Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

117/2008 Fljótshamrar

Árið 2015, fimmtudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2008, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 11. nóvember 2008 um að endurnýja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni Lyngbraut 12 í Reykholti í Biskupstungum sem og á ákvörðun um að hafna kröfu kærenda um endurupptöku og afturköllun á ákvörðun sveitarstjórnar frá 28. nóvember 2006 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 22. desember 2008, er barst nefndinni sama dag, kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. eigenda lóðarinnar Fljótshamra í Biskupstungum, Bláskógabyggð, ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 11. nóvember 2008 varðandi deiliskipulag að Fljótsholti og endurútgáfu byggingarleyfis. Skilja verður málskot kærenda svo að kærð sé sú ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 11. nóvember 2008 að endurnýja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni Lyngbraut 12 í Reykholti í Biskupstungum, sem og ákvörðun um að hafna kröfu kærenda um endurupptöku og afturköllun á ákvörðun sveitarstjórnar frá 28. nóvember 2006 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi og að sveitarstjórn Bláskógabyggðar verði gert að afturkalla hina ólögmætu skipulagsákvörðun.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust frá Bláskógabyggð 2. apríl 2009, 30. september og 20. október 2015.

Málavextir: Kærendur eru eigendur lóðarinnar Fljótshamra í Reykholti í Biskupstungum en hún var áður hluti af landi Fljótsholts. Með bréfi til Hreppsnefndar Biskupstungna, dags. 7. júlí 2001, óskaði annar kærenda eftir heimild til að leggja vinnuslóða um landareign sína úr landi Stóra-Fljóts að fyrrnefndri lóð. Vegarslóðinn var lagður og hefur verið nýttur alla tíð síðan. Ekki var hins vegar útbúinn vegur sem sýndur var á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum frá árinu 1999 en hann átti að liggja frá Fljótshömrum í norðaustur að Lyngbraut, og nýtast Fljótshömrum og þremur lóðum til.

Hinn 28. nóvember 2006 samþykkti sveitarstjórn Bláskógabyggðar breytingu á áðurgreindu deiliskipulagi Reykholts sem fól í sér að tvær lóðir voru sameinaðar í eina lóð auk þess sem bætt var við lóðina svæði, þar sem áður hafði verið gert ráð fyrir fyrrgreindum vegi sem aðkomu að Fljótshömrum, og vegurinn tekinn út af skipulaginu. Þá fól breytingin í sér að eingöngu yrði byggt eitt hús á hinni sameinuðu lóð í stað tveggja áður. Deiliskipulagsbreytingin var hvorki auglýst né grenndarkynnt. Með bréfi, dags. 22. janúar 2007, var hún send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og aftur með lagfærðum gögnum hinn 21. mars s.á. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar og tók hún gildi með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. maí 2007.

Eigendur hinnar sameinuðu lóðar, sem er nr. 12a við Lyngbraut, sóttu um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni. Var það samþykkt í byggingarnefnd 27. mars 2007 og staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu hinn 3. apríl s.á. Hafist var handa við jarðvegsframkvæmdir á lóðinni en framkvæmdir lágu niðri í nokkurn tíma í kjölfarið.

Með bréfi, dags. 6. september 2007, fóru kærendur fram á að ákvörðun sveitarstjórnar um að samþykkja umrædda deiliskipulagsbreytingu yrði endurupptekin og afturkölluð. Erindið var tekið fyrir í byggðarráði Bláskógabyggðar 25. september s.á. og afgreiðslu þess frestað þar til umsögn skipulagsfulltrúa lægi fyrir. Skilaði skipulagsfulltrúi umsögn, dags. 7. nóvember 2007, til sveitarstjórnar. Á fundi byggðarráðs 28. nóvember s.á. var oddvita Bláskógabyggðar og skipulagsfulltrúa falið að ræða við eigendur Fljótshamra og kanna möguleika á lausn málsins og yrði niðurstaða þeirra viðræðna lögð fyrir byggðarráð. Fundur var haldinn 8. apríl 2008 en ekki tókst að ná samkomulagi um lausn. Á fundinum var upplýst að eigendur hinnar sameinuðu lóðar væru því andsnúnir að ákvörðun um deiliskipulagsbreytinguna yrði endurupptekin.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 30. september 2008 var tekin fyrir umsókn um endurnýjun á byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á hinni sameinuðu lóð. Var málinu vísað til skipulags- og byggingarnefndar sem samþykkti umsóknina á fundi 24. október s.á. Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar var staðfest á fundi byggðarráðs Bláskógabyggðar 4. nóvember 2008. Þá var fundargerð byggðarráðs staðfest á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 11. s.m.

