114/2018 Skógarhlíð

Árið 2019, þriðjudaginn 3. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 114/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 1. ágúst 2018 um að kæranda beri að sækja um starfsleyfi til reksturs samgöngumiðstöðvar að Skógarhlíð 10 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. september 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Bus Hostel ehf., Skógarhlíð 10, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur frá 1. ágúst 2018 um að kæranda beri að sækja um starfsleyfi til reksturs samgöngumiðstöðvar í greindu húsnæði kæranda Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. júní 2019, er barst nefndinni 20. s.m., fór kærandi fram á frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið væri til meðferðar hjá nefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar kröfu um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 15. október 2018.

Málavextir: Kærandi rekur gistiheimili að Skógarhlíð 10 og hefur leyfi til reksturs gististaðar, ferðaskipuleggjendaleyfi, veitingaleyfi og vínveitingaleyfi auk þess sem reksturinn er skráður sem upplýsingamiðstöð og bókunarþjónusta. Í tengslum við rekstur sinn hefur kærandi gert samninga við þrjú tiltekin félög, sem öll reka hópferðabíla og sinna áætlanaferðum, þar sem félögunum er tryggður réttur til að nýta hluta lóðar og húsnæðis að Skógarhlíð 10. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda hafa u.þ.b. 30 hópferðabifreiðar viðkomu við Skógarhlíð 10 dag hvern.

Í kjölfar kvartana vegna hávaða og mengunar fór Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur í eftirlitsferðir á umræddan stað dagana 25. maí 2018, 30. s.m. og 26. júlí s.á. Hinn 11. júní 2018 sendi heilbrigðiseftirlitið kæranda bréf þar sem fram kom að miðað við fyrirliggjandi upplýsingar sé samgöngumiðstöð rekin að Skógarhlíð 10. Farið var fram á að rekstur samgöngu­miðstöðvar­innar yrði tafarlaust stöðvaður. Kærandi svaraði framangreindu bréfi 10. júlí 2018 þar sem fram kom að hann teldi að ekki væri rekin samgöngumiðstöð að Skógarhlíð 10. Sama afstaða kæranda kom fram á fundum hans með Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 18. júní 2018 og 27. júlí s.á.

Í bréfi, dags. 1. ágúst 2018, kemur fram að ekki sé fallist á sjónarmið kæranda. Niðurstaða Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sé að kærandi reki samgöngumiðstöð í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, fylgiskjals nr. 1 í reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti og samræmdra starfsleyfisskilyrða samgöngumiðstöðva. Kæranda beri því að sækja um starfsleyfi án frekari dráttar.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að rekstur hópferðabifreiða hafi verið stundaður um áratugaskeið á lóðinni að Skógarhlíð 10. Húsið hafi verið byggt árið 1965 undir rekstur Landleiða og Norðurleiðar. Þingvallaleið hafi byrjað rekstur í húsinu árið 1995. Nú hafi Þingvallaleið, Landleiðir og BusTravel Iceland bækistöðvar á lóðinni. Í húsnæðinu hafi því verið rekin hópferðastarfsemi í yfir 50 ár án þess að þar hafi verið talin rekin samgöngumiðstöð. Ekkert í skipulagi svæðisins komi í veg fyrir reksturinn eins og hann sé í dag ásamt því að fjölbreyttur atvinnurekstur er tengist þjónustu og léttum iðnaði sé við götuna.

