Árið 2023, föstudaginn 10. nóvember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 114/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Snæfellsbæjar frá 19. júlí 2023 um að samþykkja deiliskipulag Krossavíkurbaða á Hellissandi.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir A, þá ákvörðun bæjarstjórnar Snæfellsbæjar frá 19. júlí 2023 að samþykkja deiliskipulag Krossavíkurbaða á Hellissandi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.
Málsatvik: Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar 3. maí 2022 var lögð fram lýsing vegna fyrirhugaðrar breytingar aðalskipulags og deiliskipulag fyrir sjóböð við Krossavík. Var samþykkt að beina erindinu í kynningu. Fundargerð nefndarinnar var staðfest á fundi bæjarstjórnar 5. s.m. Tillaga til breytingar aðalskipulags og deiliskipulag fyrir Krossavíkurböð var tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 8. nóvember s.á. Vegna framkominna umsagna og athugasemda vegna lýsingar voru mannvirki færð fjær sjó en gert hafði verið ráð fyrir í lýsingu og samþykkt var að beina breytingu aðalskipulags og deiliskipulagstillögunni í lögboðið ferli. Fundargerð nefndarinnar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 10. s.m.
Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 17. janúar 2023 voru tillögurnar lagðar fram að nýju með óverulegum lagfæringum vegna ábendinga Skipulagsstofnunar. Var samþykkt að auglýsinga þær í samræmi við 31. og 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Á fundi bæjarstjórnar 19. janúar 2023 var fundargerð nefndarinnar samþykkt og deiliskipulagstillagan auglýst frá 2. júní 2023 með athugasemdafresti til 14. júlí s.á. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 2. maí s.á. var lögð fram að nýju breyting á aðalskipulagi Snæfellsbæjar og deiliskipulagstillaga vegna Krossavíkurbaða, með breytingum vegna fram kominna umsagna fagaðila og athugasemda einstaklinga ásamt tillögu að svörum Snæfellsbæjar. Var samþykkt að beina aðalskipulagsbreytingu til Skipulagsstofnunar til staðfestingar í samræmi við 32. gr. skipulagslaga og ganga frá gildistöku deiliskipulags í kjölfarið. Fundargerð nefndarinnar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 4. s.m.
Umhverfis- og skipulagsnefnd samþykkti á fundi sínum 17. júlí 2023 að óska eftir staðfestingu Skipulagsstofnunar á aðalskipulagsbreytingu. Þá var einnig samþykkt deiliskipulag fyrir Krossavíkurböð á Hellissandi með fyrirvara um jákvæða niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Bæjarráð samþykkti fundargerð umhverfis- og skipulagsnefndar á fundi sínum 19. s.m. og tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst 2023.
Málsrök kæranda: Bent er á að hin kærða ákvörðun og öll afgreiðsla málsins sé haldin verulegum form- og efnisannmörkum sem leiði til þess að samþykkt þess af hálfu sveitarstjórnar sé ógild eða ógildanleg. Við töku ákvörðunar um deiliskipulag beri bæjarstjórn að fara að skipulagslögum nr. 123/2010, lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og áætlana nr. 111/2021, lögum um náttúruvernd nr. 60/2013, upplýsingalögum nr. 140/2012, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Við málsmeðferð deiliskipulagsins hafi verið brotið gegn öllum þessum lögum.
Málsrök Snæfellsbæjar: Sveitarfélagið vísar til þess að hið kærða deiliskipulag sé í samræmi við aðalskipulag með þeirri breytingu sem hafi tekið gildi í ágúst 2023. Deiliskipulagið sé einnig í samræmi við meginstefnu Snæfellsbæjar um afþreyingar og ferðamannasvæði sem mótuð hafi verið við síðustu endurskoðun aðalskipulags. Kynningarferli hafi verið í fullu samræmi við skipulagslög enda hafi verið haldnir fjölmennir fundir þar sem lýsing og matslýsing, og síðar vinnslutillögur beggja skipulagsstiga ásamt umhverfismatsskýrslu hafi verið kynnt.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra leyfisveitinga er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Að jafnaði er því ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulagsákvarðana verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Snæfellsbæjar frá 19. júlí 2023 um að samþykkja deiliskipulag Krossavíkurbaða á Hellissandi.
