Árið 2013, fimmtudaginn 28. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 112/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 28. ágúst 2012 um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða, Hvalfjarðarsveit, vegna Bugavirkjunar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. október 2012, er barst nefndinni 23. s.m., kærir B hrl., f.h. Leirárskóga ehf., eiganda lands að Leirá, þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 28. ágúst 2012 að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða, Hvalfjarðarsveit, þar sem heimiluð var virkjun Bugalækjar til raforkuframleiðslu og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 24. september 2012. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Kærandi á land að eystri bakka Leirár gegnt þeim stað þar sem Bugalækur rennur í ána en virkjunaraðili hefur umráð lands sem nefndur lækur rennur um að bökkum Leirár. Umrætt svæði er ætlað undir landbúnað samkvæmt gildandi aðalskipulagi.
Árið 1998 tók gildi deiliskipulag Eystri-Leirárgarða þar sem markaðir voru byggingarreitir fyrir húsakost jarðarinnar. Í júní 2011 tilkynntu eigendur jarðanna Eystri- og Vestri-Leirárgarða Skipulagsstofnun um fyrirhugaða virkjun Bugalækjar sem rennur um land jarðanna. Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu hinn 27. júlí s.á. að umræddar framkvæmdir væru ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Í kjölfarið var unnin og auglýst tillaga að breytingu á deiliskipulagi fyrir jörðina Eystri-Leirárgarða frá árinu 1998 og fól breytingin m.a. í sér heimild til fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda. Var tillagan samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 29. nóvember 2011 og síðan send Skipulagsstofnun til yfirferðar. Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við tillöguna með bréfi, dags. 13. mars 2012, og taldi að hefja þyrfti málsmeðferð að nýju. Hinn 19. s.m. var á fundi umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar lagt fram framangreint álit Skipulagsstofnunar og var skipulags- og byggingarfulltrúa og formanni nefndarinnar falið að vinna málið milli funda í samstarfi við Skipulagsstofnun.
Tillaga að breyttu deiliskipulagi var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar hinn 10. apríl 2012 og tilgreint að umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd hefði samþykkt erindið á milli funda. Jafnframt var lögð fram eftirfarandi bókun: „Umhverfis- skipulags-, og náttúruverndarnefnd leggur til við sveitarstjórn að hún auglýsi fyrirliggjandi deiliskipulagstillögu ásamt matsskýrslu á umhverfisáhrifum áætlunarinnar með þeim fyrirvara að skipulagið verði ekki staðfest nema ráðherra samþykki að veita undanþágu vegna staðsetningar stöðvarhúss, enda húsið smátt í sniðum og að tryggt sé að framkvæmdin hefti ekki för fótgangandi meðfram ánni.“ Samþykkti sveitarstjórn téða tillögu. Á fundi umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar hinn 16. s.m. var tillagan tekin fyrir og m.a. fært til bókar að erindið hefði verið samþykkt á milli funda og að nefndin staðfesti fyrri afgreiðslu. Breytingartillagan var auglýst til kynningar frá 17. apríl 2012 ásamt umhverfisskýrslu, dags. í apríl 2012, en með bréfi Skipulagsstofnunar til Hvalfjarðarsveitar, dags. 14. maí s.á., kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemdir við téða skýrslu. Var veittur frestur til að skila inn athugasemdum til 23. maí 2012 og var sá frestur síðar framlengdur til 31. s.m. Kom kærandi á framfæri athugasemdum sínum við skipulagstillöguna með bréfi, dags. 25. maí 2012. Afstaða var tekin til framkominna athugasemda með tölvubréfi lögmanns Leiráskóga ehf. til sveitarstjóra, hinn 4. júní s.á., sem mælti gegn því að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt. Þá veitti umhverfisráðuneytið umbeðna undanþágu frá reglum um fjarlægð stöðvarhúss frá vegi með bréfi, dags. 5. júní 2012.
Hinn 11. júní 2012 lagði umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd til við sveitarstjórn að óskað yrði eftir óháðu lögfræðiáliti vegna athugasemda og málsmeðferðar og samþykkti sveitarstjórn þá tillögu á fundi hinn 12. s.m. Með bréfi, dags. 21. s.m., kom virkjunaraðili á framfæri athugasemdum sínum við framkomnar athugasemdir kæranda við skipulagstillöguna og á fundi fyrrgreindrar nefndar hinn 20. ágúst s.á. var lögð fram lögfræðileg álitsgerð, dags. 9. ágúst s.á., í tilefni af athugasemdum kæranda og tekið fram að nefndin gerði hana að sinni. Var fært til bókar að ekki væri fallist á athugasemdir kæranda og lagt til við sveitarstjórn að deiliskipulagstillagan yrði samþykkt og auglýst samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti sveitarstjórn tillögu að breyttu deiliskipulagi hinn 28. ágúst 2012 og var Skipulagsstofnun tilkynnt um skipulagið með bréfi, dags. 3. september s.á. Tilkynnti stofnunin með bréfi, dags. 10. september, að ekki væri gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um gildistöku skipulagsins. Sveitarfélagið tilkynnti kæranda um lyktir málsins með bréfi, dags. 21. ágúst 2012, en kærandi fór fram á það við umhverfis-, skipulags- og náttúrverndarnefnd hinn 27. ágúst s.á. að hann fengi afrit fyrirliggjandi álitsgerða sem gerðar höfðu verið í tilefni af athugasemdum hans eða að hann yrði upplýstur um efni þeirra.
Hin kærða skipulagsbreyting felur í sér að skipulagssvæðið samkvæmt deiliskipulaginu frá árinu 1998 er stækkað, m.a. að Leirá. Gert er ráð fyrir 40 kW virkjun í Bugalæk með 1,5 ha uppistöðulóni innan grannsvæðis vatnsverndar og um 1750 m langri niðurgrafinni fallpípu að stöðvarhúsi við Leirá auk rafstrengs að spennistöð Rarik. Þá er heimilað að stækka núverandi íbúðarhús á lóð Eystri-Leirárgarða 1, gripahús og vélageymslu og að afmarka nýja lóð fyrir gestahús.
