Árið 2024, þriðjudaginn 6. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 112/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023, um að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. september 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Mýrarhúsa í Eyrarsveit, nú Grundarfjarðarbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar frá 9. mars 2023 að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 16. október 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grundarfjarðarbæ 28. september 2023.
Málavextir: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar 4. apríl 2018 var fallist á umsókn landeiganda Skerðingsstaða að deiliskipuleggja jörðina auk þess sem landnotkun svæðisins í aðalskipulagi yrði breytt. Var ákvörðun nefndarinnar samþykkt á fundi bæjarstjórnar sama dag. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 17. október s.á. var samþykkt að skipulagslýsing vegna deiliskipulags fyrir Skerðingsstaði yrði sett í kynningu samkvæmt 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Afgreiðsla nefndarinnar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 18. s.m. Skipulagslýsingin var send umsagnaraðilum og landeigendum nærliggjandi jarða til umsagnar auk þess að vera auglýst í blöðum og á heimasíðu sveitarfélagsins. Bárust tíu umsagnir og athugasemdir og var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að taka saman viðeigandi gögn og kynna landeigendum/framkvæmdaraðila og veita honum hæfilegan frest til að tjá sig. Skipulags- og umhverfisnefnd tók fyrir svör við umsögnum og athugasemdum sem bárust á kynningartíma skipulagslýsingar á fundi 13. nóvember s.á. og beindi því til skipulagshöfunda að móta deiliskipulag og vinna umhverfisskýrslu.
Með nýju Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 var afmarkað nýtt verslunar- og þjónustusvæði í landi Skerðingsstaða þar sem gert var ráð fyrir hótelbyggingu og stakstæðum bústöðum.
Skipulags- og umhverfisnefnd samþykkti á fundi sínum 1. mars 2022 að auglýst yrði tillaga að deiliskipulagi fyrir jörðina Skerðingsstaði með umhverfisskýrslu og að hvoru tveggja yrði sent umsagnaraðilum, sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og 15. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021. Umrætt skipulagssvæði er um 4,5 ha að stærð og liggur á tanga sem gengur út á Lárvaðal undir Skerðingsstaðafjalli. Gert var ráð fyrir allt að 100 herbergja hóteli og allt að fimm smáhýsum. Hæð hótelbyggingarinnar yrði allt að 22,5 m frá botnplötu 1. hæðar og hámarks byggingarmagn 5.500 m2. Hæð smáhýsanna yrði mest 4,5 m frá botnplötu og hámarks byggingarmagn þeirra 300 m2. Nýtingarhlutfall yrði að hámarki 0,13. Bæjarstjórn Grundarfjarðarbæjar samþykkti afgreiðslu skipulags- og umhverfisnefndar á fundi sínum 10. s.m. Skipulagstillagan var auglýst frá 20. júlí 2022 með athugasemdafresti til og með 14. september s.á auk þess sem auglýsingin var send til þeim sem gert höfðu athugasemdir á kynningartíma skipulagslýsingarinnar árið 2018. Alls bárust athugasemdir frá 30 aðilum, þar á meðal kærendum, og var skipulagsfulltrúa falið að vinna tillögur að svörum við þeim. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 20. febrúar 2023 samþykkti nefndin, með 13 nánar tilteknum skilyrðum, deiliskipulag fyrir Skerðingsstaði og svör við athugasemdum sem bárust á auglýsingatíma tillögunnar. Var afgreiðsla nefndarinnar samþykkt á fundi bæjarstjórnar 9. mars s.á. og tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2023.
Málsrök kærenda: Land kærenda liggi að Lárvaðli gegnt landi Skerðingsstaða og sé í um 700 m fjarlægð frá hinu fyrirhugaða hóteli. Fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa í för með sér verulega aukna hljóð-, ljós og loftmengun, bæði vegna aukinnar umferðar ökutækja á svæðinu og vegna hótelstarfseminnar sjálfrar. Hávaða- og ljósmengun muni berast yfir á land Mýrarhúsa og rýra verðmæti fasteignar kærenda auk þess sem framkvæmdirnar muni raska lífríki Lárvaðals, sem skerði hagsmuni kærenda þar sem land þeirra liggi að vaðlinum. Fyrirhuguð hótelbygging muni hafa í för með sér umtalsverða sjónmengun, en byggingarmagn samkvæmt deiliskipulaginu sé umtalsvert og gert sé ráð fyrir að hótelbyggingin verði allt að 22,5 m á hæð. Þar að auki hafi bílastæði við hótelbygginguna í för með sér sjónmengun. Kærendur hafi látið sig málið varða frá upphafi þess. Fyrst hafi verið sendar inn athugasemdir við verkefnalýsingu skipulags- og umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar. Þá hafi kærendur einnig komið á framfæri athugasemdum við breytingar á Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar og vegna hins umdeilda deiliskipulags.
Ekki hafi verið tekin næg afstaða til allra þeirra athugasemda sem kærendur hafi gert við deiliskipulagstillöguna, t.d. hafi lítið verið fjallað um áhrif framkvæmdarinnar á frístundabyggð í nágrenninu með tilliti til ljós-, hljóð og loftmengunar vegna starfseminnar og aukinnar bílaumferðar.
