innleiðingu á þeirri tilskipun sem lög nr. 66/2017 byggi á, og að ljóst sé að losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk verði óheimil utan lóðarmarka viðkomandi iðnaðarsvæða. Í því sé ekki verið að lýsa innihaldi laga- eða reglugerðartexta, svo sem kærendur virðist telja.

Lög nr. 7/1998 og reglugerðir settar á grundvelli þeirra mæli hins vegar fyrir um að stjórnvöld ákveði skilyrði starfsleyfa um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir. Þó afstaða stjórnvalda sé sú að það skuli gert þannig að ekki sé horft til þynningarsvæða, og þannig að mengun umfram tiltekin mörk eigi sér ekki stað utan lóðarmarka, þá muni slíkt ekki birtast í öðru en skilyrðum um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir sem muni byggja á BAT-niðurstöðum, eða þá eftir atvikum á grundvelli strangari krafna.

Ekkert í því sem hér hafi verið rakið mæli fyrir um að samasemmerki skuli vera milli viðmiðunarmarka annars vegar og umhverfismarka eða heilsuverndarmarka hins vegar. Þannig megi búast við því að viðmiðunarmörk fyrir losun verði ákvörðuð þannig að náð verði að halda mengun innan umhverfismarka og heilsuverndarmarka utan lóðarmarka, eða við mörk skilgreinds iðnaðarsvæðis, þar sem mengandi starfsemi eigi sér stað. Það væri í samræmi við þá stefnu sem hafi verið mörkuð. Það feli hins vegar ekki í sér að þeim umhverfis- og heilsuverndarmörkum verði náð á losunarstað efna á stöðinni sem um ræði. Þótt ekki verði kveðið á um þynningarsvæði í reglum til framtíðar verði þau því þannig til í reynd, þó þau rúmist þá innan þeirrar lóðar þar sem stöðin sé staðsett eða innan þess landsvæðis sem skilgreint hafi verið sem iðnaðarsvæði.

Til áréttingar þá sé því andmælt að þynningarsvæði sem nái yfir lóðarmörk séu bönnuð. Þau samrýmist hins vegar ekki þeirri stefnu sem hafi verið mörkuð og í samræmi við það vinni stjórnvöld nú að afnámi þeirra úr reglum og starfsleyfum.

Sérstök lög nr. 76/1966 um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumsvík búi að baki svæði takmarkaðrar ábyrgðar sem lög nr. 7/1998 hafi engin áhrif á. Breytingar á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir leiði ekki til þess að svæði takmarkaðrar ábyrgðar verði afnumið, sem eins og heitið vísi í varði ábyrgð á mengun frá starfsemi Rio Tinto. Þótt starfsleyfi segi að svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildi varðandi flúoríð verði ekki séð að fjallað sé um flúor í íslenskum reglum í tengslum við mörk á losun mengunarefna í andrúmsloftið.

Bent sé á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið nýtt sú heimild sem sé í lögum nr. 7/1998 til að framlengja starfsleyfi og á þeim grundvelli sem heimildin mæli fyrir um. Engin breyting hafi verið gerð á umsókn um starfsleyfi eins og haldið sé fram í kæru, heldur hafi legið fyrir fullgild starfsleyfisumsókn sem enn sé til afgreiðslu. Ástæða þess að hún hafi ekki verið afgreidd varði ekki Rio Tinto eða umsóknina, heldur áform stjórnvalda um afnám þynningarsvæða. Það verkefni sé umsvifamikið. Svo vilji til að endurnýjun á starfsleyfi Rio Tinto hafi komið til í upphafi þess verkefnis og því eðlilegt og viðbúið að tafir yrðu á afgreiðslu umsóknarinnar. Ekki síst þar sem með því verði mörkuð stefna gagnvart endurskoðun starfsleyfa annarra álfyrirtækja. Hér sé því um sérstakar aðstæður að ræða sem verði að telja líklegt að hafi einmitt verið hafðar í huga þegar lögum nr. 7/1998 hafi verið breytt árið 2019 til að veita heimild til framlengingar starfsleyfa. Þá sé ekki fallist á að nein slík breyting hafi orðið á lögum eða reglugerðum sem komi í veg fyrir að starfsleyfi Rio Tinto verði framlengt óbreytt og með þeirri tilvísun sem það hafi til þynningarsvæðis og svæði takmarkaðrar ábyrgðar.