Hefur kærandi skotið greindri deiliskipulagsbreytingu til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar m.a. til þess að umdeilt deiliskipulag og málatilbúnaður sveitarfélagsins sé markleysa. Misræmis gæti í heiti tillögunnar en hún hafi verið auglýst sem „Deiliskipulagsbreyting Leirárgarðar ehf. Bugavirkjun með umhverfisskýrslu“, en í Stjórnartíðindum heiti tillagan „Deiliskipulagsbreyting Eystri-Leirárgarða. Bugavirkjun.“ Þá virðist sem tillagan hafi orðið til einhvern tíma á milli funda á tímabilinu 20. mars til 16. apríl 2012 svo sem fram komi í fundargerð umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar, dags. 16. apríl s.á. Sé slík málsmeðferð ekki í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og skýlaust brot á reglum stjórnsýsluréttar um fjölskipað stjórnvald, sbr. VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og fari gegn ákvæðum V. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2001 og IV. kafla samþykkta um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar nr. 48/2009, þar sem gert sé ráð fyrir að mál séu tekin fyrir á lögskipuðum fundum og leidd þar til lykta.
Jafnframt hafi við meðferð málsins hjá sveitarfélaginu verið brotið gegn málsmeðferðarreglum, þ.á m. andmælarétti kæranda, og svo virðist sem mikilvægum gögnum hafi verið haldið leyndum og þar með stuðlað að því að fulltrúar skipulagsyfirvalda hafi komist að rangri niðurstöðu.
Kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum við lögfræðilega álitsgerð sem sveitarfélagið hafi gert að sinni, en þar hafi m.a. ranglega verið dregin sú ályktun að samkvæmt fundargerð frá aðalfundi Veiðifélagsins Leirár 31. mars 2011 lægi fyrir samþykki veiðifélagsins og þar með viðkomandi hagsmunaaðila fyrir virkjun í Bugalæk. Rétt sé að upplýsa að landi kæranda hafi verið skipt úr landi jarðarinnar Leirár þremur árum fyrir téðan fund eða 11. mars 2008 og hafi landskiptagerðinni verið þinglýst 10. janúar 2010. Afsal fyrir landi kæranda hafi verið gefið út 19. desember 2008 og þinglýst 17. október 2011. Nefnd samþykkt hafi væntanlega snúist um drög að deiliskipulagstillögu sem síðar hafi ekki fengið brautargengi og forsvarsmenn kæranda hafi ekki verið boðaðir til nefnds fundar veiðifélagsins. Samþykktin hafi því enga þýðingu í máli þessu og sé kærandi óbundinn af henni. Málsmeðferð sveitarfélagsins sé því augljóslega brot á andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en málið snerti stjórnarskrárvarin réttindi hans.
Einnig hafi kæranda ekki verið veitt færi á að tjá sig um athugasemdir virkjunaraðila, dags. 21. júní 2012, sem hafi verið meðal gagna sem kærandi hafi aflað frá Skipulagsstofnun. Virðist þó gagn þetta leika lykilhlutverk í hinni kærðu ákvörðun. Kærandi vísar til þeirrar meginreglu stjórnsýsluréttar að þegar aðila sé ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafi bæst við í máli hans og telja verði að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn máls, sé almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Kærandi bendir jafnframt á álit umboðsmanns Alþings í máli nr. 2390/1998 í þessu sambandi.
Kærandi bendir á að í áliti lögmanns til sveitarstjóra, dags. 4. júní 2012, sé sveitarfélaginu ráðlagt að hætta við umrætt deiliskipulag með vísan til þess að það sé umdeilanlegt hvort skipulagið sé samfélagslega nauðsynlegt. Auk þess komi fram í álitinu að meðal nágranna sé mikil andstaða gegn breytingunni og rökstudd hætta sé á að bótaskylda stofnist. Verði hvorki séð að téð álit hafi verið kynnt í umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd né í sveitarstjórn. Með þessari háttsemi stjórnenda sveitarfélagsins hafi sjónarmið kæranda algerlega verið fyrir borð borin. Verði ekki annað séð en að háttsemi sem þessari sé lýst sem refsiverðri, sbr. 139. gr. og 141. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, því með þessu aðgerðaleysi hafi mjög verið hallað á réttindi og sjónarmið kæranda.
Þá sé með þessari málsmeðferð brotið gegn ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsóknarreglu stjórnvalds en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði hvíli sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.
Virkjunaraðilar hafi hreyft nýjum málsatvikum í athugasemdum sínum, en þar sé vísað til fyrrgreindrar samþykktar á fundi Veiðifélags Leirár og ályktanir þar af dregnar. Hafi sveitarfélaginu þá þegar mátt vera ljóst að upplýsa þyrfti málið frekar og fá afstöðu kæranda til þessara málsatvika. Þá sé þessum málsatvikum einnig lýst í umræddri álitsgerð þar sem rétt hefði verið að benda sveitarfélaginu á þessa brotalöm í málsmeðferðinni. Það hafi ekki verið gert og því hafi sveitarfélagið hrapað að niðurstöðu í málinu. Jafnframt hafi sveitarstjórn borið að kanna, áður en ákvörðun var tekin, hvort uppfyllt væru skilyrði vatnalaga nr. 15/1923 um lagaleyfi. Kærandi hafi tekið fram í athugasemdum sínum að slíku leyfi væri ekki fyrir að fara og hafi Skipulagsstofnun bent á í áliti sínu, dags. 13. mars 2011, að gæta þyrfti þess áður en deiliskipulag væri samþykkt að farið hefði verið að lögum sem þar ættu við hverju sinni. Hafi legið fyrir lögfræðiálit um að skilyrði um lagaheimild væri fullnægt með gildistöku skipulagsins en Skipulagsstofnun hafi réttilega blásið á þær röksemdir. Sveitarfélagið hafi ekki gætt að þessu þrátt fyrir framkomnar viðvaranir og sé slík vanræksla skýlaust brot á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Að mati kæranda séu svo miklir annmarkar á allri málsmeðferð sveitarfélagsins að óhjákvæmilegt sé annað en að ógilda ákvörðun þess.
