Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

116/2020 Arnarlax

Árið 2021, fimmtudaginn 25. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2020, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðslu-aukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. vanrækslu Skipulagsstofnunar á því að afgreiða frummatsskýrslu, eða eftir atvikum að afgreiða matsáætlun um mat á umhverfisáhrifum, vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi um 4.500 tonn í núverandi sjókvíum kæranda í Arnarfirði. Er þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir Skipulagsstofnun að afgreiða án frekari tafa frummatsskýrslu, eða eftir atvikum tillögu að matsáætlun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 18. desember 2020.

Málavextir: Kærandi leggur stund á sjókvíaeldi og fékk á árinu 2016 rekstrarleyfi til sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði fyrir að hámarki 10.000 tonna lífmassa. Í desember 2017 mun kærandi hafa tilkynnt Skipulagsstofnun áform um að auka framleiðsluna um 4.500 tonn samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 1.11 og 13.02 í 1. viðauka við lögin. Ákvörðun Skipulagstofnunar um að fyrirhuguð framleiðsluaukning gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi háð mati á umhverfisáhrifum lá fyrir 5. júlí 2018. Hinn 22. maí 2019 sendi kærandi Matvælastofnun umsókn um breytingu á núgildandi rekstrarleyfi vegna fyrrnefndra áforma.

Tillaga kæranda að matsáætlun barst Skipulagsstofnun í tölvupósti 19. júní 2019 og í póstinum kom fram að drög að tillögu að matsáætlun hefðu verið kynnt frá 30. maí til 15. júní s.á., í samræmi við reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Með tölvupósti til Skipulagsstofnunar 5. júlí s.á. lagði kærandi áherslu á að stofnunin virti frest skv. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 til að taka ákvörðun um matsáætlun og að ákvörðunin lægi fyrir eigi síðar 17. s.m. Einnig var farið fram á að kallað yrði tafarlaust eftir lögbundnum umsögnum hefðu þær ekki borist stofnuninni. Mun Skipulagsstofnun hafa móttekið umræddan tölvupóst, en ekki svarað honum að öðru leyti á þessu stigi. Frummatsskýrsla kæranda vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar var send Skipulagsstofnun 18. júlí 2019.

Hinn 19. júlí 2019 tóku gildi lög nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Meðal breytinganna var að Hafrannsóknastofnun myndi ákveða skiptingu fjarða eða hafsvæða í eldissvæði, sem auglýst yrðu opinberlega og úthlutað af ráðherra, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Í bráðabirgðaákvæðum liða a-c í 24. gr. laga nr. 101/2019 var að finna ákvæði um lagaskil og kom fram í b-lið ákvæðisins að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hefðu verið til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið fyrir gildistöku ákvæðisins eða frummatsskýrslu hefði verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, færi eftir eldri ákvæðum laganna.

Hinn 24. september 2019 sendi Skipulagsstofnun kæranda og fleiri rekstraraðilum í sjávarútvegi umburðarbréf er laut að breytingum á lagaumgjörð fiskeldis og áhrifa þeirra á málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í bréfinu kom fram að með lögum nr. 101/2019 hefði verið bætt við nýrri grein við lög nr. 71/2008, 4. gr. a, en samkvæmt henni myndi Hafrannsóknastofnun ákveða skiptingu fjarða og hafsvæða í eldissvæði sem ráðherra myndi síðan úthluta. Að lokinni úthlutun eldissvæða fæli næsta skref í sér umsókn um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar og upphaf umsóknarferlis. Með umsókn skyldi fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd væri ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar samkvæmt lögum þess efnis.

