Árið 2021, fimmtudaginn 22. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 110/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. júní 2021 um að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. þannig að heimilað sé að nota eldisnætur sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, Náttúruverndarfélagið Laxinn lifi og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. júní s.á. að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. þannig að heimilað sé að nota eldisnætur sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir á grundvelli ákvörðunarinnar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 9. júlí 2021.
Málavextir: Arnarlax ehf. hefur leyfi til reksturs sjókvíaeldis á 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði. Í starfsleyfi félagsins sem gefið var út 28. ágúst 2019 var kveðið á um að ekki væri heimilt að losa þau efni sem talin séu upp í listum I og II í viðauka reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, en á lista II er kopar m.a. talinn upp. Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 gerði stofnunin athugasemd við að notaðar væru eldisnætur sem innihéldu koparoxíð. Hinn 3. maí 2019 samþykkti stofnunin úrbótaáætlun félagsins með skilyrðum vegna umrædds fráviks. Hinn 30. október 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á starfsleyfi félagsins til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að félagið hygðist sækja um breytingu á starfsleyfi svo heimilt yrði að nota eldisnætur með ásætuvörn sem innihéldi koparoxíð. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 14. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun hefur verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 16/2021.
Umhverfisstofnun gaf út breytt starfsleyfi 2. júní 2021 þar sem heimilað er að nota eldisnætur sem litaðar eru með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð.
Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að stjórnvöld hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að því að heimila notkun ásætuvarna sem innihaldi koparoxíð í starfsemi leyfishafa. Með því að veita slíka heimild hafi verið farið í bága við fyrirmæli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiði að málsmeðferð stjórnvalda hafi ekki verið í samræmi við þær meginreglur sem lögfestar hafi verið í II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Á meðan ekki hafi verið skorið úr um þau álitaefni sem uppi séu í kærumáli þessu, auk kærumáls nr. 16/2021, sé við þessar aðstæður eðlilegt og nauðsynlegt með tilliti til varúðarreglu laga nr. 60/2013, að stöðvaðar verði tímabundið þær framkvæmdir sem heimilaðar séu með hinu kærða leyfi.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 16/2021 hafi ekki frestað málsmeðferð stofnunarinnar vegna leyfisveitingar. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin í kjölfar sjálfstæðs mats sérfræðinga stofnunarinnar á mögulegum umhverfisáhrifum. Ekki sé um nýjung að ræða heldur sé komin reynsla á umrædda starfsemi. Mælingar vegna sambærilegrar starfsemi allt frá árinu 2014 í Arnarfirði sýni fram á að ekki sé líklegt að um verulega mengun verði að ræða. Áréttað sé að stofnunin hafi heimild til þess að endurskoða leyfið ef mælingar á kopar sýni að efnið fari yfir viðmiðunarmörk, sem og að óska eftir endurskoðaðri vöktunaráætlun sé þess talin þörf.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé tekið fram að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt sé kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Samkvæmt 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fresti kæra til æðra stjórnvalds ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði beri með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verði því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda. Umhverfisstofnun telji að slíkar ástæður eða rök hafi ekki komið fram. Starfsemi samkvæmt breyttu leyfi sé þegar hafin og gæti frestun réttaráhrifa haft í för með sér umtalsvert tjón fyrir rekstraraðila. Rekstraraðili sé búinn að setja fisk í 12 af 14 kvíum á eldisstaðsetningunni Eyri Patreksfirði, þar sem nótapokarnir séu allir litaðir með koparoxíði. Einnig verði hætta á slysasleppingum ef skipta þurfi nótapokum út fyrir ólitaða poka.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks megi nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.
Kærendur tefla fram þeim rökum sem áður greinir að grundvelli og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sé áfátt og að með hliðsjón af varúðarreglu sé nauðsynlegt að framkvæmdir verðir stöðvaðar.
Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni er leyfishafi þegar farinn að nýta hið breytta starfsleyfi og nota nótapoka með hinum umdeildu ásætuvörnum. Lögbundinn málsmeðferðartími úrskurðarnefndarinnar er þrír til sex mánuðir frá því að gögn máls berast frá viðkomandi stjórnvaldi, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Er úrskurðar í kærumáli þessu, svo og í kærumáli nr. 16/2021, að vænta innan þess tíma. Þegar litið er til gagna málsins verður ekki talið að á meðan á meðferð málanna stendur komi fram slík umhverfisáhrif vegna notkunar ásætuvarnanna að kæruheimild verði þýðingarlaus, en Umhverfisstofnun hefur bent á að hún hafi ákveðnar heimildir fari styrkur kopars yfir viðmiðunarmörk. Að sama skapi verður að telja hættu á að frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa í för með sér tjón fyrir leyfishafa. Eru því ekki forsendur til að beita undantekningarheimild 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 og stöðva notkun nótapoka með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð á meðan meðferð máls þessa stendur yfir.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 2. júní 2021 um að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. þannig að heimilað sé að nota eldisnætur sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð.