Starfsleyfi á borð við það sem Rio Tinto njóti séu gefin út til langs tíma og sé óhjákvæmilegt að talsverðar breytingar verði á lagaumhverfinu á þeim tíma. Ef ætlun löggjafans hefði verið að binda framlengingu skilyrði um óbreytt lagaumhverfi verði að ætla að slíkt skilyrði hefði komið fram í lagatextanum. Rio Tinto hafi réttmætar væntingar til þess að fá að halda áfram starfsemi sinni óbreyttri næsta árið. Horfa þurfi til aðdraganda þess að sótt hafi verið um framlengingu á starfsleyfi. Hafi félagið skilað inn starfsleyfisumsókn sem Umhverfisstofnun hafi staðfest að sé fullgild. Séu því engar forsendur til þess að hafna henni eða líta svo á félagið hafi ekki eða geti ekki hafa haft réttmætar væntingar til þess að halda áfram starfsemi sinni.

Loks séu tafir á útgáfu starfsleyfis ekki af völdum Rio Tinto og varði ekki umsókn þess að neinu leyti heldur það eitt hvaða skilyrði Umhverfisstofnun hyggist setja í starfsleyfi um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir, í tilefni af þeirri stefnu sem hafi verið mörkuð um þynningarsvæði. Sú ákvörðun sé alfarið Umhverfisstofnunar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærendur ítreka að íslenskum stjórnvöldum hafi ekki verið heimilt að semja við Rio Tinto um afnot af landi Óttarsstaða I og II án heimildar eigenda landsins. Jafnframt hafi félaginu verið ljóst að stjórnvöld hafi ekki getað samið um greind afnot af landinu þar sem þau hafi brostið eignarheimild eða leyfi eigenda til þess. Samningsaðilar hafi því verið í vondri trú um rétt stjórnvalda til þess að ráðstafa landinu. Hvað sem því líði hafi lagaheimildir um þynningarsvæði verið numdar úr lögum fyrir nokkru og því fullljóst og óumdeilanlegt að leyfi Umhverfisstofnunar til þynningarsvæðis í starfsleyfi til Rio Tinto sé markleysa, enda skorti það lagastoð. Þar sem félaginu sé nú skylt að koma í veg fyrir að mengun fari yfir viðmiðunarmörk utan verksmiðjulóðar væri eina lausnin sú, til að koma til móts við fyrirmæli laga, að breyta landi Óttarsstaða I og II í verksmiðjulóð að hluta.

Um viðmiðunarmörk sé fjallað í 1. mgr. 15. gr. 2010/75/ESB og í 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í 67. gr. reglugerðarinnar segi um gildistöku: „Reglugerð þessi öðlast þegar gildi nema 15. gr. sem öðlast gildi 1. júlí 2018. Við gildistöku reglugerðarinnar falla úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit, reglugerð nr. 795/1999 um úrgang frá títandíoxíðiðnaði, reglugerð nr. 255/2002 um takmörkun á útstreymi rokgjarnra lífrænna efna vegna notkunar á lífrænum leysiefnum í tiltekinni starfsemi og reglugerð nr. 739/2003 um brennslu úrgangs.“ Ekki verði séð af reglum þessum að Umhverfisstofnun hafi lagastoð fyrir því að ákveða að geðþótta að leyfa Rio Tinto að menga land utan losunarstaðar efnanna. Þá sé í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar að finna fjölmörg dæmi um að einstök ákvæði í kærðum ákvörðunum séu felld úr gildi, sem jafngildi afturköllun ákvæðanna. Í þessu máli sé nefndinni því heimilt að fella úr gildi ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfi Rio Tinto.

