112/2015 Almannadalur

Árið 2017, föstudaginn 29. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 112/2015, kæra á ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 27. nóvember 2014 og 27. nóvember 2015 um að synja beiðni um að byggingarstjóri verði fjarlægður af verki og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2014 um að synja beiðni um íhlutun af hálfu embættisins vegna Almannadals 7.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. desember 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir A, þá ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 27. nóvember 2014 og 27. nóvember 2015 að synja beiðni um að stofnunin hlutist til um að byggingarmeistari verði fjarlægður af verki og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2014 um að synja beiðni um íhlutun af hálfu embættisins vegna Almannadals 7. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Mannvirkjastofnun 6. janúar 2016.

Málavextir: Á árinu 2008 var veitt byggingarleyfi fyrir hesthúsi á lóðinni Almannadal 7 í Reykjavík. Var um að ræða fjöleignarhús með fimm séreignarhlutum. Stóðu eigendur eignahlutanna að byggingu hússins. Munu framkvæmdir við bygginguna hafa stöðvast á árinu 2009 og upp komið ágreiningur meðal eigenda um hvort skipta ætti út byggingarstjóra að verkinu.

Með bréfi frá lögmanni hluta eigenda, dags. 27. febrúar 2014, var farið fram á að byggingarfulltrúinn í Reykjavík réði verktaka sem væru ótengdir eigendum, til að annast byggingarframkvæmdir við sameign eigenda hesthúss að Almannadal 7 á grundvelli minnihlutaverndar 38. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Í bréfinu kom fram að framkvæmdir við húsið hefðu legið niðri frá árinu 2009. Byggingarfulltrúi svaraði erindinu með bréfi, dags. 20. október 2014, þar sem kæranda var tilkynnt að embættið myndi ekki einhliða afskrá byggingarstjóra af verki við sameign hússins. Var á því byggt að embættið teldi sig ekki hafa lagalega heimild til þess að afskrá byggingarstjóra einhliða af verki, en það væri í höndum eigenda að segja honum upp. Væri því ekki tilefni til íhlutunar embættisins, eins og óskað væri eftir. Um væri að ræða einkaréttarlegan ágreining á milli aðila sem embættið ætti ekki aðkomu að. Var í bréfinu vísað til þess að sameigendur hússins ættu þann möguleika að leita til dómstóla með ágreining sinn.

Með bréfi til Mannvirkjastofnunar, dags. 3. apríl 2014, fór lögmaður hluta eigenda umrædds hesthúss fram á íhlutun af hálfu stofnunarinnar. Var farið fram á að hún afskráði byggingarstjóra af verki vegna byggingar hesthússins og ráðinn yrði verktaki til að ljúka verkinu. Hinn 27. nóvember 2014 var þeirri beiðni synjað þar sem Mannvirkjastofnun taldi málið ekki falla undir 18. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Enn var leitað til stofnunarinnar með beiðni, dags. 24. mars 2015, þar sem kærandi fór fram á að stofnunin  hlutaðist til um að meirihluti eigenda Almannadals 7 fengi heimild til að skipta um byggingarstjóra. Því erindi var synjað með tölvupósti, dags. 27. nóvember s.á., og var vísað til þess að fyrri beiðni sama efnis hefði verið synjað með formlegum hætti með bréfi, dags. 27. nóvember 2014. 