Um ný erindi framkvæmdaraðila var vísað til þess að honum bæri samkvæmt lögum nr. 106/2000 að veita í framlögðum gögnum til Skipulagsstofnunar upplýsingar um staðsetningu framkvæmdar og framkvæmdasvæði, enda væri það forsenda þess að leggja mat á hvort tilkynningarskyld framkvæmd þyrfti að undirgangast umhverfismat eða hvaða umhverfisáhrif matsskyld framkvæmd væri líkleg til að hafa. Þessar grundvallarupplýsingar um framkvæmdasvæði, þ.e. upplýsingar um hvaða aðili fengi úthlutað eldissvæðum eftir auglýsingu ráðherra kæmu ekki til með að liggja fyrir, fyrr en skipting Hafrannsóknastofnunar á fjörðum/hafsvæðum í eldissvæði lægi fyrir og ráðherra hefði úthlutað þeim. Kæmi fram í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hefði að lögum nr. 101/2019 að nýtt kerfi gerði ráð fyrir að búið yrði að áætla staðsetningu hvers eldissvæðis þegar úthlutun færi fram og leyfishafi gerði tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og sækti í framhaldi um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar. Af framangreindu leiddi að Skipulagsstofnun teldi ekki forsendur til að hefja málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum vegna sjókvíaeldis fyrr en úthlutun eldissvæða hefði farið fram og myndi því ekki taka slík erindi til málsmeðferðar á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum fyrr en skipting Hafrannsóknastofnunar í eldissvæði og ákvörðun ráðherra um úthlutun svæðanna lægi fyrir.

Um málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hefði hafist fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 var skírskotað til bráðabirgðaákvæðis b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 þar sem segði „Um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lokið fyrir gildistöku þessa ákvæðis eða frummatsskýrslu hefur verið skilað fyrir gildistöku þessa ákvæðis til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, fer eftir eldri ákvæðum laganna.“ Jafnframt var vísað til nefndarálits meirihluta atvinnuveganefndar Alþingis þar sem finna mætti umfjöllun um umsóknir sem bærust eftir gildistöku laganna vegna hafsvæða sem metin hefðu verið til burðarþols og framangreind skilyrði varðandi málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hefðu ekki verið uppfyllt.

Þá sagði eftirfarandi í bréfi Skipulagsstofnunar: „Með hliðsjón af framangreindu ákvæði og tilvitnuðum orðum í nefndaráliti atvinnuveganefndar er ljóst að hafi framkvæmdaraðili ekki skilað frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar fyrir umrætt tímamark, fer um úthlutun eldissvæða samkvæmt 4. gr. a í lögum um fiskeldi.“ Í niðurlagi bréfsins var tekið fram að m.a. af þessu leiddi að ekki væri „að mati Skipulagsstofnunar, grundvöllur til að halda áfram með málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hófst fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, hafi frummatsskýrslu ekki verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Þetta hefur þau áhrif að mál þar sem málsmeðferð samkvæmt 6. eða 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er ekki lokið munu ekki sæta frekari meðferð af hálfu Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 660/2015. Sama gildir um mál þar sem matsáætlun liggur fyrir en frummatsskýrslu var ekki skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.“

Með tölvupósti kæranda til Skipulagsstofnunar 21. nóvember 2019 var vísað til frummats-skýrslu vegna stækkunar eldis í Arnarfirði og óskað upplýsinga um hvenær niðurstaða stofnunarinnar þar um lægi fyrir. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dagsettu sama dag, var áréttað það sem fram kom í fyrrgreindu bréfi stofnunarinnar, dags. 24. september s.á. Kom lögmaður kæranda að athugasemdum við málsmeðferð Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 21. september 2020. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvort tekin hefði verið endanleg afstaða til erindis kæranda og þess krafist að stofnunin héldi áfram málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar í Arnarfirði. Skipulagsstofnun svaraði bréfi kæranda með bréfi, dags. 12. október s.á. Var í því m.a. tekið fram að ekki hefði verið tekin ákvörðun um tillögu kæranda og þar af leiðandi lægi ekki fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000. Af þeim sökum væru ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu kæranda til meðferðar á grundvelli 10. gr. laga nr. 106/2000. Ekki hefði verið raunhæft að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun innan tilgreinds frests vegna starfsálags og sumarleyfa. Jafnframt skírskotaði Skipulagsstofnun til fyrrnefnds bréfs hennar, dags. 24. september 2019, og taldi að kæranda hefði mátt vera ljós afstaða stofnunarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að endanleg matsáætlun hans hafi ekki sætt athugasemdum af hálfu Skipulagsstofnunar innan lögboðins fjögurra vikna frests skv. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Telji Skipulagsstofnun ekki forsendur til að halda matsferli áfram skuli stofnunin taka ákvörðun um að hafna matsáætlun. Slík ákvörðun sé kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Jafnframt hefði Skipulagsstofnun borið að fylgja ákvæði 1. mgr. 10. gr. sömu laga og hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar hefði stofnunin talið að skýrslan uppfyllti ekki það skilyrði að málsmeðferð skv. 8. gr. laganna væri lokið áður en skýrslan væri unnin. Slík höfnun sé einnig kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 2. mgr. 14. gr. laganna. Með vísan til 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé því hægt að kæra vanrækslu Skipulagsstofnunar á því að taka ákvörðun skv. 1. mgr. 10. laga nr. 106/2000.