Óumdeilt sé að rekstur samgöngumiðstöðva sé starfsleyfisskyld starfsemi skv. viðauka V í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og fylgiskjali 1 í reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti. Hvorki sé að finna skilgreiningu á hugtakinu samgöngumiðstöð í lögum né í reglugerðum og því sé ekki ljóst hvaða rekstur teljist starfsleyfisskyldur í þessu sambandi. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur bendi á samræmd starfsleyfisskilyrði Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga þar sem segi að skilyrðin gildi fyrir samgöngumiðstöðvar þar sem almenningur njóti þjónustu í tengslum við fólksflutninga. Kærandi hafi mótmælt þessari nálgun enda gætu starfsleyfisskilyrðin aðeins átt við um samgöngumiðstöðvar. Í starfsleyfis­skilyrðunum verði hins vegar ekki ákveðið hvaða starfsemi falli þar undir. Einnig virðist ljóst að samgöngumiðstöðvar taki til starfsemi þar sem almenningssamgöngur séu hluti rekstursins en engar almenningssamgöngur tengist starfseminni að Skógarhlíð 10. Við meðferð málsins hafi heilbrigðiseftirlitið upplýst að einungis tveir aðilar hafi starfsleyfi til að reka samgöngumiðstöð, þ.e. Flugfélag Íslands og Umferðarmiðstöðin. Gera verði ráð fyrir að starfsleyfi þessi tengist starfsemi Reykjavíkurflugvallar og BSÍ. Starfsemin þar sé eðlisólík þeirri sem fram fari í Skógarhlíð, m.a. vegna þess að þessir staðir gegni hlutverki í almennings­samgöngum.

Kærandi hafi ítrekað bent á að ekki megi leggja skilgreiningu laga um farþegaflutninga og farmflutninga á landi nr. 28/2017 til grundvallar við mat á því hvort um samgöngumiðstöð sé að ræða. Miðstöð þar sé skilgreind sem „[m]iðstöð, mönnuð starfsfólki, með t.d. innritunar­borði, biðsal eða miðasölu, þar sem höfð er viðkoma á tiltekinni akstursleið samkvæmt tímaáætlun og farþegum hleypt inn eða út.“ Lögin hafi síðan að geyma skilyrði varðandi starfsemi miðstöðvar, t.d. varðandi aðgengi fatlaðra og bótaábyrgð án þess þó að starfsemi þeirra sé starfsleyfisskyld.

Hin kærða ákvörðun virðist fela í sér stefnubreytingu af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og ljóst að fjölmargir aðilar yrðu taldir reka samgöngumiðstöðvar verði ákvörðunin staðfest. Miðað við ákvörðunina sé um samgöngumiðstöð að ræða á öllum þeim fjölmörgu stöðum þar sem upphafsstaður ferða hópferðabifreiða sé. Ljóst sé að slík túlkun fái ekki staðist.

Af öllu framangreindu telur kærandi ljóst að hann reki ekki samgöngumiðstöð sem sé starfsleyfisskyld. Beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er bent á að samgöngumiðstöð sé starfsleyfisskyldur rekstur sbr. viðauka V í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. og fylgiskjal nr. 1 við reglugerð nr. 941/2002 um hollustu­hætti. Samgöngumiðstöð sé hvorki skilgreind í lögunum né reglugerðinni, en finna megi skilgreiningu á samgöngumiðstöð í samræmdum starfsleyfisskilyrðum Umhverfis­stofnunar og heilbrigðiseftirlita sveitarfélaganna, sem síðast voru uppfærð árið 2017. Í gr. 1.1. í starfsleyfis­skilyrðunum segi að samgöngumiðstöð sé staður „þar sem almenningur nýtir þjónustu í tengslum við fólksflutninga“ og þær kröfur séu m.a. gerðar til samgöngumiðstöðva í starfsleyfis­skilyrðum að farþegar hafi aðstöðu til að fara á salerni. Bus Hostel sjái farþegum rútufyrirtækjanna fyrir bið- og salernisaðstöðu.

Óumdeilt sé að kærandi hafi gert samning við tiltekin nafngreind félög, sem öll sinni fólks­flutningum og stefni viðskiptavinum sínum að Skógarhlíð 10 til að þjónusta viðskiptavini þeirra og bjóða upp á aðstöðu í húsnæðinu. Sem dæmi megi benda á Airport Direct, en á heimasíðu félagsins segi m.a. „Included in our standard price is pick up and drop off at Reykjavík main bus stop at Skógarhlíð 10, 105 Reykjavík.“ Ljóst sé að einn þeirra aðila sem nýti þjónustuna að Skógarhlíð 10 líti á húsnæðið sem „main bus stop“, sem vart verði skýrt öðruvísi en sem samgöngumiðstöð. Jafnframt sé það afstaða heilbrigðiseftirlitsins að kærandi reki almennings­samgöngur. Vísist til þess að í máli umboðsmanns kæranda komi fram að hver sem er geti átt viðskipti við þau félög sem stundi akstur til og frá Skógarhlíð 10. Engar takmarkanir væru settar fyrir því hver gæti keypt farmiða með aðilum sem þaðan aki. Líta verði til almennrar málvenju þegar hugtakið „almenningssamgöngur“ sé túlkað, en með því sé þá átt við samgönguþjónustu sem allir aðilar eigi jafnan kost á að nýta sér en sé ekki sérstaklega ætluð tilteknum hópi einstaklinga. Með vísan til framangreinds sé því hafnað að misskilningur á starfsemi kæranda hafi leitt til hinnar kærðu ákvörðunar.