Ekki leiki vafi á því að kærendur hafi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu. Þeir séu eigendur lands sem falli undir þynningarsvæði, en þ.m.t. sé svæði takmarkaðrar ábyrgðar. Þá beri Umhverfisstofnun fyrir sig að þar sem stofnunin hafi tekið ákvörðun um að framlengja starfsleyfi þurfi ekki að taka tillit til breytts lagaumhverfis sem banni afmörkun þynningarsvæða eða sambærilegra svæða. Fyrir þessu séu ekki færð viðunandi lagarök og verði því ekki séð á hvaða lagastaf stofnunin byggi þessa afstöðu. Umhverfisstofnun dragi í efa að fyrrgreind lagaákvæði leiði til þess að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina, eins og það sé orðað í hinum breyttu reglum. Þeirri túlkun sé hafnað enda sé hún í beinni andstöðu við orðalag reglnanna.

Ekki sé fallist á að þynningarsvæði verði til í reynd til framtíðar. Það fæli í sér að hin nýja löggjöf væri einungis yfirvarp, en væri ekki ætlað að hafa þau áhrif að takmarka viðmiðunarmörk mengunar við verksmiðjulóðina. Þessi sjónarmið minni á bókanir í fundargerðum Umhverfisstofnunar þess efnis að unnt verði að komast hjá áhrifum laganna með því að gefa þynningarsvæðum annað nafn, t.d. öryggissvæði. Minnt sé á þau markmið laga sem m.a. komi fram í 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018.

Niðurstaða: Þegar kært er fyrir hönd annarra til úrskurðarnefndarinnar er gerð sú krafa að með fylgi skriflegt umboð frá kærendum til þess aðila er skrifar undir kæruna. Í máli þessu liggja fyrir slík umboð flestra kærenda til þess lögmanns er lagði fram kæru máls þessa til að koma fram fyrir þeirra hönd í kærumáli þessu. Þó skortir slíkt umboð fyrir Íslenska aðalverktaka hf. en félagið er tilgreint sem kærandi í kæru þessa máls sem einn af landeigendum Óttarsstaða. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að vísa kröfum þess kæranda frá úrskurðarnefndinni, enda liggur fullnægjandi umboð ekki fyrir.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að framlengja gildistíma starfsleyfis Rio Tinto sem gefið var út 2005, sem brátt rynni út, um allt að því eitt ár. Var félaginu tilkynnt um framlengingarákvörðunina með bréfi, dags. 15. október 2020, en starfsleyfi var ekki gefið út að nýju. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að fullnægjandi starfsleyfisumsókn hafi borist fyrir álverið. Gildistími gildandi starfsleyfis sé til 1. nóvember 2020. Að því virtu muni framlengingin sem veitt hafi verið gilda þar til nýtt starfsleyfi verði gefið út eða að hámarki til 1. nóvember 2021.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kærendur eiga land innan skilgreinds þynningarsvæðis Rio Tinto samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 og hefur á þeim grundvelli verið játuð aðild fyrir Hæstarétti í máli nr. 708/2009 þar sem krafist var viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna starfsemi álversins vegna skerðingar sem hún hefði í för með sér á verðmæti þess hluta af landi kærenda sem væri innan svokallaðs svæðis takmarkaðrar ábyrgðar og þynningarsvæðis. Eiga kærendur einnig lögvarinna hagsmuna að gæta vegna hinnar kærðu ákvörðunar í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður kærunni því ekki vísað frá á þeim grundvelli að þá skorti.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segir að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Ráðherra sé heimilt, ef ríkar ástæður mæli með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þá segir í 4. mgr. 6. gr. að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist umsækjanda. Greindri heimild 4. mgr. var skeytt við 6. gr. laga nr. 7/1998 með breytingalögum nr. 58/2019. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að nefndum breytingalögum segir að gert sé ráð fyrir að þessi heimild verði notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Þannig sé gert ráð fyrir að rekstraraðili sæki tímanlega um endurnýjun á starfsleyfi og að útgefandi starfsleyfis afgreiði almennt umsókn rekstraraðila áður en gildistími eldra starfsleyfis renni út. Skilyrði fyrir framlengingu á starfsleyfi sé að umsækjandi hafi lagt fram fullnægjandi umsókn um endurnýjun á starfsleyfi og lagt fram þau gögn sem skylt sé að leggja fram með umsókn.