Um aðrar málsástæður kæranda sem leiða eigi til þess að ógilda beri hin kærðu ákvörðun sé vísað til athugasemda kæranda við auglýsta tillögu. Þá sé andmælt þeirri fullyrðingu er fram komi í téðri lögfræðilegri álitsgerð að deiliskipulagið skerði ekki hagsmuni kæranda. Augljóst sé að þegar svo stór hluti vatnsfalls sem renni um land kæranda, sé leitt á brott og virkjað feli það í sér stórfellda skerðingu á hagsmunum hans. Skerði framkvæmdin stórlega alla afkomu vegna lax- og silungsveiði í ánni og verðfelli land kæranda þar sem hin sjónrænu áhrif árinnar skerðist verulega. Einnig virðist á því byggt í álitsgerðinni að deiliskipulagið fari ekki gegn ákvæðum vatnalaga þar sem Veiðifélag Leirár hafi fyrir sitt leyti samþykkt framkvæmdina. Kærandi áréttar áður fram komin sjónarmið hvað þetta varðar en bendir einnig á að samþykktir á téðum fundi veiðifélagsins geti ekki á nokkurn hátt bundið eða skert stjórnarskrárvarin eignarréttindi kæranda. Þá skuli á það bent að veiðiréttindin sem slík séu eingöngu hluti þeirra eignarréttinda sem hér um ræði.
Það sé rangtúlkun að ábending kæranda um að ekki sé gætt málefnalegra sjónarmiða við deiliskipulagið, sé almenn kvörtun við stofnun Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar. Í athugasemdum kæranda séu rakin tengsl sveitarfélagsins við framangreint félag og hagsmunir sveitarfélagsins af því að deiliskipulagsbreytingin nái fram að ganga. Þessum tengslum hafi ekki verið andmælt. Með valdníðslu sé átt við misnotkun valds þegar ólögmæt og ómálefnaleg sjónarmið svo sem einkahagsmunir, frændsemi, vinátta, óvild eða flokkshagsmunir ráði framkvæmd. Það sé mat kæranda að hagsmunir sveitarfélagsins hafi gjörsamlega villt mönnum sýn í máli þessu og að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu.
Lögð hafi verið fram umhverfisskýrsla við gerð skipulagstillögunnar sem deilt er um, en veigamikil gögn og forsendur, sem með réttu eigi að vera grundvöllur hennar, séu dagsett löngu eftir gerð sjálfrar skýrslunnar. Verði ekki annað séð en að skýrslan og gerð hennar séu í andstöðu við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Eins og málum er háttað sé téð skýrsla markleysa og skipti efni hennar ekki máli.
Kærandi gerir athugasemdir við bréf virkjunaraðila, dags. 21. júní 2012. Þar komi fram að samkvæmt skýrslu verkfræðistofu geti rennsli Bugalækjar verið allt að 15% af heildarrennsli Leirár. Í öllum tilfellum yrði slíkt hlutfall talið verulegt. Í raun sé líklegt að á þurrkatíma, þegar mestu varði um rennsli Bugalækjar geti rennsli hans numið meira en 25% af rennsli árinnar á því landsvæði sem fyrirhugað sé að leiða vatn Bugalækjarins framhjá. Kærandi gerir ýmsar aðrar athugasemdir við bréf virkjunaraðila svo sem að hann hafi aldrei séð þær mæliaðferðir þar sem borið sé saman heildarflatarmál árinnar Leirár og Bugalækjar og að slíkar bollaleggingar séu markleysa ein. Þá komi fram í athugasemdum virkjunaraðila að kærandi eigi árbakka með ánni Leirá með Hávarðsstöðum. Þetta sé röng fullyrðing, landskipti á því svæði sem hér um ræði hafi farið fram milli jarðanna Leirár og Hávarðsstaða, landskiptin hafi verið samþykkt í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar og samþykkt af hálfu landbúnaðar- og iðnaðarráðuneytisins og þeim hafi verið þinglýst á báðar jarðirnar. Afsal þess lands sem hér um ræði hafi farið fram milli kæranda og eigenda Leirár. Jörðin Hávarðsstaðir eigi ekkert land meðfram ánni Leirá með kæranda.
Kærandi telur álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat skipulagsáætlunar engu breyta um réttarstöðu sína, jafnframt hafnar hann alfarið skýrslu Veiðimálastofnunar og vísar til þess er fram kemur í innsendum athugasemdum hans í því sambandi. Hafi fyrri deiliskipulagsbreytingin ekki verið send Skipulagsstofnun innan tilskilins frests en að auki hafi stofnunin gert verulegar efnislegar athugasemdir við skipulagið. Kærandi geti ekki séð að yfirlýsing eigenda jarðarinnar Leirár hafi nokkra þýðingu í þessu máli enda fjalli hún eingöngu um staðsetningu stöðvarhúss. Þá geti kærandi ekki tjáð sig um það hvort einhverjar samningaviðræður séu í gangi milli Eystri-Leirárgarða ehf. og Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar um vatnstöku úr Bugalæk. Hitt sé skjalfest staðreynd, hver séu áform Vatnsveitufélagsins, sem sé í eigu Hvalfjarðarsveitar og Faxaflóahafna.