Í kæru sé bent á að kærandi hafi leyfi til reksturs gististaðar, ferðaskipuleggjandaleyfi, veitinga­leyfi og vínveitingaleyfi og með skráningu sem upplýsingamiðstöð og bókunarþjónusta. Hvað sem þessum leyfum líði þá beri kæranda að sækja um starfsleyfi skv. 1. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Engin ofantalin leyfi innihaldi eða komi í stað starfsleyfis heilbrigðiseftirlits til reksturs samgöngumiðstöðvar.

Í kæru komi jafnframt fram að kærandi telji ástæðu til að benda á að ekki skuli horfa til skýringar á hugtakinu miðstöð í lögum nr. 28/2017 um farþegaflutninga og farmflutninga á landi. Hvergi við vinnslu málsins hafi verið litið til framangreindra laga, enda eigi þau ekki við um málefnið. Þá sé því hafnað sem röngu að hin kærða ákvörðun feli í sér stefnubreytingu hvað varði starfsleyfiskröfur til þeirra aðila sem reki samgöngumiðstöðvar. Nú þegar séu þeir aðilar sem reki samgöngumiðstöðvar í Reykjavík með útgefin starfsleyfi. Sá staður þar sem aðili hefji ferð sína, t.d. við hótel þar sem hann sé sóttur og fluttur til samgöngumiðstöðvar, teljist ekki samgöngumiðstöð enda verði ekki litið á þann stað sem aðstöðu þar sem almenningi sé veitt þjónusta í tengslum við fólksflutninga.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 22. nóvember 2019.

Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort starfsemi kæranda að Skógarhlíð 10 feli í sér starfsleyfisskyldan rekstur samgöngumiðstöðvar.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sem talinn er upp í viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi. Í viðauka V eru samgöngumiðstöðvar og almennings­samgöngutæki talin upp. Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti kemur einnig fram að starfsemi sem upp er talin í fylgiskjali 1 með reglugerðinni skuli hafa gilt starfsleyfi og eru þar á meðal samgöngumiðstöðvar og almenningssamgöngutæki. Ráðast úrslit máls þessa af því hvaða starfsemi falli undir hugtakið „samgöngumiðstöð“ samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Hugtakið er hvorki skilgreint í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir né í reglugerð um hollustu­hætti.

Samkvæmt gr. 1.1. í samræmdum starfsleyfisskilyrðum Umhverfisstofnunar og heilbrigðis­eftirlita sveitarfélaganna kemur fram að skilyrðin gildi fyrir samgöngumiðstöðvar þar sem almenningur njóti þjónustu í tengslum við fólksflutninga. Dæmi um samgöngumiðstöðvar séu flugstöðvar, umferðarmiðstöðvar og miðstöðvar ferjusiglinga, en nánari skilgreiningu hug­taksins er ekki að finna í skilyrðunum. Fallast verður á með kæranda að starfsleyfisskilyrðin hafi ekki úrslitaþýðingu þegar ákvarðað er hvenær um samgöngumiðstöð er að ræða. Eðli máls samkvæmt þarf því fyrst að ákvarða hvort um samgöngumiðstöð sé að ræða áður en starfsleyfisskilyrðum fyrir samgöngu­miðstöðvar sé beitt. Af dæmum þeim sem tilgreind eru í nefndum starfsleyfisskilyrðum þarf starfsemin samkvæmt þeim að vera nokkur að umfangi.