Með bréfi skipulagsfulltrúa uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps, dags. 21. nóvember 2008, var kærendum tilkynnt að sveitarstjórn hygðist gefa út að nýju byggingarleyfi vegna einbýlishúss á hinni sameinuðu lóð á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar sem tók gildi 7. maí 2007. Beiðni kærenda um endurupptöku deiliskipulagsbreytingarinnar væri þar með hafnað.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að vegna aðstæðna hafi þeir gert bráðabirgðaaðkomu að Fljótshömrum í gegnum annað land sem jafnframt sé í þeirra eigu. Hafi þeir haft áform um að færa aðkomuna yfir tvær lóðir norðaustan við Fljótshamra, líkt og gert hafi verið ráð fyrir í deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum frá 1999, þegar fram liðu stundir og ef þeir seldu annað hvort landið. Að beiðni eigenda fyrrgreindra lóða hafi deiliskipulaginu verið breytt þannig að lóðirnar hafi verið sameinaðar í eina og aðkoman að Fljótshömrum felld niður. Kærendum hafi ekki orðið þetta ljóst fyrr en framkvæmdir hófust á lóðinni sumarið 2007.

Kærendur hafi átt fund með sveitarstjóra vegna málsins sumarið 2007 og óskað skýringa. Þar sem ekki hafi fengist haldbær svör hafi þeir sent sveitarstjórn bréf, dags. 6. september 2007, og krafist þess að ákvörðun um áðurnefnda deiliskipulagsbreytingu yrði endurupptekin og afturkölluð. Í stað þess að afgreiða erindi kærenda hafi sveitarstjórn Bláskógabyggðar auglýst tillögu að endurskoðuðu deiliskipulagi Reykholts en áðurnefnd deiliskipulagsbreyting hafi verið felld inn í hið endurskoðaða heildarskipulag. Kærendur hafi mótmælt þessari breytingu á deiliskipulagi með bréfi til skipulagsfulltrúa, dags. 7. júlí 2008,  en ekkert heyrt af málinu eftir það fyrr en með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 21. nóvember 2008, þar sem tilkynnt hafi verið að sveitarstjórn hygðist gefa út að nýju byggingarleyfi vegna húss á hinni sameinuðu lóð og að beiðni kærenda um endurupptöku væri þar með hafnað.

Málsmeðferð sveitarstjórnar á beiðni kærenda um endurupptöku og afturköllun ákvörðunar um áðurnefnda deiliskipulagsbreytingu hafi verið ólögmæt. Engin raunveruleg rannsókn eða mat á hagsmunum aðila hafi farið fram og engin umsögn hafi borist frá skipulagsfulltrúa. Málið hafi því ekki verið nægilega upplýst þegar ákveðið hafi verið að hafna beiðni kærenda um endurupptöku og afturköllun. Niðurfelling aðkomunnar breyti verulega nýtingarmöguleikum kærenda á báðum eignum sínum. Standi ákvörðunin verði aðkoman að lóð þeirra ávallt að vera um hina landspilduna sem tilheyri þeim, sem takmarki nýtingu þess lands, ráðstöfunarmöguleika og verðmæti þess. Þá hafi umrædd aðkoma verið nauðsynleg tenging yfir á norðausturhluta svæðisins.