Í kafla 5.1 í greinargerð með Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 komi fram sú framtíðarstefna sveitarfélagsins að standa skuli vörð um landslag, lífríki og minjar sem dýrmætan arf. Það komi fram að það sé markmið sveitarfélagsins að fjölbreytni fuglalífs og gróðurs viðhaldist, í því skyni verði staðinn vörður um merkileg og viðkvæm búsvæði fugla og gróðurs til að viðhalda heilbrigði vistkerfa og líffræðilegri fjölbreytni. Á öðrum stað komi fram að við deiliskipulagsgerð, mannvirkjagerð og landnýtingu verði tekið tillit til verðmætra vistkerfa og búsvæða, fjarlægðar frá ám og vötnum og fornleifa og annarra búsetuminja. Náttúruvernd og vernd menningarminja sé eitt af meginmarkmiðum aðalskipulagsins. Deiliskipulagið nái yfir viðkvæmt verndarsvæði sem einkennist af lítt snortinni náttúru og einstöku fuglalífi, auk þess sem mikið sé um fornminjar á svæðinu. Deiliskipulagið sé ekki í samræmi við stefnu og markmið aðalskipulagsins að þessu leyti enda ljóst að 100 herbergja hótelbygging í landi Skerðingsstaða muni hafa í för með sér verulega röskun á náttúru, lífríki, fornminjum og landgæðum á svæðinu. Hin kærða ákvörðun brjóti í bága við 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga þar sem segi að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.
Ekki sé gerð grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og umhverfisáhrifum hennar í umræddu deiliskipulagi líkt og kveðið sé á um í ákvæði aðalskipulagsins um Skerðingsstaði. Við undirbúning deiliskipulagsins hafi ekki verið metið hvaða tjón kynni að verða á umhverfinu, einkunn lífríki í Lárvaðli, af völdum fráveitu. Fráveitulagnir séu ekki merktar inn á deiliskipulagsuppdrátt og ekki sýnt hvort og þá hvernig þær verði leiddar út í vaðalinn. Mat á áhrifum af seyru, fitu og sápu frá mögulegum hreinsibúnaði fráveitu og starfseminni allri hafi ekki hafi farið fram. Þar sem ekki hafi verið gerð grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og áhrifum hennar í deiliskipulaginu sjálfu verði að telja að deiliskipulagið brjóti í bága við skilmála gildandi aðalskipulags. Ekki hafi verið tekin afstaða til ýmissa annarra mikilvægra atriða í deiliskipulaginu, svo sem vatnsveitu og vegtengingar. Þá sýni deiliskipulagið ekki hvernig eigi að útvega hótelinu slökkvi- og neysluvatn, en slíkt kynni að valda vandkvæðum í framkvæmd, enda frjósi Lárvaðall við landið á veturna og ekki virðist ætlun að taka vatn úr Hólalæk.
Hin kærða ákvörðun fari í bága við meginmarkmið skipulagslaga nr. 123/2010 að tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll. Hagsmunir einstaks landeiganda hafi verið teknir fram fyrir almannahagsmuni á sviði umhverfis- og náttúruverndar og markmið skipulagslaga um umhverfisvernd hafi verið fyrir borð borin. Þá verði skipulagsáætlanir sveitarfélaga einnig að vera í samræmi við ákvæði annarra laga. Í 7. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd komi fram að við töku ákvarðana sem hafi áhrif á náttúruna skuli stjórnvöld taka mið af meginreglum og sjónarmiðum 8.–11. gr. laganna, þar á meðal varúðarreglu 9. gr. þar sem segi að þegar ákvörðun sé tekin, án þess að fyrir liggi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hafi á náttúruna, skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Við afgreiðslu sveitarfélagsins á deiliskipulagi fyrir hótel í landi Skerðingsstaða hafi ekki verið gengið nægilega úr skugga um að fyrirhuguð framkvæmd muni ekki hafa verulega skaðleg og óafturkræf áhrif á landslag, náttúru, lífríki og aðrar auðlindir á svæðinu, til dæmis fiskalíf í Lárvaðli. Ekki hafi átt að samþykkja deiliskipulagið fyrr en að lokinni fullnægjandi rannsókn sveitarfélagsins á áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfi og náttúru svæðisins.
Umhverfismat framkvæmdarinnar sé haldið annmörkum þar sem ekki hafi farið fram fullnægjandi rannsókn á ýmsum mikilvægum atriðum, einkum áhrifum framkvæmdarinnar á hljóð- og loftmengun, lífríki og gróður. Kærendur telji að ekki hafi verið upplýst á fullnægjandi hátt við afgreiðslu skipulagsins hvaða skaðlegu áhrif fyrirhuguð hótelbygging hefði í för með sér á þessi atriði. Af umhverfis- og framkvæmdaskýrslu vegna deiliskipulagsins sé ljóst að í umhverfismati framkvæmdarinnar hafi ekki verið metin áhrif fyrirhugaðrar hótelbyggingar á frístundabyggð 1, sem sé beint hinum megin við Lárvaðal í minna en 1 km fjarlægð frá framkvæmdasvæðinu, og hvort framkvæmdin muni koma til með að rýra verðmæti fasteigna á því svæði eða valda eigendum þeirra ónæði, óþægindum eða tjóni að öðru leyti. Við afgreiðslu deiliskipulagsins hafi ekki verið metin áhrif framkvæmdarinnar á frístundabyggð í nágrenninu hvað varði hljóð-, ljós-, loft- og sjónmengun. Fasteign kærenda sé innan frístundabyggðarinnar og telji kærendur að framkvæmdirnar muni valda þeim talsverðu ónæði og skerða verðmæti fasteignar þeirra. Athugasemdum kærenda sem vörðuðu áhrif framkvæmdarinnar að þessu leyti hafi enginn gaumur verið gefinn af hálfu sveitarfélagsins. Hefði bersýnilega þurft að meta þessi umhverfisáhrif áður en deiliskipulagið hafi verið samþykkt.
