Árið 2022, fimmtudaginn 20. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 110/2022, beiðni sveitarstjórnar Rangárþings ytra um að úrskurðað verði um hvort lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá sé háð framkvæmdaleyfi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. september 2022, er barst nefndinni sama dag, óskar sveitarstjórn Rangárþings ytra eftir því að úrskurðað verði um hvort lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá sé háð framkvæmdaleyfi.
Málsatvik og rök: Fjarskiptafyrirtækið Ljósleiðarinn ehf. vinnur að lagningu ljósleiðarastrengs frá Þorlákshöfn að Landeyjasandi á Suðurlandi í því skyni að tengja saman sæstrengina DANICE og ÍRIS. Hluti af þeirri framkvæmd er lagning ljósleiðara um Þykkvabæ og Háfshverfi í Rangárþingi ytra, nánar tiltekið frá Þjórsá að Hólsá, og sótti fyrirtækið um framkvæmdaleyfi fyrir þeim hluta framkvæmdarinnar 8. júní 2022. Í umsókninni kom fram að plægt yrði niður þríburarör og að verið væri að semja við landeigendur á svæðinu. Þar sem samningar náðust ekki leitaði fyrirtækið til Fjarskiptastofu og krafðist viðurkenningar, samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 81/2003 um fjarskipti, á rétti þess til aðgangs að því landi og þeim jörðum sem til þyrfti til að leggja ljósleiðarastreng í samræmi við fyrirhugaða lagnaleið. Í ákvörðun stofnunarinnar nr. 8/2022 sem tekin var 22. september 2022 var fallist á með fyrirtækinu að það ætti rétt til aðgangs að eignarlöndum í Þykkvabæ til lagningar ljósleiðarastrengs samkvæmt tilgreindri lagnaleið. Með tölvupósti lögmanns sveitarfélagsins 28. s.m. var fyrirtækið upplýst að til skoðunar væri hvort framkvæmdin væri háð framkvæmdaleyfi. Hinn 30. s.m. barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beiðni sveitarfélagsins um að úrskurðað yrði um hvort hin umrædda lagning ljósleiðara væri háð framkvæmdaleyfi samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Af hálfu Rangárþings ytra er vísað til þess að í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2010–2022 sé gert ráð fyrir lagnaleið ljósleiðara um það landsvæði sem hér um ræði. Hins vegar sé fyrirhuguð lagnaleið ekki að öllu leyti í samræmi við aðalskipulagið en deiliskipulag sé ekki fyrir hendi.
Í athugasemdum Ljósleiðarans ehf. er áréttað að réttur fyrirtækisins til lagningar ljósleiðarastrengs sé skýr. Nauðsynlegt sé að hafa í huga að framkvæmd sem feli í sér lagningu fjarskiptastrengs í jörðu lúti sérstökum sjónarmiðum þegar komi að útgáfu framkvæmdaleyfis. Um lagningu ljósleiðara gildi lög nr. 125/2019 um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraðafjarskiptaneta en eitt af meginmarkmiðum laganna sé að einfalda ferli leyfisveitinga í tengslum við uppbyggingu háhraðaneta og samnýtingu innviða tengdum þeim. Með lögunum sé innleitt efni tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2014/61/ESB, en í inngangsákvæðum tilskipunarinnar sé m.a. vísað til þess að ætlunin sé að undanskilja tiltekna flokka umfangslítilla eða staðlaðra mannavirkja frá leyfisveitingum. Lög nr. 125/2019 og greind tilskipun feli í sér sérreglur sem gangi framar almennum reglum skipulagslaga og ákvæðum reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Fyrirhuguð framkvæmd sé umfangslítil aðgerð og því beri þegar af þeirri ástæðu að undanskilja hana frá veitingu framkvæmdaleyfis.
Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skuli afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Með vísan til almennra athugasemda með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 138/2014, sem falið hafi í sér breytingu á þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sé hafið yfir allan vafa að strengir sem plægðir séu í jörðu falli ekki undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá teljist framkvæmdin hlutlægt séð ekki til meiri háttar framkvæmda í skilningi 13. gr. skipulagslaga með hliðsjón af stuttum framkvæmdatíma og verklagi sem feli í sér lágmarksinngrip í landið, umhverfið og ásýnd þess. Að loknum framkvæmdatíma sjáist engin ummerki um ljósleiðaralögnina sjálfa og tengibrunna ofan jarðar fyrir utan litlar stikur sem gefi til kynna staðsetningu strengsins. Hvorki sé nauðsynlegt að þvera vegi, gangstéttir eða önnur mannvirki né ár eða vötn auk þess sem engar þekktar minjar séu á fyrirhugaðri lagnaleið. Bent sé á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 17/2010 hafi lagning vatnslagna og jarðstrengs ekki verið talin framkvæmdaleyfisskyld. Úrskurðurinn hafi fordæmisgildi en sú framkvæmd sem hér um ræði hafi minni áhrif á umhverfið en sú framkvæmd sem lýst sé í þeim úrskurði.
