110/2016 Laugavegur

Árið 2018, föstudaginn 27. júlí kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2016, kæra á synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. júlí 2016 á umsókn um byggingarleyfi fyrir inndreginni 5. hæð, innréttingu ellefu íbúða á 3., 4. og 5. hæð, stækkun glerskála á 2. hæð og breytingu á innra skipulagi þar, gera nýjan flóttastiga innanhúss og færa til upprunalegs útlits glugga 1. hæðar hússins á lóðinni nr. 59 við Laugaveg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. ágúst 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Vesturgarður ehf., Laugavegi 59, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. júlí 2016 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir inndreginni 5. hæð, innréttingu ellefu íbúða á 3., 4. og 5. hæð, stækkun glerskála á 2. hæð og breytingu á innra skipulagi þar, gera nýjan flóttastiga innanhúss og færa til upprunalegs útlits glugga 1. hæðar hússins á lóðinni nr. 59 við Laugaveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 12. október 2016.

Málavextir: Á svæði því sem um ræðir er í gildi deiliskipulag sem samþykkt var í borgarráði 26. október 1999. Á árinu 2015 sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi reitsins vegna lóðar nr. 59 við Laugaveg. Var hún samþykkt og birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda 3. febrúar 2016. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að reisa inndregna þakhæð ofan á núverandi hús og breyta 3. og 4. hæð í íbúðir.

Hinn 12. apríl 2016 sótti kærandi um byggingarleyfi fyrir inndreginni 5. hæð, innréttingu ellefu íbúða á 3., 4. og 5. hæð, stækkun glerskála veitingahúss í flokki II á 2. hæð og breyta innra skipulagi þar, gerð nýs flóttastiga innanhúss og til að færa til upprunalegs útlits glugga 1. hæðar hússins á lóðinni nr. 59 við Laugaveg. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. apríl 2016 var málinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 3. maí s.á. var málinu frestað með vísan til athugasemda á umsóknarblaði og umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 29. apríl 2016. Kom þar fram að athugasemdir væru gerðar við hringstiga og aðgengi að honum á jarðhæð, við stækkun glerskála á 2. hæð samræmdist ekki deiliskipulagi, að ekki væri tekið jákvætt í að fella niður verslunarrými á 2. hæð og að svalir á bakhlið 2. hæðar samræmdust ekki deiliskipulagi.

Kærandi gerði athugasemdir við umsögn skipulagsfulltrúa á fundi með verkefnisstjóra 10. maí 2016 og í kjölfarið voru gerðar breytingar á teikningum. Var umsóknin, svo sem henni hafði verið breytt, þá tekin fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. s.m. Var málinu frestað og vísað á ný til umsagnar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 27. maí 2016 var málinu vísað til verkefnisstjóra. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 24. júní s.á. var málinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs, sem á fundi sínum 6. júlí s.á. samþykkti umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 27. júní 2016. Í þeirri umsögn var því hafnað að fyrri umsögn skipulagsfulltrúa yrði endurskoðuð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 12. júlí 2016 var, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 27. júní s.á., synjað umsókn kæranda um leyfi fyrir inndreginni 5. hæð, innréttingu ellefu íbúða á 3., 4. og 5. hæð, stækkun glerskála veitingahúss í flokki II á 2. hæð og breyttu innra skipulagi þar, gerð nýs flóttastiga innanhúss og fyrir því að færa til upprunalegs útlits glugga 1. hæðar hússins á lóðinni nr. 59 við Laugaveg. Með bréfi, dags. 15. ágúst s.á., var synjunin kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og er hún til úrlausnar í þessu máli.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. ágúst 2016 var samþykkt ný umsókn kæranda um leyfi til að byggja inndregna 5. hæð, breyta inn- og útgöngum, koma fyrir hringstiga að veitingastað á 2. hæð og innrétta ellefu íbúðir á 3., 4. og 5. hæð hússins á lóðinni nr. 59 við Laugaveg. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. mars 2017 var enn fremur samþykkt umsókn kæranda um leyfi til að breyta veitingastað úr flokki II í flokk III fyrir 105 gesti í íbúðar- og atvinnuhúsnæði á lóðinni nr. 59 við Laugaveg.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda kemur fram að málsmeðferð borgaryfirvalda við meðferð málsins hafi ekki verið að öllu leyti í samræmi við lög. Með hinni kærðu ákvörðun hafi umsókn kæranda um byggingarleyfi verið synjað. Meðferð umsókna um byggingarleyfi fari að lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Segi þar í 1. mgr. 10. gr. að umsókn um byggingarleyfi skuli send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa eða eftir atvikum Mannvirkjastofnun ásamt áskildum gögnum og í 2. mgr. 10. gr. segi að sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Ráðist það af mati byggingarfulltrúa hvort þörf sé á slíkri aðkomu.

