111/2016 Rannsóknarleyfi Vopnafirði

Árið 2018, fimmtudaginn 7. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 111/2016, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 19. júlí 2016 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Vopnafirði og við Héraðsflóa. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 18. ágúst 2016, kærir eigandi, Fremra-Nýpi, Vopnafirði, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 19. júlí 2016 að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Vopnafirði og við Héraðsflóa. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 14. september 2016.

Málavextir: Með bréfi til Orkustofnunar, dags. 10. september 2014, sótti Iceland Resources ehf. um leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á átta svæðum á Íslandi, m.a. í Vopnafirði og við Héraðsflóa. Við meðferð umsóknarinnar hjá Orkustofnun var umsækjanda leiðbeint um frekari meðferð umsóknar hans og barst stofnuninni uppfærð umsókn 8. mars 2015.

Með bréfum, dags. 26. júní 2015, óskaði Orkustofnun eftir umsögnum frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands, Vopnafjarðarhreppi, Fljótsdalshéraði, Veiðimálastofnun, Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnun, er allar bárust í júlí og ágúst s.á. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands kom fram að sú krafa væri gerð að allt yrði fjarlægt af og úr jörðu í kjölfar tímabundinnar starfsemi sem eftirlitið veitti leyfi fyrir. Vatnsból Vopnafjarðarhrepps væru á því svæði sem merkt væri sem fyrirhugað leitarsvæði. Að auki væru margir bæir með vatnsveitur á svæðinu. Á brunnsvæðum myndi heilbrigðiseftirlitið ekki heimila framkvæmdir, en á grannsvæðum vatnsbóla væru fordæmi fyrir starfsleyfum vegna jarðborana og þá með ströngum skilyrðum um meðferð úrgangs, olíuefna, viðhald tækja o.þ.h. Yrði af leyfisveitingum þyrfti að skilyrða þau leyfum og eftirliti heilbrigðisnefndar. Náttúrufræðistofnun Íslands og Umhverfisstofnun gerðu ekki athugasemdir við yfirborðsrannsóknir og sýnatöku en Náttúrufræðistofnun tók fram að ekki ætti að heimila boranir án undangenginnar skoðunar á því hvar ætti að bora og að í öllum tilfellum ætti að sækja sérstaklega um leyfi til borana, enda skipti staðsetning þeirra miklu máli. Umhverfistofnun taldi að leita ætti umsagnar stofnunarinnar þegar ákvarðanir hefðu verið teknar um staðsetningu kjarnahola og það verklag sem viðhaft yrði við að flytja bortæki á rannsóknarstað. Veiðimálastofnun áréttaði að rannsóknaraðili skyldi gæta þess að hafa sem minnst áhrif á vatn árinnar, svo sem að grugga það upp. Ef notaðar yrðu vélar skuli hreinsa þær til að tryggt verði að skaðleg efni berist ekki í vatnið og takmarka skuli sýnatökusvæðið eins og kostur er. Sveitarstjórnir Vopnafjarðarhrepps og Fljótsdalshéraðs gerðu ekki athugasemdir við umsóknina. Var umsækjanda gefinn kostur að gera athugasemdir við framkomnar umsagnir og bárust þær með bréfi, dags. 27. ágúst 2015. Umsækjandi tók undir umsagnir að mestu leyti og áréttaði að sýnatökur yrðu í takmörkuðu magni og að settar yrðu vinnureglur fyrir rannsóknarhópa. Sérstök aðgát yrði sýnd á vatnsverndarsvæðum.

Við frekari meðferð umsóknarinnar féllst umsækjandi á að leyfissvæðið yrði afmarkað á grundvelli reitakerfis frá Landmælingum Íslands og jafnframt að svæðið yrði aðlagað í samræmi við þá kröfu laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, að leyfissvæði þurfi að vera innan netlaga.