Málsmeðferð fyrir Skipulagsstofnun hafi aðeins getað lokið með því að stofnunin hafnaði tillögu að matsáætlun eða frummatsskýrslu, en ekki með því að hún vanrækti þær skyldur sem á henni hvíldu samkvæmt lögum nr. 106/2000. Það sé ekki hlutverk Skipulagsstofnunar að stýra því hvernig leyst sé úr umsóknum sem snúi að fiskeldi með því að beita athafnaleysi eða með því að tefja eða sinna ekki framgangi einstakra áætlana um mat á umhverfisáhrifum. Það sé hlutverk Matvælastofnunar að leysa úr umsókn kæranda um breytingu á rekstrarleyfi, þ.m.t. hvaða skilyrði þurfi að uppfylla til að stofnunin geti fallist á slíka beiðni. Fari Matvælastofnun með eftirlit með stjórnsýslu og framkvæmd laga nr. 71/2008, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna.

Fyrir liggi ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð framleiðsluaukning sé háð mati á umhverfisáhrifum. Beri kæranda sem framkvæmdaraðila ávallt að láta það mat fara fram óháð því hvort um umsókn hans fari samkvæmt lögum um fiskeldi eins og þau hafi verið þegar kærandi lagði hana fram eða að teknu tilliti til síðari breytinga. Bíði umsókn hans hjá Matvælastofnun eftir því að kærandi leggi fram það mat.

Í b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019 sé ekki kveðið á um að umsóknir eða mat á umhverfisáhrifum vegna tiltekinna umsókna falli niður, aðeins sé kveðið á um lagaskil hvað varði skilyrði fyrir því að umsókn fáist samþykkt. Að auki falli umsókn kæranda ekki undir nýja heimild til útboðs í lögum um fiskeldi og því eigi tilvitnað ákvæði ekki við um umsókn hans. Ekki hafi verið sett sérstakt lagaskilaákvæði vegna umsókna um breytingu á rekstrarleyfi við setningu laga nr. 101/2019 og því eigi almennar reglur um lagaskil við um umsókn hans. Hinn 5. nóvember 2020 hafi verið lagt fram frumvarp um breytingu á lögum um fiskeldi (vannýttur lífmassi í fiskeldi). Í því sé gert ráð fyrir að við hið nýja ákvæði um uppboðsheimild ráðherra á nýjum eldissvæðum í 4. gr. a bætist við tvær nýjar málsgreinar, þar sem ráðherra sé veitt heimild til að bjóða út lífmassa sem ekki sé búið að ráðstafa samkvæmt útgefnum rekstrarleyfum í fjörðum og á hafsvæðum sem skipt hafi verið í eldissvæði. Hér sé um að ræða aðstæður eins og séu í Arnarfirði. Taki drög að frumvarpi um breytingar á ákvæði 4. gr. a af öll tvímæli um að ósk um breytingu á hámarkslífmassa í rekstrarleyfi, til að fullnýta burðarþol eldissvæðis, falli ekki undir útboðsreglu 4. gr. a, heldur sé slík ósk umsókn um breytingu á rekstrarleyfi í skilningi laga um fiskeldi.