Ekki hafi verið farið að málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 26. gr. og 7. mgr. 43. gr. þeirra, þar sem deiliskipulagstillagan hafi ekki verið grenndarkynnt fyrir kærendum. Sveitarstjórn beri því að afturkalla ákvörðunina. Ekkert mat liggi heldur fyrir á þeim hagsmunum sem undir séu í málinu eða þýðingu hinnar ólögmætu ákvörðunar fyrir kærendur en það telji þeir skýrt brot á meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsókn máls, 10. gr. stjórnsýslulaga og 21. gr. sömu laga um rökstuðning. Ákvörðunin brjóti gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar enda liggi engin lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki þeirri ákvörðun að afturkalla ekki ákvörðunina um leið og upplýst var um þau mistök sem gerð hafi verið. Sveitarstjórnin hafi kosið að standa við ákvörðunina til að firra sig tjóni, enda hafi framkvæmdir verið hafnar á lóðinni. Sveitarstjórnin sé því í raun að breyta deiliskipulagi eftir á, þ.e. samþykkja eftir á framkvæmdir og áform sem hún hefði ekki gert ef rétt hefði verið staðið að málum. Sömu meginsjónarmið og grunnrök eigi því við um afturköllun hinnar ólögmætu ákvörðunar og búi að baki 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Krafa um ógildingu byggingarleyfis byggist á þeirri málsástæðu að afturkalla beri hina ólögmætu deiliskipulagsbreytingu og þar af leiði að byggingarleyfið sé ekki í samræmi við deiliskipulagið óbreytt.

Málsrök Bláskógarbyggðar: Bláskógabyggð fer aðallega fram á að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem kæra hafi borist að kærufresti liðnum, en ella að kröfum kærenda verði hafnað.

Krafa kærenda um endurupptöku umdeildrar deiliskipulagsákvörðunar virðist einkum byggð á því að sveitarstjórn hafi átt að afturkalla ákvörðun sína, þ.e. á 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fremur en 24. gr. þeirra. Ákvæði 25. gr. stjórnsýslulaga sé heimildarákvæði sem beita verði af mikilli varfærni en skilyrði þess hafi ekki verið uppfyllt. Sveitarstjórn hafi farið yfir fyrirliggjandi heimildarskjöl og tekið afstöðu til þeirra hagsmuna sem í húfi hafi verið. Því fari fjarri að brotið hafi verið gegn 10. eða 21. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi skilyrði 1. og 2. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku ekki verið uppfyllt auk þess sem meira en þrír mánuðir hafi verið liðnir frá því að kærendum var eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sveitarstjórnar. Ákvæðinu verði auk þess ekki beitt þegar um sé að ræða ágreining af þessu tagi um beitingu laga og réttarheimilda. Sveitarstjórn hafi jafnframt ekki talið ljóst af fyrirliggjandi gögnum að kærendur ættu rétt á þeirri aðkomu að lóð sinni sem þeir krefðust.

Á þessum tíma hafi verið unnið að heildarendurskoðun deiliskipulags fyrir stóran hluta Reykholts. Upphaflega hafi verið fyrirhugað að auglýsa deiliskipulagsbreytinguna, sem deilan snúist um, að nýju óbreytta en svo hafi verið ákveðið að fella hana inn í hið endurskoðaða heildarskipulag. Litið hafi verið svo á að erindi kærenda frá 6. september 2007 hefði verið svarað með því að auglýsa deiliskipulag, þar sem umrætt svæði væri óbreytt frá því sem deiliskipulagsbreytingin hefði gert ráð fyrir, og staðfesta þannig fyrri ákvörðun. Lögmaður kærenda hafi sérstaklega verið látinn vita af auglýsingu deiliskipulagsins.

Skipulagsnefnd hafi talið að með deiliskipulagsbreytingunni sem tekið hefði gildi 7. maí 2007 hefði aðkoma að húsi kærenda einungis verið færð til samræmis við raunverulega aðkomu. Ekki hefði verið verið að ganga á hagsmuni kærenda eða annarra og því hefði ekki þurft að grenndarkynna breytinguna. Breytingin hafi verið óveruleg, einkum þar sem um minnkun á leyfilegu byggingarmagni hafi verið að ræða og byggingarreitur hafi færst fjær lóðarmörkum aðliggjandi lóðar.