Orkustofnun veitti leyfi 19. júlí 2016 til handa umsækjanda, á grundvelli umsóknar hans frá 8. mars 2015, til leitar og rannsókna á málmum í Vopnafirði og við Héraðsflóa. Gildir leyfið til 15. júlí 2021 og tekur til 598,5 km² svæðis. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Með bréfi leyfishafa, dags. 28. júlí 2016 var kæranda tilkynnt um leyfisveitinguna og tekið fram að ef til þess kæmi að koma þyrfti á land hans myndi verða haft samband við hann símleiðis. Rannsóknir myndu fela í sér að fjórir til fimm jarðfræðingar myndu ganga um hlíðar og fjöllin í kringum Vopnafjörðinn, kortleggja svæðið og taka sýni úr jarðvegi, sem ekki myndi valda jarðvegsraski eða sárum á svæðinu. Kærandi beindi mótmælum vegna fyrirhugaðrar leitar og rannsóknar til Orkustofnunar og leyfishafa með bréfi, dags. 10. ágúst 2016.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að markmið leitar og rannsóknar, eins og þeirrar sem heimiluð sé með hinu kærða rannsóknarleyfi, hljóti að vera það að hún leiði til vinnslu með tilheyrandi róti og landskemmdum. Skaginn milli Vopnafjarðar og Héraðsflóa sé allur á náttúruminjaskrá allt að Búrfjalli og sé óvenju fallegt svæði sem ekki megi raska. Sé öllum slíkum hugmyndum því harðlega mótmælt af kæranda sem viti til þess að mikill meirihluti eigenda sé honum sammála í þessu máli.

Megi í þessu sambandi minna á stjórnarskrá Íslands. Eignarétturinn sé friðhelgur og engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almannaþörf krefjist. Engar slíkar forsendur séu hér fyrir hendi, aðeins gróðabrall fjáraflamanna, en það geti á engan hátt réttlæt svona gróf inngrip í eignarétt kæranda.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að með lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, hafi iðnaðarráðherra, í umboði ríkisins, verið veitt heimild til að hafa frumkvæði að og láta leita að auðlindum í jörðu hvar sem er á landinu, innan sem utan eignarlanda, hvort sem landeigandi sjálfur hefði hafið slíka rannsókn eða heimilað hana öðrum, nema sá aðili hefði áður fengið rannsóknarleyfi. Ráðherra geti með sama hætti heimilað öðrum að annast slíkar rannsóknir. Með breytingu á lögum nr. 57/1998, með lögum nr. 123/2011, hafi heimild ráðherra verið flutt til Orkustofnunar.

Með 4. gr. laga nr. 57/1998 sé staðfest sú regla gömlu námulaganna að stjórnvöldum sé heimilt að hafa frumkvæði að leit og rannsóknum á auðlindum í jörðu og heimila það öðrum með útgáfu rannsóknarleyfis. Gert sé ráð fyrir því að heimildir Orkustofnunar nái bæði til landsvæðis utan eignarlands og innan. Það sé m.a. hlutverk Orkustofnunar að standa fyrir rannsóknum á orkubúskap þjóðarinnar, á orkulindum landsins og hafsbotnsins, sem og á öðrum jarðrænum auðlindum, þannig að unnt sé að meta þær og veita stjórnvöldum ráðgjöf um skynsamlega og hagkvæma nýtingu þeirra.  Einnig að safna gögnum um orkulindir og aðrar jarðrænar auðlindir, nýtingu þeirra og orkubúskap landsmanna, varðveita þau og miðla til stjórnvalda og almennings, sbr. 2. gr. laga nr. 87/2003 um Orkustofnun.

Í samræmi við fyrrgreinda 4. gr. laga nr. 57/1998 hafi Orkustofnun 19. júlí 2016 gefið út leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Vopnafirði og við Héraðsflóa 2016-2021. Ákvörðunin sé lögmæt og í samræmi við umrætt ákvæði auðlindalaga, sbr. einnig ákvæði 2. gr. laga um Orkustofnun. Gætt hafi verið að grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins við málsmeðferð Orkustofnunar og leitað hafi verið umsagnar lögbundinna umsagnaraðila. Ekki hafi þó verið leitað umsagnar landeiganda, sbr. lokamálsl. 13. gr. stjórnsýslulaga, bæði vegna þess að það hefði ekki haft þýðingu við úrlausn umsóknarinnar og eins vegna þess að landeigendum hafi almennt verið kunnugt, af fjölmiðlaumræðu og umræðu í byggðarlaginu, um hina fyrirhuguðu leyfisveitingu. Eins og fram komi í fylgibréfi með leyfisveitingunni, dags. 19. júlí 2016, hafi eigandi að þriðjungi eyðijarðarinnar Fagradals í Vopnafirði, kærandi í máli þessu, haft samband við Orkustofnun í byrjun júní s.á. og lagst eindregið gegn því að leyft yrði að leita að málmum á landareign hans. Hafi það m.a. verið ástæða þess að Orkustofnun hafi beint því til leyfishafa að taka tillit til sjónarmiða landeiganda og hefði samráð við hann um framkvæmd leyfisins á landareign hans.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að félagið hafi engar athugasemdir fram að færa á þessu stigi málsins en árétti að farið hafi verið eftir öllum settum lögum og reglum við veitingu leyfisins. Fyrirtækið hafi sent yfir sjötíu bréf til landeigenda á svæðinu þar sem þeim hafi verið tilkynnt um komu fyrirtækisins og áætlanir. Sé því talið að tilkynningarskylda fyrirtækisins samkvæmt lögum hafi verið uppfyllt.