Af áritun starfsmanns byggingarfulltrúa á gátlista vegna aðaluppdrátta sem gerð hafi verið 18. apríl 2016 verði rakið að umsókn kæranda hafi aðeins verið vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa vegna stækkunar 2. hæðar, sem starfsmaðurinn hafi talið að vafi léki á að samræmdist deiliskipulagi. Erindi þetta hafi skipulagsfulltrúi afgreitt með umsögn, dags. 29. apríl 2016, þar sem því hafi verið slegið föstu að stækkun glerskála á 2. hæð samræmdist ekki deiliskipulagi en jafnframt hafi verið gerðar athugasemdir við önnur tilgreind atriði. Telji kærandi að skipulagsfulltrúi hafi bæði rangtúlkað heimildir gildandi skipulags og farið út fyrir verksvið sitt, en hlutverk skipulagsfulltrúa hafi verið að láta byggingarfulltrúa í té umsögn um það álitaefni sem óskað hafi verið eftir og þá aðeins um það hvort fyrirhuguð framkvæmd samræmdist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Hafi ólögmætar athugasemdir skipulagsfulltrúa leitt til þess að umsókninni hafi verið hafnað. Þessar athugasemdir komi fram í umsögn skipulagsfulltrúa frá 29. apríl 2016.

Í umsögninni hafi verið gerð sú athugasemd að stækkun glerskála samræmdist ekki deiliskipulagi. Kærandi telji það ekki hafið yfir vafa. Fyrir séu svalir við báða enda glerskálans sem kærandi hugðist loka. Komið yrði fyrir léttri lokun þannig að rými innan hennar myndi ekki falla í lokunarflokk A og þyrfti því ekki að vera heimild fyrir henni í skipulagi og hefði hún ekki heldur þurft að koma til umsagnar skipulagsfulltrúa, enda um óverulega breytingu að ræða, sbr. 5. mgr. 9. gr. laga um mannvirki. Séu þess fjölmörg dæmi að byggingarfulltrúi hafi samþykkt léttar svalalokanir á húsum án þess að fyrir því hafi verið sérstök heimild í deiliskipulagi og án þess að leitað hafi verið umsagnar skipulagsfulltrúa. Hafi byggingarfulltrúa borið að gæta meðalhófs og leiðbeiningarskyldu sinnar auk þess að gæta að rannsóknarreglu með því að kanna til hlítar um hvers konar lokun væri að ræða í stað þess að vísa erindi kæranda til umsagnar skipulagsfulltrúa vegna þeirrar stækkunar á 2. hæð sem starfsmaður hans virðist hafa talið að leiddi af lokun umræddra svala.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samkvæmt aðalskipulagi sé lóðin nr. 59 við Laugaveg á miðborgarsvæði M1a. Á svæðinu sé lögð áhersla á að styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda, en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Í gildi sé deiliskipulag reits 1.173.0, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 26. október 1999 með breytingum sem samþykktar hafi verið í borgarráði 10. desember 2015. Með þeirri breytingu hafi verið heimilað að byggja inndregna hæð ofan á fjórðu hæð hússins.