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í svarbréfi byggingarstjóra hússins Almannadals 7 við umsókn um skiptingu upphaflegs byggingarleyfis, dags. 24. september 2009, komi fram að hann sé boðinn og búinn til þess að liðka fyrir að eigendur eininga 0101, 0102 og 0103 geti tekið hús sín í notkun. Það loforð hans hafi þó ekki gengið eftir. Byggingarstjórinn hafi stöðvað framkvæmdir snemma árs 2009 og kallað til Vinnueftirlitið, hinn 20. nóvember s.á., án samráðs við aðra byggingarrétthafa, til að gera öryggisúttekt á byggingunni. Telji kærandi að ástæða þess hafi verið sú að framkvæmdir myndu liggja niðri um nokkurn tíma þar sem byggingarstjórinn ætlaði ekki, eða gat ekki, haldið framkvæmdum áfram. Með bréfi, dags. 12. mars 2015, til byggingarfulltrúaembættisins hafi skrifstofustjóri þess verið spurður tveggja spurninga. Spurt hafi verið hvort nýr meirihluti byggingarrétthafa gæti skipt um byggingarstjóra á byggingarleyfi. Svarið hafi verið á þá leið að það þyrfti samþykki allra því að allir eigendur hafi samþykkt byggingarstjórann á verkið. Þá hafi verið spurt um það hvort eigandi eignarhluta 0105 í Almannadal 7 gæti sótt um aðskilið byggingarleyfi fyrir sína eign án aðkomu sameigenda. Svar við þeirri spurningu hafi ekki borist. Aðrir eigendur hafi fengið aðskilið byggingarleyfi fyrir sínar eignir, en eigandi matshluta 0105, sem sé eiginkona byggingarstjórans, hafi ekki sótt um slíkt.

Í bréfi frá embætti byggingarfulltrúa, dags. 8. janúar 2012, til byggingarleyfishafa hafi eftirfarandi komið fram: „Við vettvangsskoðun skilmálafulltrúa embættis byggingarfulltrúa þann 18. október s.l. kom í ljós að frágangi húss og lóðar er ábótavant skv. samþykktum uppdráttum frá 19. september 2007. Byggingarleyfi var útgefið í mars 2008. Búið er að steypa útveggi og loka húsinu að hluta. Seinni hlutinn er opinn.“ Í bréfinu hafi byggingarfulltrúi farið fram á að húsinu yrði lokað svo að engin hætta stafaði af því, gengið yrði frá opnum skurði við enda hússins og lóðin jöfnuð. Þá hafi einnig verið vísað til þess að skv. gr. 68.8 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 skuli leggja fram nákvæma verk- og tímaáætlun um frágang og verklok til byggingarfulltrúa. Yrði þessum tilmælum ekki sinnt yrði málið lagt fyrir skipulagsráð sem tæki ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af gr. 210 í byggingarreglugerð. Gæti það falið í sér beitingu dagsekta eða að verkið yrði unnið á kostnað eiganda. Ekkert hafi heyrst frá skipulagsráði vegna málsins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á frávísun málsins. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist kærufrestur vera einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra eigi. Frestur til að kæra umdeilda afgreiðslu byggingarfulltrúa hafi því verið löngu liðinn þegar kæra hafi borist úrskurðarnefndinni. Ekki sé reynt að færa rök fyrir því í kæru hvers vegna víkja ætti frá nefndu ákvæði laganna og hljóti kæran að teljast alltof seint fram komin. Þegar af þeirri ástæðu beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Verði ekki fallist á að tilvitnað lagaákvæði eigi við í þessu tilviki sé á því byggt að skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli bera fram stjórnsýslukæru innan 3 mánaða frá því að aðila máls hafi verið tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Í 28. gr. stjórnsýslulaga sé svo allur vafi tekinn af um að vísa beri kæru þessari frá, en samkvæmt ákvæðinu sé óheimilt að sinna kæru ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðun hafi verið tekin.

Málsrök Mannvirkjastofnunar:
Stofnunin vekur athygli á því að ákvæði 18. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, er fjalli um íhlutun stofnunarinnar í stjórnsýslu byggingarfulltrúa, sé heimildarákvæði sem veiti heimild til afskipta af stjórnsýslu hans. Beiti stofnunin heimildinni geti til þess komið að hún taki stjórnvaldsákvörðun, t.d. gefið út byggingarleyfi, sem kæranleg væri til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli 59. gr. laga um mannvirki. Stofnunin telji hins vegar vafa leika á því hvort synjun um beitingu heimildarinnar sé stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé á grundvelli 59. gr.