Byggingarreitur hins fyrirhugaða hótels liggi á sérstaklega viðkvæmum stað við Lárvaðal, sem sé á verndunarsvæði Breiðafjarðar, sbr. lög nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar, og sé fjaran friðlýst. Mikið sé af bleikju og bleikjuseiði í Lárvaðli, en vaðallinn hafi einnig verið notaður við laxeldi og sé hann mikilvægt uppeldissvæði fyrir laxfiska. Þá nái deiliskipulagið að stórum hluta yfir verndunarsvæði friðaðra fornminja. Í viðauka 6 með umhverfisskýrslu framkvæmdanna komi fram að áhrif þeirra á vatnalífríki ættu að vera óveruleg, að því gefnu að fráveitumál verði í lagi. Hið sama segi um áhrif á fuglalíf og gróður í viðauka 5. Hins vegar hafi engin grein verið gerð fyrir áhrifum fráveitu og hreinsibúnaðar í greinargerð með deiliskipulaginu og hafi áhrif þessa á lífríki, gróður og fuglalíf því ekki verið rannsökuð nægilega. Þá hafi ekki farið fram mat á áhrifum umferðar ökutækja og manna á fuglalíf og gróður í nágrenni fyrirhugaðs hótels. Ekki hafi heldur farið fram rannsókn á því hvort fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa áhrif á Hólalæk og lífríki í læknum, en lækurinn sé mikilvæg uppeldisstöð fyrir laxafiska. Hafi sveitarfélaginu borið að leita eftir afstöðu Fiskistofu til þess hvort framkvæmdirnar myndu skaða fiskigengd í læknum, afkomu laxastofna eða lífríki að öðru leyti. Loks hafi ekki farið fram fullnægandi rannsókn á fornleifum og fornum kirkjugarði sem gögn bendi til þess að sé á landi Skerðingsstaða.
Ágallar hafi verið á auglýsingu deiliskipulagstillögunnar þar sem myndir sem sýndar hafi verið af svæðinu við kynningu tillögunnar hafi verið blekkjandi. Á kynningarfundi 23. ágúst 2022 hafi komi fram af hálfu framkvæmdaraðila að myndir væru ekki í réttum hlutföllum. Kærendur og aðrir íbúar sveitarfélagsins hafi af þeim sökum ekki getað tekið afstöðu til sjónrænna áhrifa framkvæmdanna með fullnægjandi hætti, enda hafi sjónræn áhrif virst mun minni en þau séu í reynd. Í þessu sambandi sé bent á að þegar kærendum hafi verið sent kynningarbréf með auglýsingu á hinu nýja deiliskipulagi fyrir Skerðingsstaði hafi komið fram að hótelbyggingin yrði mest 2,5 m að hæð frá botnplötu 1. hæðar. Í auglýsingu deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2023 hafi einnig komi fram að hæsti punktur byggingarinnar yrði 2,5 m frá botnplötu 1. hæðar, en auglýsingin hafi verið leiðrétt 28. ágúst og nú segi að hæsti punktur sé 22,5 m. Röng tilgreining á hæð hótelbyggingarinnar við auglýsingu hafi valdið kærendum óvissu um raunverulega hæð hennar og þeir hafi því ekki getað tekið afstöðu til hæðar byggingarinnar.
Ekki sé nægjanlegt að setja það skilyrði í deiliskipulagið að engar framkvæmdi verði innan 50 m frá Lárvaðli, þrátt fyrir að slíkt séu lágmarkskröfur skv. gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Sveitarfélaginu hafi borið að fara eftir tillögu Umhverfisstofnunar um 100 m fjarlægð frá fjöru í ljósi þess að um viðkvæmt verndarsvæði sé að ræða. Þá sé á deiliskipulagsuppdrætti gert ráð fyrir að fyrirhugað hótel nái inn á 15 m friðhelgað svæði umhverfis fornminjar á svæðinu, án þess að leyfi Minjastofnunar hafi komið til, sbr. 21. og 22. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Enn fremur séu framkvæmdir í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka þess, sem áhrif geti haft á fiskigengd, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, háðar leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiðar. Ekki hafi verið gengið úr skugga um að framkvæmdir á grundvelli deiliskipulagsins hafi engin áhrif á lífríki í Lárvaðli, fiskigengd, fiskstofna eða aðstöðu til veiði í vatninu og ekki hafi farið fram fullnægjandi mat þar að lútandi í umhverfismati framkvæmdarinnar. Telji kærendur að sveitarfélaginu hefði borið að hlutast til um að Fiskistofa rannsakaði áhrif framkvæmdanna á fiskalíf í Lárvaðli að þessu leyti, til þess að kanna hvort þörf væri á leyfi til framkvæmdanna samkvæmt 33. gr. laga nr. 61/2006, enda séu umræddar framkvæmdir staðsettar innan 100 m frá bakkanum.
Málsrök Grundarfjarðarbæjar: Vísað er til þess að vafi leiki á um hvort kærendur uppfylli skilyrði laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um lögvarða hagsmuni. Í 3. mgr. 4. gr. laganna sé kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verði að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið sé að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Verði því að meta í hverju tilviki hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins til að komast að niðurstöðu um hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Líta verði til þess að jörð kærenda sé í um það bil 700–900 m fjarlægð frá fyrirhugaðri hótelbyggingu. Lárvaðall liggi á milli deiliskipulagssvæðisins og jarðar kæranda. Ekki liggi fyrir hvernig grenndarhagsmunir kærenda muni skerðast að nokkru marki hvað varði landnotkun eða upplifun, svo sem sjónræn áhrif eða hljóðvist. Aðrar málsástæður kærenda lúti að atriðum er tengist skipulagslegum hagsmunum sem teljist til almannahagsmuna. Ekki verði séð hvernig umdeild bygging raski lögvörðum grenndarhagsmunum kærenda, en ásýnd byggingarinnar ein og sér geti ekki varðað einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni þeirra.
