116/2023 Glerárgata

Árið 2024, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Akureyrar­bæjar vegna Glerárgötu 7.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Glerárgötu 1 og Strandgötu 13a, Akureyri, þá ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Akureyrarbæjar sem varðar Glerárgötu 7. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 25. október 2023.

Málavextir: Lóð nr. 7 við Glerárgötu er hornlóð á gatnamótum Gránufélagsgötu og Glerárgötu annars vegar og Gránufélagsgötu og Geislagötu hins vegar. Frá því að nýtt deiliskipulag miðbæjar Akureyrarbæjar tók gildi árið 2014 hefur verið vísað til lóðarinnar sem Glerárgötu 7. Í deiliskipulaginu kom fram að lóðirnar Glerárgata 3, 5 og 7 væru sameinaðar undir heiti þeirrar síðastnefndu, en í fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eru þær enn skráðar sem þrjár lóðir. Kemur þar fram að Akureyrarbær sé eigandi lóðar nr. 3, en lóðir nr. 5 og 7 séu í eigu einkahlutafélags sem jafnframt er umsækjandi hinnar umdeildu breytingar. Á þeim hluta lóðarinnar sem snýr að Gránufélagsgötu, stendur hús sem hýsir samkomustaðinn Sjallann.

Fulltrúar einkahlutafélagsins sem um ræðir hafa frá árinu 2018 átt í viðræðum við bæjaryfirvöld um að breyta skipulaginu. Með erindi, dags. 24. ágúst 2022, var f.h. félagsins leitast eftir breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar þar sem óskað var eftir að hámarkshæð hússins yrði aukin ásamt byggingarmagni í bílakjallara, hækkun á nýtingarhlutfalli og stækkun á byggingarreit. Á fundi skipulagsráðs 14. desember s.á. var samþykkt að kynna tillögu um breytingu deili­skipulagsins skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hinn 18. janúar 2023 voru drög að breytingartillögu kynnt í Dagskránni og á heimasíðu Akureyrarbæjar og kom fram að frestur til að koma að ábendingum væri til 5. febrúar s.á. Samþykkti bæjarstjórn tillöguna 7. mars s.á. og að hún yrði auglýst til kynningar skv. 41. gr. skipulagslaga.

Tillagan var auglýst í Dagskránni, Lögbirtingablaðinu og á heimasíðu Akureyrarbæjar 29. mars 2023. Kom þar fram að hún ætti við um lóðina Glerárgötu 7, athugasemdafrestur væri til 14. maí s.á. og að unnt væri að kynna sér tillöguna á heimasíðu bæjarins og í Ráðhúsinu. Þá sendu bæjaryfirvöld nærliggjandi hagsmunaaðilum sérstaka tilkynningu 28. apríl 2023 þar sem upplýst var um að tillagan væri í auglýsingu og um athugasemdafrest. Var kærandi á meðal þeirra sem fengu slíka tilkynningu og einn þeirra sem kom athugasemdum sínum á framfæri.

Á fundi skipulagsráðs 24. maí 2023 var skipulagsfulltrúa falið að vinna drög að svörum við fram­komnum athugasemdum og leggja fyrir fund bæjarstjórnar. Var jafnframt lagt til við bæjar­stjórn að tillagan yrði samþykkt. Bæjarstjórn tók tillöguna fyrir á fundi sínum 6. júní 2023 og var hún samþykkt. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Á fundinum voru jafnframt samþykkt framlögð drög skipulagsfulltrúa að svörum við efni athugasemda. Var kæranda og öðrum umsagnaraðilum tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 12. júlí s.á., þar sem athugasemdum þeirra var svarað og leiðbeint um kæruleið og kærufrest til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála. Auglýsing um gildistöku skipulagsins var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. september 2023 og kom þar fram að breytingin fæli í sér að heimilað yrði að reisa 5 – 6 hæða hótel á lóðinni. Meðfram Glerárgötu væri leyfilegt að byggja fimm hæðir þar sem efsta hæðin yrði inndregin frá Glerárgötu, en sex hæðir meðfram Gránufélagsgötu þar sem efstu tvær hæðirnar yrðu inndregnar frá Gránufélagsgötu og Geislagötu.