Þó sé bent á að um sé að ræða rannsóknarleyfi sem feli ekki í sér jarðrask á þessu stigi máls. Ef til þess komi að ítarlegri rannsóknir fari fram sem hugsanlega geti valdið jarðraski verði farið eftir þeim lögum og reglum sem við eigi hverju sinni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 19. júlí 2016 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Vopnafirði og við Héraðsflóa, en kærandi er einn eigenda jarðar í Vopnafirði sem liggur innan þess svæðis sem leyfið tekur til.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsóknar og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. lagagreinarinnar ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við viðkomandi leyfi. Loks getur landeigandi krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir af m.a. rannsóknum á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar að rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Í lögum nr. 57/1998 er fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína, rétt eins og stjórnvöld almennt, að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

Hið kærða leyfi felur samkvæmt 2. gr. laga nr. 57/1998 í sér heimild fyrir leyfishafa til leitar og rannsóknar á málmum, með sérstaka áherslu á gull og kopar, á tilteknu leitar- og rannsóknarsvæði í Vopnafirði og við Héraðsflóa. Nánar tiltekið heimilar leyfið leit að málmum á yfirborði ásamt rannsókn á útbreiðslu, magni og efniseiginleikum málma á leitar- og rannsóknarsvæðinu. Þá tekur leyfið einnig til heimildar til kjarnaborana á afmörkuðum svæðum innan svæðisins, að undangengnu frekara mati á leitar- og rannsóknaráætlun umsækjanda fyrir þau svæði sem hann vill rannsaka nánar. Er og tekið fram í leyfinu að komi til þeirra rannsókna muni Orkustofnun senda beiðni um frekara mat af því tilefni til lögboðinna umsagnaraðila, sbr. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998, og annarra aðila eftir atvikum. Nánar er fjallað um leyfisveitinguna í fylgibréfi Orkustofnunar til leyfishafa, dags. 19. júlí 2016. Varðandi kjarnaboranir er rakið álit umsagnaraðila og viðbrögð leyfishafa þess efnis að hann muni leita umsagna og leyfa þegar og ef boranir fari fram. Einnig er tekið fram um afstöðu landeigenda að eigandi jarðar á svæðinu, sem mun vera kærandi þessa máls, hafi lagst gegn leyfisveitingunni. Stofnunin óski eftir að leyfishafi taki tillit til óska landeigandans en hún hafi ekki forsendur til að afmarka leyfissvæðið á þann hátt að hans hluti nefndrar jarðar verði utan rannsóknarsvæðisins. 

Af því sem að framan er rakið er ljóst að afstaða kæranda lá fyrir Orkustofnun áður en hin kærða leyfisveiting fór fram. Verður því að fallast á að með hliðsjón af 2. málslið 13. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið þörf á að gefa kæranda frekara færi á að gæta andmælaréttar síns. Þá verður að leggja þann skilning í orðalag hins kærða leyfis að heimild leyfishafa til kjarnaborana sé bundin því skilyrði að sérstök ákvörðun verði tekin þar um af Orkustofnun þegar fyrir liggi hvar fyrirhugaðar rannsóknarboranir muni eiga sér stað og umsagnir þar um, bæði þær umsagnir sem lög mæla fyrir um og aðrar eftir því sem við á. Yrði slík heimild veitt til kjarnarborana í landi kæranda verður að gera ráð fyrir því að honum verði á því stigi veittur andmælaréttur. Eins og fram kemur í rannsóknarleyfinu þá er leyfið háð almennum gildandi réttarreglum og útgáfa þess undanþiggur leyfishafa ekki frá því að afla þeirra leyfa sem önnur lög kveða á um. Þá þarf eftir atvikum að koma til önnur ákvörðun áður en rannsóknarboranir geta hafist,  s.s. ákvörðun um útgáfu starfsleyfis skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað, enda verður ekki séð að neinir þeir annmarkar á málsmeðferð liggi fyrir er leitt geta til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Orkustofnunar frá 19. júlí 2016 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Vopnafirði og við Héraðsflóa.