Það sé ekki hlutverk Skipulagsstofnunar að kveða upp úr eða gefa út leiðbeiningar um það hvernig túlka beri ákvæði laga nr. 101/2019 um lagaskil eða gerast dómari yfir umsækjendum m.t.t. lagaskila skv. b-lið 24. gr. í lögunum. Lagaskilin varði hvorki lög um mat á umhverfisáhrifum né breyti eða raski meðferð við mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun geti ekki haft af framkvæmdaraðila réttinn til að láta reyna á réttmæti ákvörðunar stofnunarinnar með því að hætta að sinna máli og hafna því að taka ákvörðun. Með því misnoti stofnunin aðstöðu sína.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á ekki hafi verið tekin ákvörðun um að fallast á tillögu kæranda að matsáætlun og þar af leiðandi liggi ekki fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af þeim sökum séu ekki forsendur til að taka frummatsskýrslu til meðferðar á grundvelli 10. gr. sömu laga. Auk þess sé 1. mgr. 10. gr. samkvæmt orðanna hljóðan bundin við það að stofnunin geti hafnað frummatsskýrslu þegar hún sé hvorki í samræmi við matsáætlun né uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í 9. gr. laganna. Skipulagsstofnun sé ekki skylt að hafna frummatsskýrslu þegar umrædd skilyrði séu ekki uppfyllt heldur sé henni aðeins heimilt að gera það. Með framangreint í huga geti kærandi ekki byggt á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæruheimild vegna meintrar vanrækslu stofnunarinnar á að afgreiða frummatsskýrsluna.

Vikið hafi verið að efni dreifibréfs Skipulagsstofnunar, dags. 24. september 2019, í tölvupósti starfmanns stofnunarinnar til starfsmanns kæranda 21. nóvember s.á. Það kunni að vera rétt að Skipulagsstofnun hefði mátt senda sérstakt bréf til kæranda varðandi áform hans í Arnarfirði þess efnis að stofnunin hafnaði því að taka tillögu að matsáætlun til frekari meðferðar með þeim rökum sem fram kæmu í dreifibréfinu. Það breyti því ekki að efnisleg afstaða stofnunarinnar sé sú sama, hvort sem um dreifibréf eða sérstakt bréf hafi verið að ræða.

Kæranda hafi mátt vera fyllilega ljóst hver afstaða Skipulagsstofnunar væri. Efni bréfsins hafi bæði verið ákveðið og skýrt þannig að kærandi hafi getið skilið innihald þess og metið réttarstöðu sína. Hafi því verið gætt að hinni óskráðu grundvallarreglu í stjórnsýslurétti að ákvarðanir verði efnislega að vera bæði ákveðnar og skýrar. Ekki hafi borið að leita eftir sjónarmiðum kæranda áður en dreifibréfið hafi verið gefið út. Efni bréfsins feli í sér lagatúlkun sem varði samspil laga nr. 106/2000 og laga nr. 101/2019 og í því sé að finna fullnægjandi rökstuðning. Tilvísun kæranda til laga nr. 106/2000 varðandi skyldu til rökstuðnings eigi ekki við um útgáfu dreifibréfsins, enda hafi með bréfinu ekki verið teknar ákvarðanir eða gefið út álit sem falli undir þau ákvæði sem kærandi tilgreini. Þá hafi með bréfinu ekki verið tekin kæranleg ákvörðun, enda ekki fyrir hendi sérstök kæruheimild í lögum.

Í kæru sé vikið að frumvarpi um breytingu á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi (vannýttur lífmassi). Ekki verði séð hvernig framangreind drög að frumvarpi geti leitt til þess að sú lagatúlkun sem birtist í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 24. september 2019, sé röng. Beri drögin ekki með sér að það sé markmið frumvarpsins að bregðast við umræddri lagatúlkun Skipulagsstofnunar. Rök kæranda séu ekki haldbær, enda verði ekki annað séð en að verið sé að draga of víðtæka ályktun af áhrifum frumvarpsdraganna. Í bréfi Skipulagsstofnunar sé ekki aðeins tekið mið af því nýja fyrirkomulagi að eldissvæðum sé úthlutað heldur einnig að skipting Hafrannsóknastofnunar á fjörðum/hafsvæðum í eldissvæði hafi farið fram.