Málsrök kæranda: Með hinni kærðu breytingu á deiliskipulagi er að mati kæranda vegið að eignarétti hans og grenndarhagsmunum. Verðmæti fasteigna hans lækki verulega verði af fyrirhugaðri hótelbyggingu sem muni gnæfa yfir nærliggjandi hús og standa nánast á sameiginlegum mörkum lóða hans og umræddrar lóðar. Hámarkshæð fyrirhugaðrar byggingar á Glerárgötu 7 sé umtalsvert hærri en kveðið hefði verið á um í eldra skipulagi, mun hærri en nærliggjandi byggingar og í ósamræmi við byggingar sunnan við hana. Í Aðalskipulagi Akureyrar 2018-2030 sé kveðið á um að halda skuli yfirbragði miðbæjarsvæðis í samræmi við aðliggjandi húsaraðir. Framlögð gögn um skuggavarp séu ófullnægjandi enda ekki af þeim ljóst hvort tekið hafi verið tillit til þess að heimilað sé í skipulagstillögu að svalir, stigapallar og skyggni nái allt að tvo metra út fyrir húshlið og út fyrir byggingarreit. Sé hið síðasttalda breyting frá eldra deiliskipulagi en ekki sé innbyrðis samræmi um þetta í greinar­gerð skipulagsins. Í skipulagstillögunni hafi sagt að lóðirnar Glerárgata 3, 5 og 7 hafi verið sameinaðar og heiti nú Glerárgata 7. Samkvæmt fasteignaskrá hafi slík sameining ekki átt sér stað og hver lóð sé enn skráð með sitt númer. Þá komi stærð lóðarinnar í skipulagstillögunni ekki heim og saman við samanlagt skráð flatarmál lóðanna. Eftir því sem kærandi komist næst sé flatarmál lóðanna 2.388,7 m² en í skipulagstillögunni komi fram að það sé 2.409,9 m². Forsendur sem gefnar séu um stærð lóðar séu rangar og þ.a.l. sé reiknað nýtingarhlutfall rangt.

Málsrök Akureyrarbæjar: Bæjaryfirvöld telja að verðmæti lóða á miðbæjarsvæðinu muni aukast við uppbyggingu, sérstaklega á svæðum þar sem ástand hafi ekki verið til fyrirmyndar í langan tíma eins og eigi við um Glerárgötu 7. Í Aðalskipulagi Akureyrar 2018-2030 sé gert ráð fyrir þéttingu byggðar í miðbænum en ekki getið um hæð bygginga. Við deiliskipulagningu reits sé horft til hæða nærliggjandi bygginga. Eðlilegt sé að þéttleiki og hæð byggðar í miðbæ sé meiri en í öðrum hverfum og geti fasteignaeigendur ekki gert ráð fyrir að byggingar í ná­grenninu taki ekki breytingum, sérstaklega ekki í miðbæ þar sem þéttleiki sé almennt meiri en í öðrum hverfum. Þá sé ekki um að ræða verulegar breytingar frá upphaflegu deiliskipulagi. Í deiliskipulagi miðbæjarins frá 2014 hafi verið gert ráð fyrir fimm hæðum á lóðinni en hin kærða breyting gerir ráð fyrir að heimilt verði að byggja allt að sex hæðir en ólíklegt sé að sá hluti hafi neikvæð áhrif á fasteignir kæranda vegna fjarlægðar. Sá hluti fyrirhugaðrar byggingar sem liggi að henni hækki um 2 m frá upphaflega deiliskipulaginu, úr 16,2 m í 18,2 m. Breytingin sé í samræmi við ákvæði aðalskipulags og stefnu gildandi deiliskipulags. Í deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar sé þegar gert ráð fyrir verulegri uppbyggingu á lóðum í næsta nágrenni og megi sjá að stefna bæjar­yfir­valda sé að á svæðinu megi almennt byggja töluvert hærri hús en þau sem fyrir séu. Upp­bygging á lóð Glerárgötu 7 falli vel að þeirri stefnu. Þar sem lóðin sé fyrir norðan fasteign kæranda muni skuggavarp á lóð hans vera í algjöru lágmarki en skuggi muni að mestu falla á aðliggjandi götusvæði, þ.e. Gránufélagsgötu og Glerárgötu. Þá leiði skuggavarp sem afleiðing af skipulagsbreytingu almennt ekki til ógildingar deiliskipulags og hafa skipulagsyfirvöld nokkuð svigrúm við mat á því hvert sé ásættanlegt skuggavarp hverju sinni. Varðandi sam­einingu lóða hafi hún ekki enn verið framkvæmd en lóðin muni verða stofnuð áður en fram­kvæmdir hefjist. Eðlilegt sé að einhver munur sé á skráðri stærð lóða samkvæmt fasteignaskrá og tilgreindri stærð í deiliskipulagi, sérstaklega þegar um sé að ræða gamlar lóðir eins og hér um ræði. Lóðin Glerárgata 5 sé t.a.m. skráð í samræmi við lóðarleigusamning frá 1930 og því eðlilegt að einhver skekkjumörk séu til staðar. Í þessu tilviki sé munurinn innan við 1% og teljist það í raun óvenju lítið miðað við aldur lóðanna. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim hafi verið send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi stofnunin ekki gert athugasemdir við að samþykkt deiliskipulag yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Af hálfu umsækjanda hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar var því komið á framfæri við úrskurðarnefndina að tekið væri undir sjónarmið og málsástæður Akureyrarbæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrarbæjar sem varðar lóðina Glerárgötu 7.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hefur með því áhrif á þróun byggðar og umhverfis með bindandi hætti, gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Skal deiliskipulag vera í samræmi við stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulagsákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum framangreindum meginreglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um breytingar á samþykktu deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. þeirra. Í samræmi við ákvæðið fór um breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða og var tillaga að henni auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. laganna, en áður höfðu drög verið kynnt opinberlega, sbr. 4. mgr. 40. gr. þeirra. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og tók skipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. september 2023. Var formleg málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar því í samræmi við lög.