Við mat á því hvort skilgreina eigi samgöngumiðstöð sem stöð í skilningi 17. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir verður að hafa í huga að hugtakinu „stöð“ var bætt við lögin með 3. gr. breytingarlaga nr. 66/2017. Samkvæmt 46. gr. þeirra laga voru þau sett til innleiðingar tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB frá 24. nóvember 2010 um losun í iðnaði. Í enska texta tilskipunarinnar er orðið „installation“ að finna, en íslensk þýðing þess er „stöð“ samkvæmt lagatextanum. Orðið „installation“ þýðir samkvæmt ensk-íslenskri orðabók uppsetning, lagning eða uppsetning búnaðar. Ljóst er að slík orðnotkun á lítið skylt við viðskeytið -miðstöð, líkt og það er notað í orðinu samgöngumiðstöð. Þau orð sem bera viðskeytið -miðstöð í íslensku útgáfu laganna voru í lögunum áður en hugtakinu „stöð“ var bætt við lögin. Með hliðsjón af framangreindu kemur skilgreining á hugtakinu „stöð“ skv. 17. mgr. 3. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir ekki til skoðunar við túlkun á hugtakinu „samgöngumiðstöð.“

Það er því þörf á að leita út fyrir lög um hollustuhætti og mengunarvarnir við túlkun á hugtakinu „samgöngumiðstöð.“ Fjallað er um samgöngumiðstöðvar í þremur öðrum lagabálkum. Í fyrsta lagi í 148. gr. b. siglingalaga nr. 34/1985. Í þeirri grein er kveðið á um að farþegar geti beint kvörtun til Samgöngustofu telji þeir að flutningsaðili, ferðaskrifstofa, ferðaskipuleggjandi eða rekstraraðili samgöngumiðstöðvar hafi brotið gegn skyldum sínum samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1177/2010, eða reglugerðum settum á grundvelli 3. mgr. 148. gr. a. siglingalaga. Samkvæmt 2. gr. framangreindrar reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) gildir hún aðeins um farþegaflutninga á sjó. Í ljósi framangreinds koma siglingalög nr. 34/1985 ekki til frekari skoðunar.

Í öðru lagi er hugtakið „samgöngumiðstöð“ að finna í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt viðaukanum eru tilgreindar þær framkvæmdir sem háðar eru mati á umhverfisáhrifum. Í gr. 10.04 er fjallað um byggingu samgöngumiðstöðva fyrir marg­þátta samgöngustarfsemi. Enga skilgreiningu á hugtakinu er að finna í lögunum. Þó liggur fyrir að ágreiningur sá sem hér er til umfjöllunar varðar hvorki mat á umhverfisáhrifum né byggingu samgöngumiðstöðvar fyrir margþátta samgöngustarfsemi. Þá er engar frekari leiðbeiningar að finna í lögunum eða lögskýringargögnum sem gætu nýst við túlkun á hugtakinu samgöngu­miðstöð.