Engin lög standi til þess að eigendur kæranda hafi þurft að tilkynna sérstaklega eigendum Eystri- og Vestri-Leirárgarða um landskipti milli kæranda og jarðarinnar Leirár. Þá þyki rétt að benda á að öllum skjölum hér að lútandi hafi verið þinglýst og séu þar með opinber gögn.
Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu Hvalfjarðarsveitar er þess krafist að kröfu kæranda um ógildingu hins umdeilda deiliskipulags verði hafnað.
Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kæruréttur aðila bundinn við stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna. Til stjórnvaldsákvarðana teljist ákvarðanir stjórnvalda um rétt eða skyldu tiltekinna aðila. Skipulagsáætlanir, svo sem deiliskipulag, teljist til almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Þessu til stuðnings sé vísað í álit Umboðsmanns Alþingis í málum nr. 6402/2011 og nr. 1453/1995. Því megi ljóst vera að hin kærða samþykkt sé ekki stjórnvaldsákvörðun, heldur stjórnvaldsfyrirmæli sem ekki sé unnt að kæra á grundvelli 52. gr. skipulagslaga.
Kærandi hafi ekki rennt stoðum undir fullyrðingu sína um að hagsmunir hans muni skerðast vegna gildistöku deiliskipulagsins. Sé þeim fullyrðingum hafnað sem órökstuddum og gangi þær þvert á umsagnir sérfróðra aðila í tilefni af umdeildri skipulagsbreytingu. Hagsmunir kæranda séu tryggðir í skipulagslögum sem kveði á um rétt eiganda fasteignar til skaðabóta ef hann sýni fram á að skilyrði til slíkra bóta sé fyrir hendi. Að öllu virtu sé því hafnað að kærandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og almennum reglum stjórnsýsluréttar, sem réttlætt gæti aðild hans að máli þessu.
Tillaga að deiliskipulagi hafi ekki verið ranglega auglýst sem „Deiliskipulagsbreyting Leirárgarða ehf. Bugavirkjun með umhverfisskýrslu“, því fyrirsögn auglýsingarinnar hafi verið svohljóðandi: „Deiliskipulagsbreyting Eystri-Leirárgarða ehf. Bugavirkjun með umhverfisskýrslu“. Í báðum tilvikum hafi komið fram undir fyrirsögn, að lýst væri eftir athugasemdum við tillögu að breytingu á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða í Hvalfjarðarsveit. Skammstöfunin ehf. hafi hvorki breytt efni fyrirsagnarinnar né auglýsingarinnar og hafi ekki verið til þess fallin að valda misskilningi enda hafi kærandi komið að athugasemdum sínum á kynningartíma tillögunnar. Fullyrðingar kæranda um ógildi hinnar kærðu ákvörðunar vegna misræmis í fyrirsögnum eigi ekki við rök að styðjast.
Hin kærða samþykkt sé í samræmi við aðalskipulag Hvalfjarðarsveitar sem heimili vatnsaflsvirkjanir með rafal að hámarki 200 kW. Hið breytta deiliskipulag taki ekki til lands sem sé undirorpið eignarrétti Hvalfjarðarsveitar. Bugalækur sé rösklega 1,5 km að lengd og renni í Leirá sem jörð Hvalfjarðarsveitar eigi land að. Heildarlengd Leirár sé liðlega 12,3 km og þar af eigi jörð kæranda land að 3,32 km árinnar og 0,32 km eftir að Bugalækur rennur í ánna. Í deiliskipulagi sé ráðgert allt að 40 kW vatnsaflsvirkjun í Bugalæk og sé gert ráð fyrir 1750 m langri fallpípu úr læknum að stöðvarhúsi og verði frárennsli veitt í Leirá. Ráðgert sé að stöðvarhús verði um 25 m2 að flatarmáli og verði steinsteypt með bárujárnsþaki í sama stíl og önnur hús á jörðinni. Veggir verði að hluta niðurgrafnir þannig að hæð þeirra frá yfirborði verði um 2,5 m.
Í málinu liggi fyrir umsagnir sérfræðinga og stofnana, sem hafi talið áhrif deiliskipulagsins, þ.m.t. hinnar ráðgerðu virkjunar, hverfandi á umhverfi, veiði og fiskistofna. Í umsögnum Veiðimálastofnunar, dags. 3. janúar 2011 og 28. júní 2012, segi m.a. að líklegt sé „… að lítil áhrif verði af virkjuninni á stofna laxfiska og veiði í Leirá“. Í umsögn Fiskistofu, dags. 19. janúar 2012, komi fram að þar sem rennsli Bugu sé að jafnaði hlutfallslega lítið miðað við rennsli Leirár sé ekki líklegt að minnkað rennsli hafi áhrif á seiðastofna né göngur fullorðinna fiska. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 19. júní 2012, sé talið að framkvæmdir á grunni deiliskipulagsins muni hafa óveruleg umhverfisáhrif. Þá sé talið að áhrif skipulagsins á rennsli í Bugalæk séu talsvert neikvæð, en óveruleg í Leirá og eins að áhrif virkjunarinnar á veiði og fiskistofna séu óveruleg. Þá sé talið að sjónræn áhrif verði óveruleg vegna lítils umfangs mannvirkja, sem auk þess verði að hluta niðurgrafin eða grædd upp með sambærilegum gróðri og þeim sem sé í næsta nágrenni stíflunnar. Í minnisblaði Þórólfs H. Hafstað, dags. 15. apríl 2011, komi fram að virkjanaáform muni ekki spilla fyrir möguleikum á öflun neysluvatns á þessum slóðum, hvorki úr upptakalindum Bugalækjar né á aðrennslisleiðum grunnvatns til þeirra. Í tilkynningu til Skipulagsstofnunar sem unnin sé af Verkfræðistofu Norðurlands ehf. komi fram í samantektarkafla að umhverfisáhrif séu metin óveruleg og afturkræf. Að endingu sé vísað til niðurstöðu Skipulagsstofnunar hinn 27. júlí 2011 þess efnis að virkjun Bugalækjar sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og sé því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun hafi ekki verið kærð.
