Árið 2023, föstudaginn 17. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 114/2022, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyja frá 29. ágúst 2022, um að synja umsókn um sameiningu lóða að Brekastíg 15A og 15B og breytingu á aðkomu að Brekastíg 15B.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 6. október 2022, kæra eigandi Brekastígs 15A og eigandi Brekastígs 15A og 15B, Vestmannaeyjabæ, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyja frá 29. ágúst 2022 að synja umsókn kærenda um sameiningu lóðanna að Brekastíg 15A og 15B og breytingu á aðkomu að Brekastíg 15B þannig að innkeyrsla Brekastígs 15B verði um Brekastíg 15A. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að kærendum verði veitt heimild til að sameina lóðirnar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 3. nóvember 2022.
Málavextir: Gatan Brekastígur er í grónu hverfi og á svæði þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Á lóðinni Brekastíg 15B standa einbýlishús og bílskúr. Lóðin er í eigu annars kærenda og er aðkoma að henni um Bessastíg. Árið 2011 keyptu kærendur lóðina að Brekastíg 15A og var þá á lóðinni einbýlishús sem síðan hefur verið rifið. Árið 2022 óskuðu kærendur eftir því við bæjaryfirvöld að lóðirnar yrðu sameinaðar og aðkomunni að Brekastíg 15B yrði breytt þannig að hún yrði um Brekastíg í stað Bessastígs áður. Hinn 29. ágúst s.á. synjaði umhverfis- og skipulagsráð Vestmannaeyja umsókn kærenda og var kærendum tilkynnt um ákvörðunina með tölvupósti 6. september 2022.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að aðkoma að Brekastíg 15B sé óboðleg. Lóðin sé lítil, miklar þrengingar séu að heimreiðinni og ekki hægt að komast að húsi á lóðinni. Mikil prýði væri fyrir götumyndina að leyfa sameiningu lóðarinnar við Brekastíg 15A, en sú lóð sé auð þar sem húsið sem á henni stóð hafi verið ónýtt og því rifið. Á Brekastíg og næstu götum fyrir neðan, að Hásteinsvegi, Faxastíg og Vestmannabraut, megi finna hús sem séu staðsett innar á lóð og ekki við götu. Það standist því ekki að synja umsókn kærenda með þeim rökum að það sé gert til að halda götumynd.
Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs hafi byggt á því að lóðin að Brekastíg 15A sé ætluð til byggingar íbúðarhúss og kærendur geti ekki vænst þess að nýta lóðina til annars. Brekastígur sé um margt einstök gata í Vestmannaeyjum og einkennist götumyndin af þéttri byggð lítilla einbýlishúsa. Lóðirnar séu yfirleitt frekar litlar sem og húsin. Vestmannaeyjabær leggi áherslu á að viðhalda þessari götumynd. Heimild til að taka eina lóð, sameina annarri og gera hana að innkeyrslu og bílastæði hefði slæm áhrif á götumyndina og væri slæmt fordæmi. Innkeyrsla og aðkoma að Brekastíg 15B hafi verið frá Bessastíg um áratugaskeið og ekki breyst. Sú aðkoma sé vel viðunandi og ekki tilefni til breytinga.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að lóðir við Brekastíg 15A og 15B séu með minnstu lóðum götunnar og ekkert því til fyrirstöðu að sameina þær. Mjög þröngt sé að komast á bifreið inn í bílskúr að Brekastíg 15B og þá sé inngangur í húsið þannig úr garði gerður að enn frekar þrengi að aðkomunni. Þá komi fyrir að bílum sé lagt með þeim hætti að hindri aðkomu í bílskúr og innkeyrslu að Brekastíg 15B. Jafnframt sé erfitt að leggja bílum í innkeyrslunni vegna þess hve þröng hún sé. Verði lóðirnar sameinaðar yrði innkeyrslu að Brekastíg 15B lokað með garðvegg og tilhögun innkeyrslu og frágangur á lóð 15A yrði eins og hún hefði alltaf verið hluti af Brekastíg 15B.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur að jafnaði ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þess hvort fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Skipulag lands innan marka sveitarfélags er samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna, og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Annast þær og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga og ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags. Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Við meðferð umsókna um framangreint ber sveitarstjórn að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum.