Í þriðja lagi kemur orðið samgöngumiðstöð fyrir í V. kafla laga nr. 28/2017 um farþegaflutninga og farmflutninga á landi, nánar tiltekið í 1. mgr. 20. gr. laganna. Í þeirri grein er kveðið á um upplýsingar sem flytjendur sem selji eða annist farþegaflutninga á vegum skuli láta farþegum í té skriflega eða rafrænt á öllum samgöngumiðstöðvum og sölustöðum.  Hugtakið „samgöngu­miðstöð“ kemur aðeins fyrir á þessum eina stað í lögunum en orðið „miðstöð“ kemur fyrir fjórum sinnum í V. kafla. Hugtakið „samgöngumiðstöð“ er hvergi skilgreint í lögunum eða lögskýringargögnum en í 11. tölul. 3. gr. laganna er hugtakið „miðstöð“ skilgreint. Skilgreiningin er svohljóðandi: „Miðstöð, mönnuð starfsfólki, með t.d. innritunarborði, biðsal eða miðasölu, þar sem höfð er viðkoma á tiltekinni akstursleið samkvæmt tímaáætlun og farþegum er hleypt inn eða út.“ Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem varð að nefndum lögum segir um 3. gr. að bætt sé við skilgreiningu á hugtakinu „miðstöð.“ Hugtakið sé skilgreint í reglugerð (ESB) nr. 181/2011 um réttindi farþega í hópbifreiðum og komi fyrir í ákvæðum V. kafla um réttindi farþega. Því þótti rétt að taka upp skilgreiningu hugtaksins eins og hún er í reglugerðinni. Í almennum athugasemdum við frumvarpið kemur einnig fram að um hreint innleiðingarfrumvarp sé að ræða, að 2. gr. undanskilinni. Því þykir rétt að skoða skilgreininguna í reglugerð (ESB) nr. 181/2011 til að athuga hvort að hugtökin „miðstöð“ og „samgöngumiðstöð“ séu notuð í sama skilningi í lögum um farþegaflutninga og farmflutninga á landi. Í m-lið 3. gr. reglugerðarinnar er skilgreining á hugtakinu „terminal.“ Í skilgreiningunni segir: „‘terminal’ means a staffed terminal where according to the specified route a regular service is scheduled to stop for passengers to board or alight, equipped with facilities such as a check-in counter, waiting room or ticket office.“ Skilgreining 11. tölul. 3. gr. laga um farþegaflutninga og farmflutninga er orðrétt þýðing þessarar skilgreiningar. Í o-lið 3. gr. reglugerðarinnar er skilgreining á „terminal managing body.“ Í þeirri skilgreiningu segir: „‘terminal managing body’ means an organisational entity in a Member State responsible for the management of a designated terminal.“ Með „terminal managing body“ er því átt við þann aðila sem sér um rekstur miðstöðvar. Enginn slíkur greinarmunur er gerður á miðstöð eða rekstraraðila miðstöðvar í lögum um farþegaflutninga og farmflutninga á landi. Í íslensku lögunum er „miðstöð“ notað jöfnum höndum yfir þau tilvik sem reglugerðin notar annars vegar „terminal“ og hins vegar „terminal managing body.“ Þá verður ekki séð að munur sé gerður á notkun hugtakanna „miðstöð“ og „samgöngumiðstöð“ innan laganna. Loks verður að horfa til þess að lög um farþegaflutninga og farmflutninga á landi gilda um farþegaflutninga í atvinnuskyni með bifreiðum sem eru skráðar fyrir níu farþega eða fleiri, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Lögin gilda þannig á sama sviði og sú starfsemi kæranda sem deilt er um í þessu máli. Samkvæmt framansögðu verður að telja skilgreiningu 11. tölul. 3. gr. laga um farþegaflutninga og farmflutninga á landi vera nærtækustu skilgreiningu íslensks réttar á hugtakinu „samgöngu­miðstöð“.

Við mat á því hvort um samgöngumiðstöð er að ræða þarf því að athuga hvort að skilyrði 11. tölul. 3. gr. laganna séu uppfyllt, þ.e. hvort starfsfólk sé á svæðinu, ásamt innritunar­borði, biðsal eða miðasölu, þar sem höfð er viðkoma á tiltekinni akstursleið samkvæmt tíma­áætlun og farþegum hleypt inn eða út. Vettvangsskoðun úrskurðarnefndarinnar leiddi í ljós að á svæðinu er starfsfólk, innritunarborð, biðsalur og miðasala. Þá eru m.a. 23 skipulagðar rútuferðir frá Skógarhlíð 10 að Keflavíkurflugvelli á hverjum degi ásamt 13 ferðum í Bláa lónið að vetri en 17 ferðum á dag yfir sumartímann samkvæmt kynningarbæklingi fyrirtækisins sem lá frammi á staðnum. Samkvæmt framansögðu er ljóst að höfð er viðkoma á tilteknum akstursleiðum samkvæmt tímaáætlun og farþegum er hleypt inn og út á svæðinu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður að telja að starfsemi kæranda að Skógarhlíð 10 feli í sér starfsleyfisskyldan rekstur samgöngumiðstöðvar og verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 1. ágúst 2018 um að kæranda beri að sækja um starfsleyfi til reksturs samgöngumiðstöðvar að Skógarhlíð 10 í Reykjavík.