Samþykkt hafi verið á aðalfundi Veiðifélags Leirár hinn 21. mars 2011 að gera ekki athugasemir við framkvæmdir og væntanlegan rekstur Bugavirkjunar. Veiðifélagið hafi áskilið sér rétt til að krefjast skaðabóta ef sýnt þætti að rekstur Bugavirkjunar ylli félaginu bótaskyldu tjóni hvað fiskgengd og veiði varði. Að því leyti sem mál þetta varði fiskveiði og fiskistofna eigi kærandi, án aðkomu Veiðifélags Leirár, hvorki einstaklegra né verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Megi einu gilda í þessu sambandi hvort kærandi hafi verið formlegur aðili að veiðifélaginu eður ei þegar tilvitnaður aðalfundur hafi verið haldinn. Benda megi á að kaupsamningi kæranda um jörðina hafi verið þinglýst 18. október 2011 eða eftir nefndan aðalfund veiðifélagsins og verði kærandi því að hlíta samþykktum veiðifélagsins, sbr. einkum 40. gr., svo og 1. og 2. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Sé aðild að veiðifélögum skyldubundin samkvæmt sömu lögum. Veiðifélag Leirár hafi forræði á hagsmunum er varði fiskstofna og veiði í Leirá. Þessum hagsmunum hafi ekki verið teflt í tvísýnu að mati Veiðimálastofnunar og Fiskistofu.
Að mati Hvalfjarðarsveitar hafi málsmeðferð sveitarstjórnar á umræddu deiliskipulagi verið í samræmi við skipulagslög og því ekki efni til að ógilda skipulagið vegna ágalla á málsmeðferð. Það sé máli þessu óviðkomandi að Skipulagsstofnun hafi hinn 13. mars 2012 gert athugasemdir við breytingar á þeirri deiliskipulagstillögu sem þá hafi verið til meðferðar. Þessar athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi sveitarfélagið haft að leiðarljósi þegar breyting á deiliskipulagi hafi verið tekin til meðferðar að nýju og samþykkt af sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar 28. ágúst s.á. Þannig hafi tillagan verið auglýst opinberlega í samræmi við lög og öllum hafi verið gefinn kostur á að koma með athugasemdir vegna hennar. Þá hafi nauðsynlegar breytingar á skipulagstillögunni verið gerðar og að auki umhverfismat og umhverfisskýrsla í samræmi við lög nr. 105/2006. Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir við téð skipulag og hafi gildistaka þess því verið auglýst í Stjórnartíðindum.
Því sé hafnað að Hvalfjarðarsveit hafi brotið gegn ákvæði 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með hliðsjón af reglum stjórnsýsluréttar um fjölskipað stjórnvald, sbr. VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, V. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2001 og IV. kafla samþykkta um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar nr. 48/2009. Framkomnar athugasemdir við skipulagtillöguna hafi verið teknar til umfjöllunar á fundi skipulags- og náttúruverndarnefndar 11. júní 2012 og endanleg afstaða hafi verið tekin til þeirra á fundi nefndarinnar 20. ágúst s.á. Síðan hafi tillagan verið samþykkt óbreytt á fundi sveitarstjórnar 28. ágúst 2012, að undangenginni umræðu. Af þessu megi ljóst vera að málsmeðferð hafi verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga og sé umrædd samþykkt sveitarstjórnar á deiliskipulagi á engan hátt markleysa eða ógildanleg.
Í málinu liggi fyrir fjöldinn allur af umsögnum og rannsóknarskýrslum sérfróðra aðila sem lúti að umhverfi, veiði, fiskistofnum og öðru sem umhverfið og auðlindir varði. Það sé fjarri lagi að hrapað hafi verið að ályktunum vegna deiliskipulagsins og þaðan af síður að kastað hafi verið til höndum við undirbúning og gerð deiliskipulagsins.
Aðdróttunum um að sveitarfélagið hafi með refsiverðum hætti haldið leyndum mikilvægum gögnum um málið sé vísað á bug sem tilhæfulausum. Um sé að ræða órökstudda ávirðingu sem fulltrúar í nefndum og sveitarstjórnum eigi ekki að þurfa að sitja undir.
Rétt sé að árétta að tölvupóstur lögmanns til sveitarstjóra, dags. 4. júní 2012, hafi ekki verið lögfræðileg álitsgerð um lögmæti málsmeðferðar hinnar kærðu ákvörðunar heldur hafi verið um að ræða lauslegar bollaleggingar. Af tölvupóstinum megi ráða að lögmaðurinn hafi skoðað hluta af eldri gögnum og hafi komið því á framfæri að taka skyldi athugasemdum kæranda alvarlega en þar sé ekki vísað til ákveðinna gagna eða lagaákvæða. Hins vegar hafi, í tilefni af athugasemdum kæranda, verið óskað eftir lögfræðilegri álitsgerð lögmannsstofu, svo fyrir lægi álit óháðra sérfræðinga á því, hvort málsmeðferð sveitarfélagsins kynni að hafa farið í bága við lög. Hafi því mátt vera ljóst að Hvalfjarðarsveit hafi ekki virt að vettugi sjónarmið kæranda. Þvert á móti hafi sveitarfélagið aflað umræddrar álitsgerðar svo fyrir lægi rökstutt álit á því hvort sjónarmið kæranda ættu við rök að styðjast. Í álitsgerðinni, sem sé ítarlega rökstudd, sé komist að þeirri niðurstöðu að sveitarfélagið hafi ekki brotið á rétti kæranda og að málsmeðferð umræddrar skipulagstillögu hafi verið í samræmi við lög.