Ákvæði b-liðar 24. gr. breytingalaga nr. 101/2019 sé skýrt. Samkvæmt orðanna hljóðan sé í ákvæðinu gerð sú krafa að frummatsskýrslu hafi verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi um breytingu á lögum nr. 71/2008 (vannýttur lífmassi í fiskeldi), komi fram að í áðurnefndu bráðabirgðaákvæði hafi verið mælt fyrir um að einungis umsóknir um rekstrarleyfi á svæðum með metið burðarþol, sem væru komnar það langt í ferli leyfisveitingar að framkvæmt hefði verið mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu verið skilað, myndu halda gildi sínu og það hafi m.a. leitt til þess að umsóknir um breytingar á rekstrarleyfum til aukningar á heimilum lífmassa féllu niður. Jafnframt segi, með vísan til 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, að engar nýjar umsóknir um breytingar á rekstrarleyfi eða útgáfu nýs rekstrarleyfis, vegna vannýtts lífmassa samkvæmt burðarþoli fjarðar, geti fengið afgreiðslu á grundvelli núgildandi laga.

Með tölvupósti Skipulagsstofnunar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 19. júlí 2019 hafi skilningur stofnunarinnar á áðurnefndum lagaskilum verið borinn undir ráðuneytið. Meðal annars sá skilningur að ekki væri tilefni til eða jafnvel unnt að halda áfram með málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sem hafin hefði verið fyrir gildistöku laganna vegna mála sem vörðuðu eldi í sjó (ný svæði og/eða framleiðslumagn) og sem hefðu ekki náð frummatsskýrslustiginu við lagaskil. Ekki hafi verið gerð athugasemd við skilning Skipulagsstofnunar og nálgun hennar hafi verið talin skynsamleg, en tekið hafi verið fram að þekking ráðuneytisins á þeim lögum sem Skipulagsstofnun starfaði eftir væri takmörkuð.

Breytingar á lagaumgjörð fiskeldis með lögum nr. 101/2019 tengist og hafi snertiflöt við meðferð mála á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum. Gefi orðalag ákvæðis II til bráðabirgða við fiskeldislögin, sbr. 24. gr. laga nr. 101/2019, það til kynna með skýrum hætti. Í kafla 6.1.4 í almennum athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019 komi fram að nýtt kerfi geri ráð fyrir að búið verði að áætla staðsetningu hvers eldissvæðis þegar úthlutun fari fram og að leyfishafi „geri tillögu að matsáætlun“ til Skipulagsstofnunar og sæki í framhaldinu um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar.

Með vísan til greinargerðar með frumvarpi um breytingu á lögum um fiskeldi (vannýttur lífmassi í fiskeldi) sé Matvælastofnun ekki heimilt að veita umrætt leyfi á grundvelli núgildandi laga og reglugerðar um fiskeldi. Verði áformuð breyting á lögum um fiskeldi að veruleika verði mögulegt að auka eldismagn á núverandi eldissvæðum að undangenginni úthlutun. Ekki sé hins vegar ljóst hvenær komi til úthlutunar eða hvaða fyrirtæki muni hljóta þá úthlutun. Undirbúningur að afmörkun eldissvæða vegna fiskeldis í Arnarfirði sé hafin.

Við breytingar á lögum nr. 101/2019 hafi þegar útgefin rekstrarleyfi verið látin standa óröskuð. Í því skyni að skapa skýr skil á milli þessa fyrirkomulags og hins eldra hafi verið mælt fyrir um að umsóknir um rekstrarleyfi á svæðum, sem ekki væri búið að meta til burðarþols fyrir gildistöku laganna sumarið 2019, myndu falla niður. Þá hafi verið mælt fyrir um að umsóknir um rekstrarleyfi á svæðum með burðarþol, sem hefðu verið komnar það langt að framkvæmt hafi verið mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu hafi verið skilað, myndu halda gildi sínu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi ekki hrakið sjónarmið hans. Beri tölvupóstur til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 19. júlí 2019 með sér að sjónarmið Skipulagsstofnunar snúi aðeins að réttarstöðu þeirra sem hafi verið með umsóknir um ný eldissvæði. Hafi stofnunin strax í upphafi gert þau mistök að gera ekki greinarmun á umsóknum um ný eldissvæði og umsóknum um breytingu á gildandi rekstrarleyfi fyrir eldissvæði sem þegar væru í rekstri. Virðist stofnunin misskilja svar ráðuneytisins, en ráðuneytið vari stofnunina við að fara þá leið sem hún ráðgeri, nema fyrir því sé heimild í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Vísi ráðuneytið réttilega til þess að stofnunin geti ekki breytt málsmeðferð eða fellt niður mál hjá stofnuninni nema fyrir því sé stoð í lögum.