Í greinargerð með frumvarpinu segir enn fremur að í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir sé að finna ákvæði er veiti ráðherra heimild til að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þessi heimild hafi verið nýtt meðal annars þegar gildistími eldra starfsleyfis hafi runnið út en útgefandi starfsleyfis ekki náð að gefa út nýtt starfsleyfi. Rekstraraðili hafi þá sótt um undanþágu til ráðherra og haldið áfram starfsemi á tímabundinni undanþágu. Í frumvarpinu sé lagt til að einfalda ferli við veitingu slíkrar undanþágu og gefa útgefanda starfsleyfis heimild til þess að framlengja gildistíma eldra starfsleyfis tímabundið. Í frumvarpinu sé lagt til að útgefandi starfsleyfis hafi heimild til að framlengja gildistíma starfsleyfa á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, enda hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist. Mikilvægt sé að rekstraraðili hafi ætíð starfsleyfi og eðlilegra að leyfisveitandi framlengi gildistíma starfsleyfis í stað þess að óska eftir undanþágu hjá ráðherra.

Álframleiðsla hófst í álverinu í Straumsvík árið 1969 og hefur staðið óslitið yfir síðan. Gildandi starfsleyfi vegna starfseminnar er frá árinu 2005 og er þar í kafla 1.7 fjallað um þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, og fjallað um losunarmörk í kafla 2.5. Við útgáfu starfsleyfisins gilti jafnframt reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, og var þar einnig að finna skilgreiningu á hugtakinu þynningarsvæði. Vegna nýlegra laga- og reglugerðabreytinga er það stefna stjórnvalda að skilgreina ekki sérstök  þynningarsvæði í starfsleyfum og hefur reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sem tók gildi 30. maí 2018, leyst reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun af hólmi í kjölfar breytinga á lögum nr. 7/1998, sbr. breytingalög nr. 66/2017, sem tóku gildi 1. júlí 2017. Þótt reglugerð nr. 787/1999 hafi ekki verið breytt til samræmis við framangreinda stefnumörkun er ljóst að ákvæði reglugerðarinnar sem lúta að þynningarsvæði samrýmast ekki 1. mgr. 10. gr. laga nr. 7/1998. Í nefndri 1. mgr. 10. gr. segir að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina og í 2. mgr. er tekið fram að Umhverfisstofnun skuli ákvarða viðmiðunarmörk fyrir losun í starfsleyfi í samræmi við ákvæði reglugerðar, sbr. 5. gr. laganna. Henni sé þó heimilt í sérstökum tilvikum að ákvarða vægari viðmiðunarmörk fyrir losun að uppfylltum skilyrðum í reglugerð, sbr. greinda 5. gr.  Ekki er tekið fram í hvaða sérstöku tilvikum heimilt er að ákvarða vægari viðmiðunarmörk, en allt að einu er ljóst að reglugerð nr. 787/1999 inniheldur lágmarksákvæði.