Sveitarfélag fari með skipulagsvald innan marka þess samkvæmt skipulagslögum og sé þar um að ræða heimild og skyldu sveitarfélaga til að skipuleggja landnotkun á landsvæði, skv. 12. gr., sbr. 28. gr. svo og 37.-43. gr. laganna. Undirbúningur, gerð og samþykkt deiliskipulagsins eigi ótvíræða lagastoð í fyrirmælum VIII. kafla laganna um málsmeðferð. Með vísan til framangreinds er því mótmælt að brotið hafi verið gegn lögmætisreglunni með samþykki deiliskipulagsins.
Því sé hafnað að vatnalög nr. 15/1923 hafi verið brotin. Hvalfjarðarsveit hafi aflað álits lögfræðinga, dags. 28. nóvember 2011, á því hvort málsmeðferð væri á skjön við vatnalögin og megi hér einnig vísa til áðurnefndrar lögfræðilegrar álitsgerðar. Í báðum tilvikum hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið á skjön við nefnd vatnalög með síðari breytingum. Þá hafi undirbúningur og gerð umhverfisskýrslu skipulagstillögunnar verið í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana enda hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemdir undirbúning og gerð skýrslunnar.
Því sé vísað á bug að við afgreiðslu umdeildrar ákvörðunar hafi ómálefnaleg sjónarmið og valdníðsla ráðið för. Ætla verði að gerð deiliskipulags í þágu hagsmuna sveitarfélags teljist að jafnaði til málefnalegra sjónarmiða þar sem almannahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi. Málatilbúnaður kæranda sé í raun mótsagnakenndur og eigi ekki við rök að styðjast.
Að öllu virtu sé ekkert fram komið í máli þessu um að hin kærða ákvörðun sé haldin form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.
Andmæli virkjunaraðila: Af hálfu virkjunaraðila er ógildingarkröfu kæranda mótmælt og eru rökin fyrir þeim andmælum á sömu lund og færð eru fram af hálfu Hvalfjarðarsveitar.
Til viðbótar er á það bent að hér skipti ekki máli þótt sveitarstjórn hafi ákveðið að auglýsa umrædda tillögu að nýju án þess að umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefnd hafi tekið slíka ákvörðun. Hvergi í skipulagslögum sé mælt fyrir um að nefndin þurfi að taka skipulagið til umfjöllunar áður en það er afgreitt af sveitarstjórn til auglýsingar að nýju. Í slíkum tilvikum eigi 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga ekki við. Þá geri lögin ekki ráð fyrir að athugasemdaaðila sé veitt tækifæri á að tjá sig um umsagnir sem kunni að vera aflað við meðferð framkominna athugasemda að lokinni kynningu skipulagstillögu. Þá mæli lög ekki fyrir um að athugasemdir og umsagnir, sem kærandi telji yngri en umhverfismat umræddrar skipulagsáætlunar, eigi að liggja fyrir eða vera grundvöllur umhverfisskýrslu. Athugasemdabréf virkjunaraðila hafi kærandi fengið í hendur og getað tjáð sig um ef vilji hefði staðið til.
Athugasemdir kæranda vegna greinargerða virkjunaraðila: Kærandi áréttar að rennslismæling sú er framkvæmd hafi verið sé ómarktæk þar sem vatnsmagn í Leirá hafi verið mælt miklu neðar í ánni þar sem margir hliðarlækir og Skarðsá höfðu runnið í hana og þar með aukið rennsli hennar verulega. Rétt hefði verið að mæla rennsli í Leirá rétt fyrir neðan þann stað sem Bugalækur rennur í hana. Þannig megi með rökum segja að vægi rennslis Bugalækjar sé miklu meira en fram komi hjá verkfræðistofu þeirri er unnið hafi umhverfisskýrslu. Þá sé það misskilningur í greinargerð virkjunaraðila að deiliskipulagið hafi verið auglýst á ný eða endurauglýst. Hér megi ekki rugla saman því skipulagi sem aldrei öðlaðist gildi og því sem nú sé til umfjöllunar og standi eitt og sér og þurfi að lúta sömu reglum og gildi um deiliskipulag almennt séð.
Athugasemdir kæranda við greinargerð sveitarfélagsins: Rétt sé að hið breytta deiliskipulag taki ekki til lands sem undirorpið sé eignarrétti kæranda en það taki til stjórnarskrárvarinna eignarréttinda Leirárskóga ehf., sem séu vatnsréttindi í Leirá. Ekki sé boðlegt að halda því fram að nauðsynlegt hafi verið að afla álits „óháðra“ sérfræðinga en eðlilegast hefði verið að sveitarstjórn bæði um sérstakan rökstuðning eða greinargerð vegna lögmannsálits sem þá þegar hafi legið fyrir. Það álit hafi aldrei verið kynnt við meðferð málsins heldur eingöngu álit sem hafi verið öndvert því áliti. Þá hafi við meðferð málsins verið kynntar málsútlistanir virkjunaraðila án þess að kæranda gæfist kostur á að koma að sínum athugasemdum.
Áréttað sé að það verði að liggja fyrir heimildir þeirra sem eigi hagsmunina sem raskað verði og jafnframt nauðsynlegar heimildir stjórnvalda eftir því sem við geti átt eða eftir atvikum heimild til eignarnáms. Sú athugasemd Skipulagsstofnunar um að áður en deiliskipulag sé samþykkt þurfi að gæta þess að farið hafi verið að þeim lögum sem þar eigi við hverju sinni verði ekki skilin öðruvísi en svo að sveitarfélagið verði að gæta þess að brjóta ekki rétt á öðrum með aðgerðum sínum, þ.e. með samþykkt deiliskipulags, og að gæta verði að lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Síðast en ekki síst þurfi að virða skilyrði vatnalaga um að heimildir landeiganda liggi fyrir áður en lögvarinn réttur þeirra sé skertur.