Óumdeilt sé að breytingar á lögum um fiskeldi sem gerðar hafi verið með lögum nr. 101/2019 hafi ekki falið í sér nýjar reglur um málsmeðferð fyrir umsóknir um auknar framleiðsluheimildir á eldissvæðum sem þegar væru í rekstri og hafi enginn vafi getað leikið á því eftir að fram hafi komið frumvarp til breytinga á lögum um fiskeldi í nóvember 2020. Verði frumvarpið samþykkt muni meðferð á beiðnum um breytingar á rekstrarleyfi núverandi eldissvæða breytast. Muni framkomin frumvarpsdrög engin áhrif hafa á umsókn kæranda máls þessa og hvíli eftir sem áður á framkvæmdaraðila skylda til að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum. Kærandi hafi því hagsmuni og rétt til að ljúka umræddu mati án tillits til þess hvaða reglur verði taldar gilda um málsmeðferð fyrir útgáfu á auknum heimildum.

Í umsögn Skipulagsstofnunar sé því ekki haldið fram eða færð fyrir því rök að sú ákvörðun að hætta að sinna máli kæranda byggi á heimild í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Þess í stað séu færð fram sjónarmið sem ættu ekki að hafa áhrif á framgang máls kæranda og séu ekki lögmæt þegar komi að afgreiðslu stjórnsýslumáls eða meðferð stjórnsýsluvalds. Það sé ámælisvert að stofnunin hafi ætlað sér að hætta að sinna máli kæranda án þess að taka um það stjórnvaldsákvörðun sem væri kæranleg. Með slíkum málalokum væru tekin af kæranda þau grundvallarréttindi sem honum eigi að vera tryggð í stjórnsýslulögum sem felist í því að fá ákvörðun stofnunarinnar endurskoðaða fyrir úrskurðarnefnd og eftir atvikum dómstólum.

Niðurstaða: Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er hins vegar unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Lýtur kæra í máli þessu að drætti á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á frummatsskýrslu kæranda vegna framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum í Arnarfirði eða eftir atvikum á matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum vegna greindra áforma. Óumdeilt er að stofnuninni barst tillaga kæranda að matsáætlun 19. júní 2019 og frummatsskýrsla 18. júlí s.á. Þrátt fyrir þau málsrök stofnunarinnar að efni umburðarbréfs hennar, dags. 24. september 2019, sem varðaði lagatúlkun, hafi verið svo ákveðið og skýrt að kærandi hafi getað skilið innihald þess og metið réttarstöðu sína tekur stofnunin fram að með því bréfi hafi ekki verið tekin kæranleg ákvörðun. Var kæranda því rétt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu frummatsskýrslu og matsáætlunar hans, sem með hliðsjón af framangreindu verður enn að telja óafgreiddar hjá stofnuninni. Hefur hann enda sem framkvæmdaraðili kæruheimild skv. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni og vegna ákvörðunnar stofnunarinnar um að frummatsskýrsla uppfylli ekki lögbundnar kröfur eða sé ekki í samræmi við matsáætlun.