Í máli þessu hafi borist beiðni um íhlutun Mannvirkjastofnunar frá lögmanni þriggja eigenda Almannadals 7, þ.m.t. kæranda, dags. 3. apríl 2014, þar sem m.a. hafi verið gerð krafa um afskráningu byggingarstjóra hússins. Þeirri beiðni hafi verið synjað með bréfi, dags. 27. nóvember s.á., þar sem stofnunin hafi talið að málið félli ekki undir 18. gr. laga um mannvirki. Að mati stofnunarinnar sé það ekki hlutverk hennar að úrskurða í ágreinings- eða vafamálum varðandi lagatúlkun byggingarfulltrúa. Gögn málsins bendi til þess að af hálfu byggingarfulltrúaembættisins hafi verið reynt að leysa málið á grundvelli þeirra heimilda sem embættið hafi, en það hafi ekki dugað til. Hafi það verið mat Mannvirkjastofnunar að ekkert hafi komið fram í málinu sem benti til þess að stjórnsýsla byggingarfulltrúa hafi farið í bága við lög. Af þeim sökum hafi skilyrði til beitingar 18. gr. laga um mannvirki ekki verið til staðar.

Eftir því sem næst verði komist snúist þetta mál um það hvort byggingarfulltrúa sé heimilt og skylt að afskrá byggingarstjóra af verki að kröfu hluta eigenda í andstöðu vilja annarra eigenda. Samkvæmt kæru virðist þeir sem vilji afskráningu byggingarstjórans núna mynda minnihluta eigenda í húsfélagi Almannadals 7, eins og þegar beiðni um íhlutun hafi borist Mannvirkjastofnun.

Upphaflegt leyfi sem hafi snúið að mannvirkjagerðinni í heild hafi verið gefið út 5. mars 2008. Seinna hafi verið gefin út aðskilin byggingarleyfi fyrir eignarhluta 0101, 0102 og 0103 annars vegar og 0104 hins vegar, en svo litið á að upphaflegt byggingarleyfi væri enn í gildi fyrir eignarhluta 0105 og sameign. Snúist ágreiningurinn um afskráningu byggingarstjórans á þeim hluta. Telji eigendur eignarhluta 0101, 0102 og 0103 að aðgerðarleysi byggingarstjórans gagnvart sameigninni hindri þá í að ljúka við sinn hluta mannvirkjagerðarinnar.

Ekki sé tekin afstaða til þess í lögum um mannvirki eða byggingarreglugerð nr. 112/2012, þar sem fjallað sé um hlutverk og skráningu byggingarstjóra, hvernig byggingarfulltrúi skuli fara með beiðni um afskráningu byggingarstjóra ef ágreiningur sé í eigendahópnum um slíkt. Byggingarstjóri sé skv. 2. mgr. 27. gr. laga um mannvirki faglegur fulltrúi eiganda við mannvirkjagerð og starfi í umboði hans samkvæmt skriflegum ráðningar- eða verksamningi við eiganda. Þá sé það ekki hlutverk stofnunarinnar að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða ákvæði laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús gildi um beiðni um afskráningu byggingarstjóra eða taka afstöðu til gildis upphaflegs samnings byggingarstjóra og eigenda/húsfélags Almannadals 7. Taki Mannvirkjastofnun undir sjónarmið byggingarfulltrúans í Reykjavík að um sé að ræða einkaréttarlegan ágreining milli aðila sem embættin geti ekki leyst úr.

Niðurstaða: Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kæranlegu ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Þó verður kæra ekki tekin til meðferðar ef meira en ár er liðið frá því að hún var tilkynnt aðila, sbr. 2. mgr. nefndrar 28. gr.

Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 20. október 2014, þar sem kom fram að embættið teldi ekki tilefni til íhlutunar af sinni hálfu vegna málsins, enda væri að mati embættisins um að ræða einkaréttarlegan ágreining sem ætti undir dómstóla. Ákvarðanir Mannvirkjastofnunar þess efnis að um væri að ræða einkaréttarlegan ágreining sem ekki félli undir gildissvið 18. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki voru tilkynntar kæranda með bréfum, dags. 27. nóvember 2014 og 27. nóvember 2015. Kæra vegna þessara ákvarðana barst úrskurðarnefndinni 8. desember 2015. Ljóst er að kæran barst innan kærufrests að því er varðaði seinni ákvörðun Mannvirkjastofnunar og verður henni því ekki vísað frá á þeim forsendum. Hins vegar barst kæran þegar meira en ár var liðið frá því að kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa og fyrri ákvörðun Mannvirkjastofnunar. Verður kærunni því ekki sinnt að því er nefndar ákvarðanir varðar, sbr. fyrirmæli þar um í 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Samkvæmt 18. gr. laga um mannvirki hefur Mannvirkjastofnun heimild til þess að taka til athugunar að eigin frumkvæði eða samkvæmt ábendingu hvort afgreiðsla byggingarfulltrúa hafi farið í bága við lög. Skal Mannvirkjastofnun kalla eftir skýringum frá byggingarfulltrúa og viðkomandi sveitarstjórn nema málið sé að fullu upplýst. Verði niðurstaða athugunar Mannvirkjastofnunar sú að brotin séu ákvæði laganna eða reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim og byggingarfulltrúi geri ekki fullnægjandi ráðstafanir til úrbóta skal Mannvirkjastofnun gera byggingarfulltrúa og viðkomandi sveitarstjórn aðvart og krefjast þess að úr sé bætt. Mannvirkjastofnun er heimilt, ef ekki er úr bætt, að beita sömu réttar- og þvingunarúrræðum gagnvart eiganda mannvirkis og byggingarfulltrúi. Þegar meðferð Mannvirkjastofnunar skv. 1. mgr. 18. gr. er lokið skal eftirlit með mannvirkjagerðinni og önnur stjórnsýsla málsins vera í höndum viðkomandi byggingarfulltrúa. Mannvirkjastofnun skal tilkynna viðkomandi byggingarfulltrúa með formlegum hætti þegar afskiptum stofnunarinnar af máli er lokið.

Í 59. gr. laga um mannvirki er kæruheimild þar sem fram kemur að stjórnarvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. þó ákvæði 2. mgr. 17. gr. Er þar engin undanþága gerð hvað varðar ákvarðanir Mannvirkjastofnunar sem teknar eru á grundvelli 18. gr. laganna og verður málið því tekið til efnismeðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða ákvörðun fólst í synjun Mannvirkjastofnunar á beiðni kæranda um að stofnunin hlutaðist til um að meirihluti eigenda í Almannadal 7 fengi heimild til að skipta um byggingarstjóra hússins samkvæmt byggingarleyfi útgefnu 5. mars 2008. Samkvæmt gr. 3.1.2. í þágildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 var það skilyrði að við útgáfu byggingarleyfis myndi byggingarstjóri, sem væri ekki sjálfur eigandi byggingarréttarins, framvísa yfirlýsingu eða samningi við eigandann um að hann hafi verið ráðinn til verksins. Í gr. 4.7.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 kemur fram að byggingarstjóri sé faglegur fulltrúi eigenda við mannvirkjagerð og starfi í umboði þeirra samkvæmt skriflegum ráðningar- eða verksamningi. Ekki er að finna heimild fyrir byggingarfulltrúa eða Mannvirkjastofnun að slíta slíkum samningi og afskrá byggingarstjóra af byggingarleyfi að kröfu hluta eigenda. Með hliðsjón af greindum reglugerðarákvæðum má fallast á með Mannvirkjastofnun að um sé að ræða einkaréttarlegan ágreining sem eigi eftir atvikum undir dómstóla.

Hvort sem litið yrði á beiðni kæranda til Mannvirkjastofnunar, dags. 24. mars 2015, sem beiðni um endurupptöku fyrri ákvörðunar eða beiðni um nýja ákvörðun, verður ógildingarkröfu kæranda hafnað með vísan til þess sem að framan er rakið.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Mannvirkjastofnunar frá 27. nóvember 2015 um að synja beiðni hans um að stofnunin hlutist til um að kærandi fengi heimild til að skipta um byggingarstjóra.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                   Aðalheiður Jóhannsdóttir