Hið kærða byggingarleyfi sé lögmætt og í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins, en kærendur hafi ekki gert grein fyrir því með hvaða hætti leyfið gangi gegn skipulaginu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar um endurnýjun byggingarleyfis fyrir íbúðarhúsi við Lyngbraut 12a í Reykholti, sem og um synjun um endurupptöku og afturköllun á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 28. nóvember 2006 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum frá árinu 1999, en nefnd deiliskipulagsbreyting tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. maí 2007.

Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem þá giltu, var frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra átti. Kærendum var tilkynnt um hinar kærðu ákvarðanir með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 21. nóvember 2008, sem að sögn kærenda barst tveimur dögum síðar, eða 23. s.m. Kæra barst úrskurðarnefndinni í tölvupósti 22. desember 2008 og verður því við það miðað að hún hafi borist innan kærufrests, þótt frumrit kæru hafi borist nokkru síðar, eða 30. s.m.

Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Hin kærða ákvörðun um að synja um endurupptöku og afturköllun ákvörðunar um breytingu á deiliskipulagi Reykholts var tilkynnt kærendum með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 21. nóvember 2008. Í bréfinu kom fram að sveitarstjórn hygðist gefa út að nýju byggingarleyfi vegna byggingar húss að Fljótsholti í Biskupstungum á grundvelli deiliskipulagsbreytingar sem tekið hefði gildi 7. maí 2007. Beiðni kærenda um endurupptöku skipulagsins væri þar með hafnað.

Um endurupptöku máls gilda almennar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Skal stjórnvald það sem tekið hefur ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds, sem í þessu tilviki er sveitarstjórn, sbr. 2. mgr. 3. gr., 23. gr. og 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, taka afstöðu til beiðni um endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar. Ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum málsins að erindi kærenda um endurupptöku eða afturköllun fyrrgreindrar ákvörðunar sveitarstjórnar um deiliskipulagsbreytingu hafi verið til umfjöllunar í sveitarstjórn. Liggur því ekki fyrir ákvörðun þar til bærs stjórnvalds um lyktir þess máls sem borin verður undir úrskurðarnefndina samkvæmt fyrrgreindri 26. gr. stjórnsýslulaga. Ber af þeim sökum að vísa þeim hluta kærumálsins frá úrskurðarnefndinni. 

Deiliskipulag Reykholts í Biskupstungum var samþykkt í sveitarstjórn Biskupstungnahrepps 29. júní 1999 en samkvæmt þágildandi 4. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga skyldi birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda. Ekki verður séð að auglýsing um samþykkt þess deiliskipulags hafi verið birt í samræmi við framangreint lagaákvæði og tók skipulagið því aldrei gildi. Breyting á því deiliskipulagi, sem um er deilt í máli þessu, tók hins vegar gildi með formlegum hætti með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. maí 2007. Kærufrestur vegna þeirrar skipulagsbreytingar er löngu liðinn og sætir hún því ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar.

Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar um endurnýjun byggingarleyfis fyrir íbúðarhúsi við Lyngbraut 12a í Reykholti er í samræmi við fyrrgreinda deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2007, sem eins og áður segir sætir ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar. Þar sem ekki liggur annað fyrir en að málsmeðferð við þá leyfisákvörðun hafi verið lögum samkvæmt verður ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu á endurnýjun greinds byggingarleyfis.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu á þeirri ákvörðun að synja um endurupptöku og afturköllun ákvörðunar frá 28. nóvember 2006, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Reykholts í Biskupstungum, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 11. nóvember 2008 um að endurnýja byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi við Lyngbraut 12 í Reykholti í Biskupstungum.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              ______________________________
Ómar Stefánsson                                             Hildigunnur Haraldsdóttir