Um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda er fjallað í IV. kafla laga nr. 106/2000. Samkvæmt þágildandi 8. gr. laganna, sem var í gildi þegar kærandi skilaði inn tillögu að matsáætlun, bar Skipulagsstofnun að taka ákvörðun um tillögu að matsáætlun innan fjögurra vikna frá því að tillagan barst, að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila. Gat Skipulagsstofnun fallist á tillöguna með eða án athugasemda en féllist hún ekki á tillöguna skyldi stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því sem hún teldi ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. skyldi framkvæmdaraðili samkvæmt þágildandi 9. gr. sömu laga vinna frummatsskýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar og skyldi gerð og efni hennar vera í samræmi við matsáætlun. Skipulagsstofnun skyldi innan tveggja vikna frá því að hún tók á móti skýrslunni meta skv. 10. gr. sömu laga hvort hún uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. laganna. Væri Skipulagsstofnun heimilt að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki framangreind skilyrði og skyldi þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar.

Í máli þessu hefur Skipulagsstofnun hvorki synjað né fallist á tillögu kæranda um matsáætlun með eða án athugasemda. Hefur stofnunin ekki heldur hafnað því að taka frummatsskýrslu hans til meðferðar þar sem hún uppfylli ekki lagaskilyrði. Þess í stað kaus stofnunin að upplýsa m.a. kæranda með umburðarbréfi, dags. 24. september 2019, um að mál þar sem málsmeðferð samkvæmt 6. eða 8. gr. laga nr. 106/2000 væri ekki lokið myndu með vísan til b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 ekki sæta frekari meðferð af hálfu Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Hefur stofnunin tekið fram í bréfi til kæranda sem hún vísar til í athugasemdum sínum til úrskurðarnefndarinnar að þar hafi ekki verið um kæranlega ákvörðun að ræða. Er ekki hægt að draga aðra ályktun en þá að stofnunin hyggist ekki afgreiða matsáætlun og frummatsskýrslu kæranda. Greinir aðila máls á um lögmæti framangreindrar afstöðu Skipulagsstofnunar og réttaráhrif hennar.

Lög nr. 71/2008 um fiskeldi, með síðari breytingum, mæla fyrir um þá lagaumgjörð sem gildir um fiskeldi á Íslandi, svo sem um stjórnsýslu þeirra mála og rekstrarleyfi. Líkt og greinir í málavaxtalýsingu voru samþykkt á Alþingi lög nr. 101/2019 um breytingu á lögum nr. 71/2008 og tóku þau gildi 19. júlí s.á. Tilvitnað ákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019, sem nú er ákvæði til bráðabirgða II. í lögum nr. 71/2008, mælir fyrir um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum. Um móttöku og afgreiðslu umsókna er fjallað í 4. gr. b og er þar fjallað um hlutverk Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar, en fyrrnefnda stofnunin hefur jafnframt með höndum framkvæmd stjórnsýslu laganna og eftirlit með því að ákvæðum þeirra sé framfylgt, sbr. 1. mgr. 4. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 4. gr. b afhendir umsækjandi Matvælastofnun umsóknir um leyfi þegar fyrir liggur ákvörðun, t.d. Skipulagsstofnunar, um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit sömu stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Lög nr. 71/2008 fjalla þannig ekki um málsmeðferð við mat á umhverfisáhrifum heldur er um það fjallað í lögum nr. 106/2000, en á grundvelli þeirra laga, sbr. 1. mgr. 4. gr. þeirra, er Skipulagsstofnun ráðherra til ráðgjafar um eftirlit með framkvæmd laganna, veitir leiðbeiningar samkvæmt þeim, tekur ákvarðanir um matsskyldu, gefur álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir og tekur aðrar þær ákvarðanir sem tíundaðar eru í lögunum.

Lögmætisreglan er undirstaða opinberrar stjórnsýslu og felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og megi ekki fara gegn þeim. Þótt ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þurfi að liggja fyrir áður en sótt er um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar hefur Skipulagsstofnun ekki verið falið sérstakt hlutverk skv. lögum nr. 71/2008, hvorki um meðferð og afgreiðslu umsókna né annað. Verður ekki séð að ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008, sbr. b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019, hafi neina þýðingu hvað þetta varðar, enda tekur ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan til meðferðar og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi, en breytir í engu hlutverki Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Það hlutverk felst m.a. í því, svo sem áður segir, að synja eða fallast á matsáætlun með eða án athugasemda, sbr. 8. gr. laganna, eða hafna því að taka frummatsskýrslu til meðferðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. þeirra. Var þannig ekki heimild fyrir Skipulagsstofnun að lögum til að afgreiða mál með þeim hætti að þau myndi ekki sæta frekari meðferð af hálfu stofnunarinnar og verður ekki annað séð en að með umburðarbréfi sínu og lagatúlkun hafi stofnunin farið út fyrir valdmörk sín. Átti sú afgreiðsla sér enga stoð í lögum nr. 106/2000 og er aðfinnsluverð.