Fjarskiptastofa og Farice ehf., sem er eigandi og umráðandi sæstrengjanna DANICE og ÍRIS, komu á framfæri athugasemdum við úrskurðarnefndina vegna fyrirliggjandi beiðni Rangárþings ytra. Fjarskiptastofa vísar til þess að stjórnsýsluframkvæmd sveitarfélaga hafi verið mismunandi varðandi útgáfu framkvæmdaleyfa fyrir lagningu ljósleiðarastrengja. Gagnlegt geti verið að fá leiðbeiningar frá úrskurðarnefndinni um hvort slíkar framkvæmdir séu almennt háðar leyfisveitingu og þá hvernig málsmeðferð slíkra leyfa skuli háttað. Einnig eru raktar þær breytingar sem orðið hafi á evrópsku fjarskiptaregluverki en tilgangur þeirra sé m.a. að stuðla að einföldu og skilvirku leyfisveitingaferli. Horfa þurfi til þeirra sjónarmiða við mat á því hvort framkvæmdin sé framkvæmdaleyfisskyld. Í athugasemdum Farice ehf. er bent á að fyrirhuguð framkvæmd muni styrkja kerfi félagsins á Suðvesturlandi. Ljósleiðarinn þurfi að vera tengdur í síðasta lagi 15. nóvember 2022 svo að kerfið geti farið í gang á fyrstu vikum ársins 2023.
Niðurstaða: Samkvæmt 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, er umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn eða sveitarfélagi heimilt að skjóta máli til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi. Sker úrskurðarnefndin því úr um framkvæmdaleyfisskyldu vegna þeirrar framkvæmdar sem um ræðir hverju sinni en veitir ekki almennar leiðbeiningar um leyfisskyldu vegna tiltekinna tegunda framkvæmda, enda ræðst hún af atvikum og staðháttum hverju sinni.
Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 772/2012, skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Í 2. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er tekið fram að þau lög gildi um alla þætti mannvirkja, m.a. lagnir og fjarskiptabúnað. Í 9. gr. laganna er síðan fráveitumannvirki og dreifi- og flutningskerfi hitaveitna, vatnsveitna, rafveitna og fjarskipta og breytingar á slíkum mannvirkjum undanþegin byggingarleyfi.
Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiri háttar, þ.e. aðrar framkvæmdir en þær sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif. Í fyrirliggjandi gögnum er umræddri framkvæmd lýst svo að plægt verði niður þríburaröri á lagnaleið. Þar sem jarðvegur sé aðallega mold, sandur eða möl sé hægt að plægja fjarskiptastrenginn beint í jörðu án þess að notast við hefðbundinn skurðgröft. Notast verði við jarðýtu og fín rák rist í jarðveginn sem lokist að mestu af sjálfu sér. Á eftir jarðýtunni fari lítil skurðgrafa sem loki plógsárinu. Brunnar verði grafnir niður en ofanjarðar verði sýnilegar litlar stikur. Í ljósi framangreindra staðhátta og aðferðar við lagningu strengsins verður talið að framkvæmdin muni vart hafa nokkrar breytingar á umhverfi í för með sér eða varanleg áhrif á ásýnd þess.
Ekki liggur fyrir hversu löng lagnaleiðin verður en ljóst virðist að hún verður lengri en 10 km. Í flokki B í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eru tilgreindar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki hvort skuli háðar umhverfismati. Í lið 10.16 er tilgreind „lagning strengja í jörð, vatn eða sjó sem eru a.m.k. 10 km og utan þéttbýlis.“ Í lok 5. kafla almennra athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögunum er nánari skýring gefin. Þar segir að átt sé við niðurgrafna strengi, en ekki plægða strengi. Má hér einnig vísa til athugasemda með frumvarpi því er varð að lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Á þessi liður því ekki við um þá framkvæmd sem hér er til umfjöllunar.
Að öllu framangreindu virtu telst umrædd framkvæmd ekki framkvæmdaleyfisskyld.
Úrskurðarorð:
Fyrirhuguð lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá í Rangárþingi ytra er ekki háð framkvæmdaleyfi.