Skipulagsnefndir fara með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna. Sveitarstjórn er heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu þess heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana, sbr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Samþykkt um stjórn og fundarsköp Vestmannaeyjabæjar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 12. október 2020. Í IV. viðauka samþykktarinnar er kveðið á um fullnaðarafgreiðslur ráða og nefnda Vestmannaeyjabæjar og er í 7. gr. hennar mælt fyrir um verkefni umhverfis- og skipulagsráðs, en á meðal þeirra verkefna eru ákvarðanir skv. 48. gr. skipulagslaga um skiptingu landa og lóða, sbr. 1. tölulið, ákvörðun um hvort gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi til samræmis við innkomin erindi með vísan til 38. gr. skipulagslaga, sbr. 6. tölulið og ákvörðun skv. 44. gr. skipulagslaga um útgáfu byggingar- eða framkvæmdaleyfis þar sem deiliskipulag er ekki í gildi en framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.
Í Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2015–2035 kemur m.a. fram að eitt meginmarkmiða þess er þétting byggðar. Þá kemur fram að á meðal markmiða og verkefna sé að þétta miðbæ og eldri hverfi með því að byggja á lausum lóðum til að fylla upp í götu og nýta þá grunngerð sem fyrir er. Skuli breytingar og uppbygging á einstökum lóðum í eldri hverfum taka mið af þeirri byggð sem fyrir er m.t.t. samræmis við núverandi götumynd, hlutföll bygginga og byggingarlist. Lóðirnar að Brekastíg 15A og 15B eru í svonefndu Hásteinshverfi, á svæði með landnotkunar-flokkinn íbúðarsvæði, ÍB-1. Um hverfið segir í aðalskipulaginu að það sé nánast fullbyggt, en nokkrar lóðir séu óbyggðar. Heimilt sé að leyfa breytingar á núverandi húsnæði og nýbyggingar sem falli vel að einkennum og yfirbragði þeirrar byggðar sem fyrir sé. Þá sé heimilt að þétta byggð, t.d. með því að byggja á óbyggðum lóðum, byggja við eða endurbyggja.
Í lóðarleigusamningi Brekastígs 15A frá 1987 kemur fram að lóðin sé leigð til byggingar íbúðarhúss og að hvers konar önnur notkun lóðarinnar sé óheimil. Á uppdrætti sem fylgdi samningnum má sjá afstöðu lóðarinnar við lóðirnar í kring og staðsetningu húss á lóðinni. Var annarri langhlið hússins ætlað að ná að mörkum lóðarinnar og göngustígs við Brekastíg.
Á svæðinu sem um ræðir er ekki í gildi deiliskipulag. Þrátt fyrir það verður að játa sveitarfélaginu svigrúm til þess að hafa áhrif á þróun og útlit hverfisins með þeim hætti sem hér um ræðir, þ.e. að synja kærendum um sameiningu lóðanna og breytta aðkomu. Sú niðurstaða skipulags- og umhverfisráðs að synja umsókn kærenda um sameiningu lóðanna og breytingu á aðkomu þeirra var studd þeim rökum að ekki væri hægt að verða við erindinu þar sem um byggingarlóð væri að ræða. Þá hefur ákvörðunin verið studd þeim rökum fyrir úrskurðarnefndinni að vilji bæjaryfirvalda standi til þess að vernda götumynd Brekastígs sem einkennist af þéttri byggð lítilla einbýlishúsa. Kemur og fram í kæru að byggingarfulltrúi hafi greint kærendum frá þeirri afstöðu ráðsins. Er sú afstaða jafnframt í samræmi við áðurnefnda stefnu aðalskipulags sveitarfélagsins. Hafa því verið færð fram lögmæt og málefnaleg skipulagsrök fyrir hinni kærðu ákvörðun sem tekin var af þar til bærum aðila.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyjabæjar frá 29. ágúst 2022 um að synja um sameiningu lóða að Brekastíg 15A og 15B og breytingu á aðkomu að Brekastíg 15B.