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök fyrir málatilbúnaði sínum sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 22. febrúar 2013.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. l. nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í skipulagslögum nr. 123/2010 er fjallað um gerð deiliskipulags og í 52. gr. þeirra laga er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem tók m.a. yfir hlutverk úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 1. janúar 2012. Fyrir gildistöku skipulagslaga voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997, en í 1. mgr. 8. gr. þeirra var kveðið á um að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kvæði upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál og í 5. mgr. nefndrar greinar var tekið fram að stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga sættu kæru til nefndarinnar. Þar kom og fram í niðurlagi ákvæðisins að sætti ákvörðun opinberri birtingu væri kærufrestur miðaður við þá birtingu. Sá áskilnaður gat vart átt við aðrar ákvarðanir en sem vörðuðu deiliskipulag.
Um langt árabil hefur verið litið svo á að deiliskipulagsákvarðanir sveitarfélaga hafi verið kæranlegar til æðra stjórnvalds á grundvelli kæruheimilda í gildandi lögum og hafa úrskurðir um gildi deiliskipulagsákvarðana sætt endurskoðun dómstóla án athugasemda við þá réttarframkvæmd. Þá er ekki að finna í lögskýringargögnum með frumvarpi til skipulagslaga eða frumvarpi til laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ráðagerð um að breyta kæruheimild að þessu leyti. Verða kærur vegna deiliskipulagsákvarðana enn sem fyrr teknar til meðferðar hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Kærandi á land að Leirá á því svæði þar sem Bugalækur rennur í hana og getur breyting á læknum vegna umdeildrar virkjunar því snert hagsmuni hans, svo sem vegna breytts vatnsrennslis í Leirá. Þykir kærandi af þeim sökum eiga slíkra einstaklegra lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu að játa verði honum kæruaðild að umdeildri skipulagsákvörðun skv. 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hvað sem líður samþykkt veiðifélags Leirár, dags. 31. mars 2011, í tilefni af fyrirhugaðri virkjun.
Með vísan til þess sem að framan greinir verður kærumál þetta tekið til efnismeðferðar hjá úrskurðarnefndinni enda liggja ekki fyrir aðrar ástæður sem leitt geti til frávísunar þess.
Sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar tók ákvörðun um að auglýsa hina kærðu deiliskipulagsbreytingu til kynningar með lögboðnum athugasemdafresti ásamt umhverfisskýrslu. Skipulagstillagan var tekin til umfjöllunar í sveitarstjórn að kynningarfresti loknum að undangenginni umfjöllun umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar og afstaða tekin til fram kominna athugasemda skv. 1. og 3. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar og hún send Skipulagsstofnun til yfirferðar og auglýsing um gildistöku birt í B-deild Stjórnartíðinda, svo sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 42. gr. nefndra laga.
Kærandi hefur gert þær athugasemdir við hina formlegu málsmeðferð skipulags-tillögunnar að misræmis hafi gætt í fyrirsögn tillögunnar í auglýsingu um kynningu og auglýsingu um gildistöku hennar og að tillagan hafi orðið til milli funda í skipulagsnefnd og fari slík málsmeðferð gegn 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga ásamt lögum og reglum á sviði stjórnsýslu. Þá liggur fyrir að umrædd skipulagstillaga var ekki send Skipulagsstofnun innan átta vikna frá því að frestur til athugasemda rann út í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.
Misræmi það sem kærandi skírskotar til að hafi verið í fyrirsögn skipulagstillögunar við kynningu og gildistöku er óverulegt og ekki til þess fallið að valda misskilningi eða vafa um það hvaða tillögu væri um að ræða eða um efni hennar.
Sveitarstjórn ber ábyrgð á gerð og afgreiðslu deiliskipulags samkvæmt 38. gr. skipulagslaga. Hún tekur ákvörðun um hvort auglýsa skuli tillögu að deiliskipulagi til kynningar, sbr. 1. mgr. 41. gr. laganna, og þarf ekki atbeina skipulagsnefndar að þeirri ákvörðun, en nefndin starfar undir yfirstjórn sveitarstjórnar skv. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga. Á 3. mgr. 41. gr. nefndra laga ekki við um undirbúning slíkrar ákvörðunar heldur um undirbúning að afgreiðslu sveitarstjórnar á skipulagstillögu að lokinni kynningu.
Fresti til að koma á framfæri athugasemdum við kynningu skipulagstillögunnar lauk hinn 31. maí 2012 en Skipulagsstofnun fékk málið til yfirferðar með bréfi, dags. 3. september s.á., eða að liðnum rúmum fimm vikum eftir lok fyrrgreinds átta vikna fests skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Ætla má að tilgangur umrædds tímafrests sé að stuðla að því að málsmeðferð deiliskipulagstillagna verði samfelld og án ástæðulausra tafa, svo sem einnig á við um tímafresti við málsmeðferðina skv. 2. mgr. 42. gr. laganna. Dráttur sá sem varð á því að Skipulagsstofnun var send umdeild deiliskipulagsbreyting verður ekki talinn verulegur og getur ekki einn og sér ráðið úrslitum um gildi hinnar kærðu ákvörðunar.
Til stuðnings ógildingarkröfu sinni hefur kærandi jafnframt vísað til þess að brotið hafi verið á andmælarétti hans við meðferð málsins og að rannsókn þess hafi verið ábótavant.
Umdeild skipulagsbreyting var auglýst til kynningar á árinu 2011 en í tilefni af athugasemdum Skipulagsstofnunar ákvað sveitarstjórn að auglýsa tillöguna að nýju. Kærandi nýtti sér lögbundinn andmælarétt sinn og kom á framfæri athugasemdum við fyrirhugaðar framkvæmdir. Að athugasemdafresti loknum, eða hinn 22. júní 2012, kom virkjunaraðili á framfæri við sveitarstjórn athugasemdum í tilefni vegna fram komnum andmælum kæranda. Var þar m.a. skírskotað til samþykktar Veiðifélags Leirár til stuðnings þeirri staðhæfingu að samþykki hagsmunaðila fyrir umdeildri virkjun lægi fyrir. Telur kærandi að skylt hefði verið að gefa honum kost á að tjá sig um greindar athugasemdir, enda hafi þar komið fram nýjar málsástæður sem byggt hafi verið á við ákvörðun í málinu. Þá hafi honum ekki verið kynnt lögfræðiálit sem aflað hafi verið vegna athugasemda hans.