Samkvæmt Aðalskipulagi Akureyrar 2018 – 2030 tilheyrir svæðið sem hér um ræðir miðbæ, M1. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að á miðsvæðum skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjóni heilu landsvæði, bænum í heild sinni eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum, bílastæðahúsum og hreinlegum iðnaði. Halda skuli yfirbragði miðbæjarsvæðisins. Nýbyggingar og breytingar einstakra húsa skuli vera í samræmi við aðliggjandi húsaraðir. Í miðbænum séu nokkur af elstu húsum bæjarins og halda þurfi í einkenni þeirra og gera það í samræmi við reglugerðir um húsvernd. Fyrir nýbyggingar og viðbyggingar í samfelldum húsaröðum s.s. við Hafnarstræti gildi þær reglur að útlit og hæðir húsanna skuli vera í samræmi við byggð á aðliggjandi svæði. Þá skuli vanda sérstaklega allan frágang og hönnun mannvirkja og umhverfis við aðkomuleiðir að miðbænum, þá sérstaklega við Glerárgötu og Drottningarbraut. Í skipulaginu eru afmörkuð sem hverfisverndarsvæði þau svæði þar sem ástæða þyki til að vernda yfirbragð byggðar, en Geislagata, Gránufélagsgata og Glerárgata eru ekki þeirra á meðal. Verður ekki annað ráðið en að umdeild breyting á deiliskipulagi sé í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Glerárgata 7 tilheyrir svæði 3 í deiliskipulagi miðbæjarins frá 2014 og er þar vísað til svæðisins sem Sjallareits. Var í skipulaginu greint frá því að innan svæðisins væri miðbæjarstarfsemi af ýmsum toga og ægði saman byggingum af ólíkum stærðum og gerðum. Líkt og fram kom í málavöxtum voru lóðirnar Glerárgata 3, 5 og 7 sameinaðar undir heiti þeirrar síðastnefndu og var veitt heimild til að byggja á lóðinni fimm hæða hótel þar sem efsta hæðin væri inndregin. Þar sem aðstæður leyfðu mættu svalir, stigar og stigapallar ná allt að 2 m út fyrir húshlið og 2 m út fyrir byggingarreit nema á lóðarmörkum. Með hinni kærðu breytingu á deiliskipulaginu var hámarkshæð húss á lóðinni hækkuð úr 16,2 m í 18,2 – 21,2 m og úr fimm hæðum í fimm – sex hæðir. Meðfram Gránufélagsgötu er nú heimilt að byggja sex hæða hús með efstu tvær hæðirnar inndregnar frá götu, en meðfram Glerárgötu fimm hæðir og efstu hæðina inndregna frá götu. Grunnflötur fimmtu og sjöttu hæðar er að hámarki 75% af grunnfleti fjórðu hæðar, en samkvæmt eldra skipulagi hafði hann verið 60% af fleti hæðarinnar fyrir neðan. Hækkar hámarkshæðin um 2 m næst lóðum kæranda.

Fram kemur í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr.  90/2013 að við ákvörðun um fjarlægð á milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps, vindstrengja o.fl., eftir því hver notkun bygginganna sé. Við afgreiðslu málsins hjá bæjarstjórn lágu fyrir skuggavarpsteikningar vegna áformaðrar hótelbyggingar. Sýna þær skuggavarp 20. júní og 20. september kl. 12:00, 15:00 og 17:00. Af þeim verður ráðið að fyrirhuguð bygging muni hafa í för með sér einhver grenndaráhrif vegna skuggavarps. Þess ber að geta að áform hafa verið í skipulagi um byggingu fimm hæða hótels á lóðinni frá árinu 2014. Verður ekki séð að sú hækkun hússins sem hér er um deilt hafi veruleg áhrif á grenndarhagsmuni kæranda, umfram þau sem þegar var gert ráð fyrir að yrðu af uppbyggingu á lóðinni. Hvað skuggavarp varðar er litið til þess að áformuð hótelbygging er norðan við lóðir kæranda og hækkun frá fyrri heimildum er 2 m.

Vegna athugasemdar kæranda um stærð lóðarinnar sem um ræðir skal það nefnt að deiliskipulag getur hvorki myndað né fellt niður bein eða óbein eignarréttindi, svo sem lóðar­réttindi, sem byggjast á heimildarskjölum hverju sinni. Þinglýstar heimildir um slík réttindi, hvort sem um eignarland eða leigulóð er að ræða, eru stofnskjöl þeirra. Komi að því að byggingaráform verði samþykkt á grundvelli hins umdeilda deiliskipulags þarf byggingarfulltrúi á þeim tíma að taka afstöðu til þess hvort áformin séu í samræmi við deiliskipulag, þ. m. t. um nýtingarhlutfall.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hvorki talið að hagsmunir kæranda hafi verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga né að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Rétt þykir að benda á að geti kærandi sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar getur hann átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Akureyrarbæjar vegna Glerárgötu 7.