Þá var haldlaus í þessu tilliti tilvísun Skipulagsstofnunar í umburðarbréfi til þess að upplýsingar framkvæmdaraðila um staðsetningu væru forsenda þess að málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 færi fram og að grundvallarupplýsingar um framkvæmdarsvæði, þ.e. hvaða aðili fengið úthlutað eldissvæðum, kæmu ekki til með að liggja fyrir fyrr en skipting í eldissvæði lægi fyrir og þeim hefði verið úthlutað. Ein frumforsenda þess að tilgangi mats á umhverfisáhrifum verði náð er að valkostir séu kannaðir og bornir saman, þ.m.t. mismunandi staðarvalkostir. Þar með er ekki sagt að framkvæmdaraðili hafi forræði yfir öllum þeim staðsetningum enda er markmið mats á umhverfisáhrifum að meta og bera saman umhverfisáhrif, en ekki að kanna hvort framkvæmdaraðila sé raunverulega mögulegt að hefja framkvæmdir á þeim stað sem hann hefur miðað við í matsáætlun og mat lýtur að. Er og ekki loku fyrir það skotið að hann muni síðar geta öðlast rétt til framkvæmda á þeim stað, t.a.m. vegna samninga eða eignarnáms eins og algengt er þegar um vegagerð er að ræða. Hafi framkvæmdaraðili ekki slíkan rétt þegar að framkvæmdum kemur er það hlutverk leyfisveitanda, hér Matvælastofnunar, en ekki Skipulagsstofnunar, að meta hvort honum verði synjað um leyfi af þeim sökum.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Fyrir liggur sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framleiðsluaukning í sjókvíum kæranda í Arnarfirði sé háð mati á umhverfisáhrifum og skilaði framkvæmdaraðili stofnuninni tillögu að matsáætlun 19. júní 2019 og frummatsskýrslu 18. júlí s.á. Bera gögn málsins það með sér að þegar hinn 5. júlí s.á hafi legið fyrir að Skipulagsstofnun myndi ekki ljúka afgreiðslu erindanna innan tilskilins tímafrests, svo sem kærandi mun hafa verið upplýstur um í símtali við starfsmann stofnunarinnar þann dag. Liggur og fyrir að Skipulagsstofnun hyggst ekki afgreiða áðurgreind erindi. Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu erinda kæranda, þær tafir eigi sér ekki lagastoð og séu því ekki afsakanlegar. Verður því lagt fyrir Skipulagsstofnun að taka til formlegrar afgreiðslu án frekari tafa tillögu kæranda að matsáætlun, sem og frummatsskýrslu hans, enda er ljóst að teldi stofnunin matsáætlun vera forsendu þess að hún gæti tekið frummatsskýrsluna til meðferðar skv. 10. gr. laga nr. 106/2000 bar henni að hafna skýrslunni með þeim rökum.

Vakin er athygli á að umburðarbréfi Skipulagsstofnunar var beint til kæranda og annarra fyrirtækja í sjávarútvegi, sem og samtaka þeirra fyrirtækja. Afrit var sent atvinnuvegaráðuneyti, Hafrannsóknastofnun, Matvælastofnun og Umhverfisstofnun. Afrit var hins vegar ekki sent umhverfis- og auðlindaráðuneytinu eins og réttilega hefði átt að gera að teknu tilliti til þess að ráðherra þess ráðuneytis fer með yfirstjórn laga nr. 106/2000, en efni umburðarbréfsins bar með sér að ekki yrði fram haldið meðferð mála samkvæmt þeim.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Skipulagsstofnun að taka til afgreiðslu án frekari tafa fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun og frummatsskýrslu vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á laxi í sjókvíum kæranda í Arnarfirði.