Deiliskipulagið hafi hlotið meðferð í samræmi við 41. og 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2023, með minniháttar breytingu 28. s.m. Þeim sem gert höfðu athugasemdir við tillöguna á auglýsingatíma hennar hafi verið tilkynnt um gildistökuna með tölvupósti ásamt samantekt athugasemda og umsögn skipulags- og umhverfisnefndar.
Deiliskipulagið sé í samræmi við Aðalskipulag Grundarfjarðarbæjar 2019–2039, en þar sé svæðið skilgreint fyrir verslun og þjónustu. Í aðalskipulaginu væri beinlínis gert ráð fyrir að hið umdeilda deiliskipulag yrði gert og að það fæli í sér hótelbyggingu. Slík sértæk tilgreining í aðalskipulagi geti ekki talist ganga gegn almennum ákvæðum. Gripið hafi verið til ráðstafana til að bregðast við neikvæðum umhverfisáhrifum með þeim skilyrðum sem sett hafi verið fyrir samþykkt deiliskipulagsins og þannig tekið tillit til þeirra atriða sem tilgreind séu í aðalskipulagi, þar með talið áhrifa á viðkvæm vistkerfi, búsvæði og aðrar náttúruminjar, aðgengi almennings, fjarlægð frá vötnum, fornleifar og fleiri þætti. Samkvæmt þeim skilmálum, sem hið kærða deiliskipulag kveði á um, sé það innan þeirra heimilda sem aðalskipulag mæli fyrir um.
Við meðferð deiliskipulagstillögunnar hafi til samræmis við 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga verið gerð grein fyrir umhverfisáhrifum áætlunarinnar og stefnumiða hennar. Í samræmi við ákvæðið hafi skýrslugerð um skipulagstillöguna og skýrslugerð um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar samkvæmt lögum um nr. 111/2021 verið sameinað. Í umhverfisskýrslunni hafi verið fjallað um þá umhverfisþætti sem deiliskipulagstillagan væri talin hafa áhrif á, þar með talið vatn, gróður, dýralíf, öryggi og samgöngur, efnahag og atvinnulíf, verslun og þjónustu, fornminjar og ásýnd lands. Stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis, borið saman við það sem eigi við um einstakar framkvæmdir. Þrátt fyrir það hafi verið unnar ítarlegar skýrslur og rannsóknir við undirbúning deiliskipulagsins, meðal annars á lífríki og fornleifum. Í ljósi stöðu deiliskipulagsins í stigskiptri áætlanagerð hafi umhverfismat þess uppfyllt skilyrði skipulagslaga.
Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 20. febrúar 2023 hafi verið bókað að nefndin samþykkti skipulagstillöguna með nánar tilgreindum skilyrðum. Í bókuninni hafi verið tekið tillit til framkominna athugasemda, þar með talið athugasemda kærenda, með 13 skilyrðum sem sett hafi verið fyrir deiliskipulaginu. Bæjarstjórn hafi samþykkt þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 9. mars s.á. Gildistaka deiliskipulagsins feli ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þurfi að koma til sérstök stjórnvaldsákvörðun, svo sem veiting byggingar- eða framkvæmdarleyfis auk þess sem tiltekin starfsemi sé háð sérstökum starfsleyfum frá þar til bærum yfirvöldum. Við slíka meðferð komi fram nákvæmari upplýsingar um ýmis atriði hönnunar væntanlegs mannvirkis sem kæran virðist lúta að.
Varðandi fullyrðingar kærenda um að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til tiltekinna atriða í athugasemdum kæranda við afgreiðslu skipulags- og umhverfisnefndar er vísað til skilyrða 4, 6 og 11 í bókun nefndarinnar og umsagnar skipulags- og umhverfisnefndar til kærenda vegna athugasemda hans. Í ljósi athugasemdar um mannvirkjagerð, hönnun og skipulag á viðkvæmum stöðum, svo sem í lítt snortinni náttúru sé bent á að um sé að ræða gamalt bæjarstæði með túnum sem hafi verið nýtt til beitar um árabil. Við meðferð málsins hafi verið fjallað um mögulega ljós- og/eða hljóðmengun og lögð áhersla á að starfsemi á svæðinu skyldi vera innan viðmiðunarmarka samkvæmt lögum og reglum, en um sé að ræða atriði sem lögbundnir umsagnaraðilar leggi mat á við meðferð starfsleyfisumsóknar, sbr. skilyrði 11 sem sett hafi verið fyrir deiliskipulaginu.
Frá upphafi hafi legið fyrir sérstakt minnisblað varðandi fráveitumál, dags. 26. september 2019. Í skilyrði 4 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar sé áskilið að gerðar verði ítrustu kröfur um fráveitu- og hreinsibúnað. Með því hafi verið gætt að og tekið tillit til sjónarmiða kærenda. Þá sé bent á að í skyldu sveitarfélags til samráðs felist ekki að fallast beri á allar þær athugasemdir sem fram komi, enda sé sveitarstjórnum með lögum veitt víðtækt skipulagsvald þótt því beri að beita að teknu tilliti til málsmeðferðarreglna skipulags- og stjórnsýslulaga. Þá sé bent á að vegna athugasemda Skipulagsstofnunar frá 15. júní 2023 hafi uppdráttur og greinargerð verið uppfærð til samræmis og hafi ekki sætt athugasemdum stofnunarinnar. Ekki séu gerðar kröfur um það í deiliskipulagi að einstakir þættir í hönnun mannvirkja séu tilgreindir enda falli þeir undir framkvæmdaleyfi, byggingaleyfi, starfsleyfi og önnur leyfi fyrir mannvirkjum og starfsemi. Deiliskipulagið geri ítrustu kröfur um fráveitu og vatnsöflun, sbr. skilyrði 3 og 4 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar. Í bókun 4 sé lögð á það sérstök áhersla að fráveitu og heilbrigðismál verði með þeim hætti að ekki stafi af þeim hætta á mengun. Í umsögn Heilbrigðisstofnunar Vesturland sé bent á að stofnunin þurfi að samþykkja þann fráveitubúnað sem settur verði upp. Í skilyrði 13 í bókun nefndarinnar sé áskilið að færðar verði inn á skipulagsuppdráttinn 1 m hæðarlínum leiðbeinandi staðsetning rotþróar, leiðbeinandi staðsetning hreinsibúnaðar fráveitukerfis og að öðru leyti sé vísað til 7. kafla skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Orðið hafi verið við þessum áskilnaði í fyrirliggjandi deiliskipulagsuppdrætti.