Fallast má á að það hefðu verið vandaðri stjórnsýsluhættir að gefa kæranda kost á að koma á framfæri andmælum varðandi nefndar fullyrðingar, en þær gátu haft þýðingu við úrlausn málsins enda var skírskotað til þeirra í andsvörum sveitarstjórnar við athugasemdum kæranda. Í ljósi þess að andstaða kæranda við fyrirhugaðar framkvæmdir lá þá þegar fyrir og að málsgögn bera með sér að virkjunaraðili sendi kæranda athugasemdir sínar degi fyrr en þeim var beint til sveitarstjórnar, hefur þetta þó ekki áhrif á gildi umdeildrar ákvörðunar.
Við meðferð stjórnsýslumála leita stjórnvöld oft álits sérfræðinga eða nýta sér aðstoð fagaðila innan stofnana sem utan. Lögfræðiálit það sem kærandi vísar hér til hefur einungis að geyma tillögu að svörum sveitarstjórnar við fram komnum athugasemdum við kynningu umræddrar skipulagstillögu á grundvelli þeirra gagna sem þegar lágu fyrir í málinu. Verður ekki talið að kynna hefði þurft athugasemdaraðilum, á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga, slíka umsögn sem sveitarstjórn nýtir sér þegar tekin er afstaða til athugasemda við skipulagsbreytingar.
Kærandi vísar til þess að álit lögmanns í tölvupósti frá 4. júní 2012, þar sem mælt hafi verið gegn umdeildri skipulagsbreytingu, hafi ekki legið fyrir við afgreiðslu málsins hjá skipulagsyfirvöldum og ranglega hafi verið staðið að mælingum á vatnsrennsli í Leirá í tengslum við mat á áhrifum fyrirhugaðrar stíflugerðar. Þær hafi farið fram langt fyrir neðan þann stað þar sem Bugalækur renni í Leirá og önnur vatnsföll renni í ána ofan við mælistaðinn.
Ítarlegt mat á umhverfisáhrifum skipulagsins, sem byggir á umsögnum opinberra aðila og verkfræðistofu á áhrifum umræddra virkjunarframkvæmda, lá fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar auk þess sem fjallað hafði verið um andmæli kæranda við fyrirhugaðar framkvæmdir svo sem áður greinir. Sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar var sent fyrrgreint álit lögmanns sem barst í tölvupósti og var sá póstur framsendur á skipulags- og byggingarfulltrúa ásamt oddvita og ritara sveitarstjórnar. Verður því að ætla að efni umrædds áltis hafi verið kunnugt sveitarstjórn áður en ákvörðun var tekin í málinu hinn 28. ágúst 2012.
Fallast má á sá háttur sem hafður var á mælingum rennslis í Leirá gefi ekki jafn glögga mynd af áhrifum virkjunarinnar á rennsli árinnar og æskilegt hefði verið en til þess hefði þurft að mæla rennsli árinnar sem næst þeim stað þar sem Bugalækur fellur í hana. Hins vegar þykja þeir ágallar sem á mælingunni voru ekki svo verulegir að eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Kærandi telur að hin kærða ákvörðun fari gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og ákvæðum vatnalaga, m.a. þar sem ekki hafi legið fyrir heimild landeiganda og leyfi samkvæmt lögunum.
Tilgangurinn með umdeildri virkjun, sem hin kærða skipulagsbreyting heimilar, er framleiðsla raforku til notkunar fyrir ábúendur að Eystri- og Vestri-Leirárgörðum. Fjölþætt sjónarmið geta búið að baki skipulagsákvörðunum svo sem fram kemur í 1. gr. skipulagslaga þar sem markmið laganna eru tilgreind. Koma þar m.a. til álita almannahagsmunir, hagsmunir rétthafa fasteigna að skynsamlegri og eðlilegri nýtingu þeirra, skipulagsrök og verndarsjónarmið. Í gildandi aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar er að finna heimild sem hér á við til vatnsaflsvirkjana allt að 200 kW á landbúnaðarsvæðum. Verður ekki fallist á að hér sé farið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þegar litið er til greindra markmiða skipulagslaga og hagsmuna kæranda af því að nýta landareign sína. Hvað vatnalög varða þá geyma þau heimildir til handa landeiganda eða handhafa vatnsréttinda til nýtingar vatns til orkuöflunar að gættum rétti annarra, sbr. 1. mgr. 49. gr. vatnalaga nr. 15/1923, og standa ákvæði 7. gr. laganna ekki í vegi fyrir þeirri nýtingu, enda sé gætt ákvæða laga um öflun tilskilinna leyfa, sbr. m.a. 2. mgr. 49. gr. Verður ekki heldur fallist á að með fyrirhugaðri virkjun séu kæranda bakaðir óhæfilegir örðugleikar um notkun vatns fyrir eigin landi, eða að því verði spillt svo að til verulegra óþæginda horfi. Leiðir af þessu að heimilt var að gera ráð fyrir umræddri nýtingu vatnsafls til raforkuvinnslu í hinu breytta deiliskipulagi, enda þarf landeigandi eða rétthafi vatnsréttinda að afla tilskilinna leyfa áður en til framkvæmda við virkjun getur komið.
Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki talin haldin slíkum form- eða efnisannmörkum að ógildingu varði og verður því ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hennar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 28. ágúst 2012 um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Eystri-Leirárgarða, Hvalfjarðarsveit, vegna Bugavirkjunar.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Kristín Svavarsdóttir