Þau skilyrði eru ein sett í 4. mgr. 6. gr. fyrir framlengingu starfsleyfis að fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi hafi verið lögð fram og sé til vinnslu hjá leyfisveitanda. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu sótti Rio Tinto um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og staðfesti Umhverfisstofnun með tölvupósti 13. október s.á. að  fram væri komin fullnægjandi umsókn til að hefja gerð starfsleyfis. Sama dag óskaði félagið eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi, sem var gert með bréfi stofnunarinnar, dags. 15. október 2020, með vísan til greindrar heimildar. Þau lagaskilyrði fyrir framlengingu starfsleyfis að fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi hefði verið lögð fram og væri til vinnslu hjá leyfisveitanda voru því uppfyllt að formi til.

Eins og að framan greinir er um að ræða undanþáguheimild sem gert er ráð fyrir að verði aðeins notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Auk þess er gert ráð fyrir því að leyfishafi sæki tímanlega um nýtt starfsleyfi og það sé sömuleiðis gefið út tímanlega. Þá hljóta málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins að eiga við, eins og almennt  þegar opinber stjórnsýsla á í hlut. Áður hafa verið raktar þær laga- og reglugerðabreytingar sem máli skipta um þynningarsvæði. Við þær breytingar á lagaumhverfinu var ekki kveðið á um hvernig fara skyldi með þau leyfi sem í gildi væru, en í breytingalögunum var hvorki að finna ákvæði til bráðabirgða né áætlun um aðlögunartíma vegna ákvæða gildandi starfsleyfa sem innihéldu ákvæði um þynningarsvæði og losun mengandi efna. Í málavaxtalýsingu eru jafnframt rakin samskipti Umhverfisstofnunar og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna breytinganna. Voru stofnuninni veittar leiðbeiningar af ráðuneytisins hálfu með bréfi, dags. 10. júlí 2019, og kemur áætlun stofnunarinnar um að endurskoðun starfsleyfa verði lokið innan þriggja ára fram í bréfi hennar til ráðuneytisins, dags. 2. mars 2020. Umsókn Rio Tinto um starfsleyfi var send Umhverfisstofnun nokkrum vikum síðar, eða 29. apríl s.á., og var staðfest af hálfu stofnunarinnar 15. október s.á. að umsóknin væri fullnægjandi. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ljóst að sérstakar aðstæður voru fyrir hendi í máli þessu. Þá eru starfsleyfi álvera sértæk, flókin og tímafrek í vinnslu og sama gildir um mengunarvarnabúnað sem settur er upp í því skyni að takmarka losun mengandi efna. Með hliðsjón af því, og eins og atvikum er hér sérstaklega háttað, verður því að telja að ákvörðun Umhverfisstofnunar um framlengingu leyfis félagsins hafi verið studd efnisrökum.

Í lögum nr. 7/1998 er ákvæði þess efnis að auglýsa skuli tillögur að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr., og að sama skuli gera ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiðir til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Svo átti ekki við í máli þessu, sem eingöngu laut að breyttum gildistíma, og er í lögunum ekki að finna sambærilega skyldu vegna framlengingar starfsleyfis skv. 4. mgr. nefndrar 6. gr. Greind ákvæði um auglýsingu eru hins vegar nátengd meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði því átt að gæta þess réttar gagnvart kærendum, sem eiga land sem liggur að hluta innan skilgreinds þynningarsvæðis álvers leyfishafa í Straumsvík. Til hins er þó að líta að hin kærða ákvörðun takmarkaðist við breyttan gildistíma starfsleyfis og er um tímabundna ráðstöfun til bráðabirgða að ræða sem eingöngu er hægt að nýta einu sinni. Þá hefur leyfishafi hagnýtt leyfi sín til álframleiðslu til fjölda ára og væri það verulega íþyngjandi fyrir hann að þurfa að stöðva starfsemi sína þar sem leyfi skorti. Eins og atvikum er hér sérstaklega háttað og að teknu tilliti til eðlis hinnar kærðu ákvörðunar þykir sá annmarki að kærendum hafi ekki verið veittur andmælaréttur því ekki eiga að leiða til ógildingar hennar.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru Íslenskra aðalverktaka hf.

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 um að framlengja starfsleyfi Rio Tinto um allt að eitt ár.