Tekið hafi verið tillit til lífríkis og fornleifa á svæðinu og gerðar hafi verið ítarlegar rannsóknir sbr. viðauka 1, 4, 5 og 6 við greinargerð deiliskipulagsins. Til þessara greininga og rannsókna hafi verið tekið tillit til í upphaflegum deiliskipulagstillögum og í skilyrðum sem sett hafi verið fyrir því. Um umhverfisáhrif sé vísað sértaklega til kafla 3 í greinargerð, umhverfis- og framkvæmdaskýrslu og annarra viðauka og fyrirliggjandi skilyrða við deiliskipulagið, sbr. og umsögn skipulags- og umhverfisnefndar. Miðað við fyrirliggjandi áform um byggingu hótels ættu áhrif framkvæmdarinnar á vatnalífríki að vera óveruleg að því gefnu að fráveitumál verði í lagi og starfsemin í samræmi við það sem skipulagið geri ráð fyrir. Framkvæmd hafi verið ítarleg rannsókn á fornleifum, sbr. viðauka 4 og ráðist staðsetning fyrirhugaðra bygginga af fornminjum. Þá sé skilyrði 2 í ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar að fornminjar á skipulagssvæðinu verði verndaðar á framkvæmdatíma og að landeigandi geri grein fyrir verndaráformum í umsókn um byggingar- og/eða. framkvæmdaleyfi.
Í kafla 4.7 í umhverfis- og framkvæmdaskýrslu og minnisblaði, dags. 9. september 2019, sé fjallað um möguleika á öflun neysluvatns fyrir hótel. Þá sé í skilyrði 5 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar áskilið að vatnsból og lagnir frá því skuli uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn.
Í skilyrði 10 í bókun nefndarinnar hafi verið settar fram kröfur um vegtengingu þar sem komi fram að vegtenging við þjóðveginn verði útfærð nánar í hönnun svæðisins og að það verði gert í fullu samráði við Vegagerðina eins og gildi um allar framkvæmdir innan 50 m veghelgunarsvæðis. Kalli hönnun vegstæðis á verulega breytingu skuli það gert á grundvelli breytingar á deiliskipulagi.
Hvað varði þörf á leyfum samkvæmt 21.–22. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar og 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax og silungsveiði þá sé vísað til þess að þessi ákvæði vísi til leyfa til framkvæmda eða mannvirkjagerðar. Slík atriði komi til skoðunar á síðari stigum, við veitingu byggingarleyfis eða framkvæmdaleyfis, en ekki við meðferð deiliskipulags. Ítarleg greining hafi verið unnin um fornleifar á svæðinu. Þá sé í umsögn minjastofnunar áréttað að samkvæmt 2. mgr. 24. gr. laga nr. 80/2012 skuli stöðva framkvæmdir án tafar ef ókunnar fornminjar finnist. Ítarleg greining liggi jafnframt fyrir um fuglalíf og gróður á svæðinu sbr. viðauka 5 og í umhverfisskýrslu sé áhrif á þessa þætti metin auk þess sem aflað hafi verið umsagna frá viðeigandi aðilum.
Deiliskipulagið gangi ekki gegn meginmarkmiðum skipulagslaga líkt og staðhæft sé í kæru. Skipulagið og meðferð þess sé í samræmi við skipulagslög auk viðeigandi ákvæða laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Við málsmeðferð hafi verið lögð áhersla á að leggja mat á áhrif skipulagsins á allt nærumhverfið. Í skilyrði 11 í bókun skipulags- og umhverfisnefndar komi fram að leita beri leiða til að lágmarka ljós- og hávaðamengun sem starfsemin kunni að valda utan svæðisins og að lögbundnir aðilar skuli leggja mat á þennan þátt við meðferð starfsleyfisumsóknar. Þá sé einnig vísað til skilyrða 4 og 6 í bókuninni um að lágmörkuð séu neikvæð áhrif starfseminnar. Skipulagslög geri hins vegar ráð fyrir því að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á beinum eða óbeinum eignarréttindum, en standi slík réttindi í vegi fyrir framkvæmd skipulags geti komið til eignarnáms skv. 50. gr. skipulagslaga eða eftir atvikum til bótagreiðslna í samræmi við 51. gr. laganna.
Deiliskipulagið gangi ekki gegn friðlýsingu Breiðafjarðar. Gripið hafi verið til ráðstafana og skipulag miði að því að vernda fornminjar á svæðinu. Skilyrði skipulagsins geri ráð fyrir að gerðar verði ítrustu kröfur á fráveitu og sem leiða eigi til þess að áhrif framkvæmda samkvæmt deiliskipulaginu á vatnalífríki verði óveruleg. Sett hafi verið skilyrði um að í deiliskipulaginu kæmi fram að Lárvaðall sé sjávarlón og að það ásamt fjörum falli undir lög nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar og a. lið 1. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Í greinargerð deiliskipulagsins komi fram að þar sé mikilvægt vistkerfi með fjölbreyttu lífríki og að hönnun hótelsins og starfsemi þess skuli taka mið af því. Ákvæði laga um vernd Breiðafjarðar nái til eyja, hólma og skerja á Breiðafirði ásamt fjörum í innri hluta fjarðarins, þar með talið fjörunnar umhverfis Lárvaðal þar sem fyrirhugað framkvæmdasvæði sé staðsett í um 50 m fjarlægð frá Lárvaðli. Fjarlægðarmörkin séu í samræmi við gr. 5.3.2.14 skipulagsreglugerðar.