Hvað varði þá málsástæðu að umsókn um leyfi fyrir stækkun glerskála hafi verið í samræmi við deiliskipulag, þá skuli á það bent að óskað hafi verið eftir að breyta glerskálanum og stækka hann, en engar heimildir séu í deiliskipulagi fyrir slíkri breytingu. Glerskálinn hafi verið samþykktur árið 1996 og hafi þá verið gert ráð fyrir svölum sitt hvoru megin við hann. Hafi hann og verið byggður þannig. Samkvæmt umsókninni hefði glerskálinn orðið hærri næst Laugavegi og hefði breytingin breytt ásýnd hússins töluvert. Á grunnmynd 2. hæðar sjáist að glerskálinn sé orðinn hluti af heildarrými veitingastaðarins, þ.e. hann sé ekki sýndur sem glerskáli heldur sé veitingastaðurinn einfaldlega stækkaður sem glerskálanum nemi. Hafi skipulagsfulltrúi talið í umsögn sinni að betur færi á að vera með halla á þaki skálans eins og nú sé og gluggar hans þeim mun minni. Ljóst sé að ekki sé um hefðbundna svalalokun að ræða eins og haldið sé fram í kæru. Ásýnd framhliðar myndi breytast verulega auk þess sem af uppdráttum verði ekki annað ráðið en að innanrýmið sé nýtt undir veitingastað. Sé því hér um stækkun og lokun að ræða á rýminu sem myndi reiknast til nýtingarhlutfalls. Svalir sitt hvoru megin við glerskálann tengi 2. hæðina betur við göturými Laugavegar og gefi byggingunni léttara yfirbragð. Sé ekkert sem bendi til þess að þessi þáttur málsins hafi ekki verið ígrundaður með nægjanlegum hætti af hálfu Reykjavíkurborgar og athugasemdir skipulagsfulltrúa hvað þetta atriði varði séu byggðar á málefnalegum grunni.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind.

Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu þá sótti kærandi um byggingarleyfi fyrir breytingum á húsnæði sínu á lóð nr. 59 við Laugaveg. Þeirri umsókn var hafnað af byggingarfulltrúa 12. júlí 2016 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 29. apríl s.á. Í kjölfar þess sótti kærandi um byggingarleyfi að nýju með breytingum í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa. Var sú umsókn samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. ágúst s.á. Með bréfi, dags. 15. s.m., kærði kærandi fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa.

Með bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júní 2018, var lögmanni kæranda gefinn kostur á því að koma að skýringum fyrir hönd umbjóðanda síns um það hvort og þá hvaða lögvörðu hagsmuni hann teldi sig enn hafa af úrlausn málsins. Einkum og sér í lagi hvaða réttarverkan það gæti haft að felld yrði úr gildi synjun fyrri leyfisumsóknarinnar, svo sem kröfugerð umbjóðanda hans lyti að, eftir samþykkt á síðari og efnislega áþekkri byggingarleyfisumsókn. Svar barst 20. s.m. þar sem fram kom að kærandi teldi verulegan mun á því leyfi sem synjað hefði verið og kært væri í málinu og því leyfi sem síðar hefði verið sótt um og samþykkt. Var ekki tilgreint nánar í hverju sá munur fælist en tekið fram að kærandi hefði ríka og lögvarða hagsmuni því tengda að fá efnisúrlausn í málinu, enda væri þá með úrskurði nefndarinnar skorið úr ágreiningi sem varðaði heimildir kæranda til notkunar og hagnýtingar eignar sinnar og til framkvæmda við hana.

Í máli þessu háttar svo til að ný umsókn kæranda hefur verið samþykkt af byggingarfulltrúa. Sú ákvörðun tók til alls hússins á lóðinni nr. 59 við Laugaveg, enda voru með henni samþykktir nýir aðaluppdrættir. Verður ekki séð að úrskurður um gildi hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa bein áhrif á einstaka lögvarða hagsmuni kæranda þar sem hin nýja ákvörðun myndi standa óbreytt í kjölfar þess úrskurðar, hver svo sem niðurstaða hans yrði. Þyrfti kærandi eftir sem áður að sækja um byggingarleyfi að nýju, fyrir þeim breytingum sem ekki fengust samþykktar með upphaflegri umsókn hans og vilji hans stendur enn til. Yrði ný ákvörðun byggingarfulltrúa um samþykkt eða synjun þeirrar umsóknar eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Réttaröryggi kæranda er því ekki fyrir borð borið.

Með vísan til alls framangreinds verður að telja, þrátt fyrir umbeðinn frekari rökstuðning frá lögmanni kæranda, að úrlausn kærumálsins hafi ekki þá þýðingu fyrir stöðu kæranda að lögum að hann teljist hafa lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi eldri ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 12. júlí 2016 um synjun leyfisumsóknar kæranda. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                         Þorsteinn Þorsteinsson