Þeirri fullyrðingu að kynning á ásýnd mannvirkja hafi verið villandi sé hafnað. Unnar hafi verið ítarlegar kynningar, myndbönd og sjónlínugreining þar sem sjá megi áhrif mannvirka. Þá hafi komið leiðrétting á augljósri prentvillu sem hafi verið í upphaflegri auglýsingu og henni hafi verið komið á framfæri um leið og hennar hafi orðið vart, sbr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og auglýsing í Stjórnartíðindum leiðrétt. Deiliskipulagsuppdrátturinn sjálfur, sem hafi verið auglýstur, hafi frá upphafi innihaldið rétta hæð húss, sem og öll önnur gögn á fyrri stigum.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Þeirri fullyrðingu sveitarfélagsins að kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins sé hafnað. Vegalengd milli lands Skerðingsstaða og fasteignar kærenda sé ekki nema 700 m í beinni sjónlínu. Veruleg hætta sé á að fyrirhuguð hótelbygging muni hafa sjónræn áhrif á fasteignir kærenda og leiða til aukinnar loft-, ljós- og hávaðamengunar, sem skerða muni verðmæti fasteigna kærenda. Þá komi hótel í landi Skerðingsstaða til með að raska umhverfi og lífríki í kringum fasteign þeirra. Ljóst sé að áhrif framkvæmdanna takmarkist ekki við sjónræna þætti og bent sé á að fasteign kæranda liggi að Lárvaði og eigi kærendur því réttindi 115 m út í vatnið, en kærendur séu auk þess handhafar veiðiréttinda í vaðlinum þar á meðal í almenningi stöðuvatnsins. Þeir eigi því bersýnilega lögvarða hagsmuni af úrlausn um gildi deiliskipulags fyrir hótel sem líklegt sé að hafi áhrif á lífríki í Lárvaðli.
Ekki sé hægt að fallast á það með sveitarfélaginu að ítarlegar rannsóknir hafi verið gerðar á lífríki í tengslum við gerð deiliskipulagsins. Í greinargerð sveitarfélagsins hafi ekki verið vísað með nákvæmum hætti til þess hvaða rannsóknir um hafi verið að ræða. Talning á silungs- og laxaseiðum í einn dag verði í öllu falli ekki talin ítarleg rannsókn. Þá sé ljóst að Fiskistofa hafi ekki veitt umsögn um deiliskipulagstillöguna. Hins vegar hafi Fiskistofa bent á að veiðihagsmunir væru í Lárvaðli og að rétt væri að kalla eftir sjónarmiðum frá veiðiréttareigendum til að leiða í ljós hvort framkvæmdirnar kynnu að spilla veiðihagsmunum í vatninu, en ekki verði sé að það hafi verið gert. Þannig liggi ekki fyrir að við afgreiðslu deiliskipulagsins hafi verið gengið nægilega úr skugga um að framkvæmdir muni ekki hafa verulega skaðleg og óafturkræf áhrif á náttúru, lífríki og auðlindir á svæðinu. Þrátt fyrir að upphaf framkvæmda sé háð því að byggingar- eða framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út beri sveitarfélaginu eftir sem áður að sjá til þess að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir við samþykkt deiliskipulagsins. Þá sé ekki nægjanlegt að skipulags- og umhverfisnefnd hafi sett skilyrði um að ítrustu kröfur um fráveitu- og hreinsibúnað yrði uppfylltar. Hvorki í greinargerð né deiliskipulagsuppdrætti sé sýnt hvar útrás frá rotþró og yfirfallsvatni eigi að fara út í Lárvaðal. Því liggi ekki fyrir hversu miklu fráveituvatni verði veitt út í vaðalinn og hvergi sé gerð grein fyrir áhrifum mengunar af völdum fráveitu á lífríki eða umhverfi. Deiliskipulagið sé að þessu leyti ekki í samræmi við aðalskipulag Grundfjarðarbæjar þar sem segi að í deiliskipulagi verði tryggt að gerð verði grein fyrir fyrirkomulagi fráveitu og umhverfisáhrifum þess.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023 að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.
Hið umdeilda deiliskipulag heimilar byggingu hótels í landi Skerðingsstaða, en gert er ráð fyrir að byggingin verði allt að 22,5 m há og byggingarmagn verði allt að 5.500 m2 ofan jarðar, auk nokkurra smáhýsa. Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun þarf að líta til staðhátta allra, en kærendur eru eigendur jarðarinnar Mýrarhúsa sem liggur handan Lárvaðals og gegnt skipulagssvæðinu. Í þessu sambandi má hafa hliðsjón af umsögn skipulags- og umhverfisnefndar Grundarfjarðarbæjar um framkomnar athugasemdir um deiliskipulagstillöguna varðandi áhrif á sjónræna upplifun. Þar sagði: „Hver svo sem einstaklingsbundin upplifun af framkvæmdinni er, þ.e. góð eða slæm, þá má ljóst vera að vegna hæðar sinnar verður hótelið meira áberandi frá ákveðnum sjónarhornum, sérstaklega frá þjóðveginum þegar ekið verður fram hjá byggingunni og handan Lárvaðals.“ Til þess er einnig að líta að kærendur telja til veiðiréttar í Lárvaðli, en álitið er hugsanlegt að hin ráðgerða uppbygging geti haft í för með sér áhrif á umhverfisgæði í vatninu.
Með hliðsjón af framanröktu verður að álíta að kærendur verði fyrir verulegum áhrifum af ráðgerðum framkvæmdum umfram aðra. Að því virtu verða þeir taldir eiga þá lögvörðu hagsmuni sem krafist er til kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
—-
Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er mælt fyrir um að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga og ber sveitarstjórn skv. 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð deiliskipulags. Við gerð skipulagsáætlana ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Að gættum þessum markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum. Í d-lið nefndrar 1. gr. kemur fram það markmið laganna að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að almenningi sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð þeirra.
Tekin var saman lýsing á hinu fyrirhugaða skipulagsverkefni í samræmi við 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga og var lýsingin kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum. Tillaga að deiliskipulagi og umhverfisskýrsla var auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og 15. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021. Að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til athugasemda sem bárust við tillöguna skv. 3. mgr. 41. gr. laganna. Fyrir liggur að í auglýsingu deiliskipulagstillögunnar, sem og auglýsingu um gildistöku deiliskipulagsins í Stjórnartíðindum, var að finna villu hvað varðaði heimila hámarkshæð hótelsins. Verður ekki talið að um slíka annmarka sé að ræða að leitt geti til ógildingar enda liggur fyrir að hæð hótelsins var rétt í öðrum gögnum, þar með talið á deiliskipulagsuppdrætti. Þá var auglýsing deiliskipulagsins í Stjórnartíðindum leiðrétt 28. ágúst 2023. Var málsmeðferð deiliskipulagsins að þessu virtu í samræmi við ákvæði skipulagslaga.
Samkvæmt 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal við gerð deiliskipulags byggt á stefnu aðalskipulags. Í 7. mgr. 12. gr. laganna kemur enn fremur fram að skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag.
Aðalskipulag Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 heimilar að reisa allt að 100 herbergja hótel og allt að 5 stakstæð gistihús á skipulagssvæði Skerðingsstaða. Hefur aðalskipulagið með því að geyma skýra afmörkun á heimiluðu byggingarmagni. Til viðbótar kemur fram það skilyrði að tryggt verði í deiliskipulagi að byggingar falli vel að landslagi, hvað varði hæð, form, efni og lit. Einnig verði þess gætt að mannvirki falli vel að Kirkjufelli og sett verði fram sjónrænt áhrifamat í þeim tilgangi.
Umhverfi Skerðingsstaða, þ.e. vestanverð Eyrarsveit, einkennist af brattlendi og skriðum þar sem undirlendi er á kjálkum milli hlíðar og sjávar og í dalbotnum. Gróður ber einkenni beitarlandslags. Mikið ber á Kirkjufelli í austur átt, sem er hátt fjall og kringt hamrabeltum. Telja verður viðmið um að mannvirki falli vel að þessu landslagi hvað varði hæð, form, efni og lit séu svo almenn að á þeim verði að takmörkuðu leyti byggt við mat á því hvort deiliskipulag samræmist stefnu aðalskipulags. Þó má færa rök að því að svo mikil heimiluð hámarks hæð mannvirkis á fyrirhuguðu byggingarsvæði, sem er á lægsta punkti á tanga sem skarar út í Lárvaðal, muni ekki falla vel að landslaginu.
Fyrir liggur að við undirbúning hins kærða deiliskipulags var tekin rökstudd afstaða til skilmála aðalskipulags að þessu leiti. Fyrir liggur umsögn skipulags- og umhverfisnefndar við framkomnum athugasemdum um sjónræn áhrif við kynningu deiliskipulagsins og var það álit nefndarinnar að „heildaráhrifin“ væru þannig að „ekki sé tilefni til að girða fyrir áform framkvæmdaraðilans þótt skoðanir kunni að vera skiptar um byggingarlist og fyrirkomulag mannvirkja.“ Í deiliskipulaginu voru sett nánari skilyrði um gerð og útlit hótelbyggingarinnar, m.a. skyldi hún stallast upp til að falla betur að landslagi og að útlit hennar „falli vel að Kirkjufelli“. Einnig voru sett skilyrði um klæðningarefni, efnisval og gróðurþekju á þökum. Verður að álíta að með þessu hafi við gerð deiliskipulags verið byggt á stefnu aðalskipulags.
Samkvæmt gr. 5.3.2.15. í skipulagsreglugerð 90/2013 skal gera grein fyrir veitum og helgunarsvæðum þeirra, ofan jarðar og neðan, á uppdráttum og/eða í greinargerð. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að uppfylla skuli ítrustu kröfur um fráveitu- og hreinsibúnað, vöktun og mótvægisaðgerðir komi til bilana og/eða skyndimengunar í fráveitukerfi byggingar og/eða svæða utanhúss. Þar sem um sé að ræða sérstaklega viðkvæman stað við Lárvaðal, sem sé á verndarsvæði Breiðafjarðar, skuli við veitingu byggingar- og/eða framkvæmdaleyfis leggja sérstaka áherslu á að fráveitu- og heilbrigðismál séu með þeim hætti að ekki stafi af þeim hætta á mengun. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, sem aflað var við meðferð málsins, er fjallað um hreinsivirki vegna uppbyggingar á svæðinu. Fram kemur að vanda þurfi til verka við staðarval og útfærslu á slíku mannvirki og gæta þess að fráveitan skaði ekki lífríkið og útivistarmöguleika gesta í fjörunni við Lárvaðal og bent er á að heilbrigðiseftirlitið komi til með að þurfa að samþykkja þann fráveitubúnað sem settur verði upp við hótelið á Skerðingsstöðum og að mögulega þurfi að vakta ástand vatns í Lárvaðli með sýnatökum. Verður að telja að hið kærða deiliskipulag uppfylli framangreind ákvæði skipulagsreglugerðar að þessu leiti.
Sá ágalli er á umfjöllun í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins að hún er ekki sett í nægilegt samhengi við þær skyldur sem leiða af lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011, sbr. meðal annars 2. mgr. 28. gr. laganna. Viðtaki frárennslis frá ráðgerðri starfsemi á Skerðingsstöðum er Lárvaðall. Flatarmál lónsins er 2,01 km2 og samkvæmt lögum um stjórn vatnamála flokkast Lárvaðall sem árósavatn og hefur vatnshlotanúmerið 101‐620‐T. Með lögum um stjórn vatnamála eru m.a. gerðar kröfur til leyfisveitingarstjórnvalds um rökstuðning fyrir því að framkvæmdir á borð við þær sem hér eru til umfjöllunar, feli eigi í sér hnignun vatnsgæða sem fari í bága við meginreglur laga um stjórn vatnamála. Með hliðsjón af þeirri lýsingu sem þó er í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins á ráðgerðum framkvæmdum við fráveitu verður þó eigi talið að undirbúningur skipulagsins sé háður slíkum annmörkum að ógildingu varði, en til þess er þá einnig að líta að ákvæði laga um stjórn vatnamála hafa þýðingu við leyfisveitingu til framkvæmda, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.
Við undirbúning skipulagstillögunnar leitaði sveitarfélagið umsagnar Fiskistofu. Í umsögn stofnunarinnar var bent á að framkvæmdir í eða við veiðivatn, allt að 100 m frá bakka þess, kunni að vera háðar leyfi Fiskistofu sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, en slíkt leyfi þarf, eftir atvikum, að liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjast.
Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, sbr. 14. gr. laga nr. 111/2021, skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað var um þrjá valkosti í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins. Auk valkosts framkvæmdaraðila var þar lýst óbreyttu ástandi og öðrum möguleika á uppbyggingu hótels og orlofsþorps. Fram kom að aðrar útfærslur hefðu verið ræddar við skipulagsnefnd og bæjarstjórn, en þar hefði verið af þýðingu að verulega væri þrengt að mögulegu framkvæmdasvæði vegna fornminja. Takmarkaðir möguleikar væru á framkvæmdum annars staðar innan deiliskipulagsreitsins. Mögulegt væri að færa hótelið norðan við stærstu fornminjarnar og stakstæð hús á nyrsta hluta þar sem nú væri sýnd hótelbyggingin, en gera yrði ráð fyrir því að umhverfisáhrif framkvæmda, jákvæð eða neikvæð, væru þau sömu við það. Að teknu tilliti til stefnu aðalskipulags um uppbyggingu á þeim skipulagsreit sem er til umfjöllunar í máli þessu verður ekki álitið að mat á valkostum um uppbyggingu á svæðinu hafi verið háð annmörkum.
Um umhverfismat deiliskipulags er fjallað í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal við gerð deiliskipulags meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar, svo sem á vistkerfi, auðlindir, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga o.fl. umhverfisþætti eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Í 2. mgr. segir að áætla skuli áhrif af landmótun, skógrækt, umferð, hávaða, umfangsmiklum mannvirkjum, svo sem háhýsum, ásamt fleiri atriðum sem talin eru þar upp. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Jafnframt skuli því lýst hvernig skipulagið samræmist markmiðum skipulagsreglugerðar, sbr. gr. 1.1., og markmiðum deiliskipulags, sbr. gr. 5.1.1. Að lokum er tekið fram í 4. mgr. að ef í ljós komi að fyrirhugaðar framkvæmdir eða starfsemi geti haft neikvæð áhrif á umhverfið skuli gera breytingar á deiliskipulagstillögunni til að draga úr hinum neikvæðu áhrifum eða rökstyðja af hverju það sé ekki gert. Setja skuli skilmála um vöktun áhrifa og um hvernig bregðast eigi við umhverfisvandanum eftir því sem þörf sé á.
Í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins var fjallað um þá umhverfisþætti sem deiliskipulagsáætlunin var talin líkleg til að hafa áhrif á, nánar tiltekið: vatnafar, neysluvatn, loftslag, gróðurfar, dýralíf, heilsu og öryggi, efnahag, atvinnulíf og íbúaþróun, verslun, þjónustu, útivist og tómstundir, ferðaþjónustu, samgöngur, efnisleg verðmæti, landnotkun, fornminjar, ásýnd lands og vernduð svæði. Markmið umhverfismats á áætlunarstigi er að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi er yfirleitt almenns eðlis, borið saman við það sem á við um einstakar framkvæmdir sem háðar eru umhverfismati, verður að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega almennt mat, sem oft fer fram án sérstakra rannsókna á umhverfi og umhverfisáhrifum. Í umhverfisskýrslu hins kærða deiliskipulags er að finna mat á því hver séu líkleg áhrif framkvæmdarinnar á greinda umhverfisþætti og hvaða mótvægisaðgerða og/eða eftirfylgni eigi grípa til. Þá voru auk umhverfis- og framkvæmdaskýrslu meðfylgjandi deiliskipulagsáætluninni skýrslur um gróður og fugla, vatnalíf, fornminjar og skýrsla um vatnsöflun og fráveitu. Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til stöðu deiliskipulagsins í stigskiptri áætlanagerð verður að telja að umhverfismat skipulagsins hafi uppfyllt skilyrði skipulagslaga.
Að lokum er bent á að þær framkvæmdir sem fyrirhugaðar eru samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi falla undir tl. 12.04 laga nr. 111/2021. Þarf því álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 14. gr. skipulagslaga, að liggja fyrir áður en leyfi verða veitt vegna þeirra framkvæmda sem heimilaðar eru samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það álit úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun sé ekki haldin slíkum annmörkum að fella verði hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 9. mars 2023, um að samþykkja deiliskipulag Skerðingsstaða í Grundarfjarðarbæ.
