Ár 2005, föstudaginn 16. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ásgeir Magnússon héraðsdómari.
Fyrir var tekið mál nr. 11/2005, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. desember 2004 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi er fól í sér stækkun og breytingu á byggingarreit og heimild fyrir byggingu þriggja hæða skrifstofubyggingar á lóðinni að Vagnhöfða 29 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. febrúar 2005, er barst nefndinni sama dag, kærir Hákon Stefánsson hdl., fyrir hönd A ehf., leigutaka fasteignarinnar að Vagnhöfða 27, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. desember 2004 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi er fól í sér stækkun og breytingu á byggingarreit og heimild fyrir byggingu þriggja hæða skrifstofubyggingar á lóðinni að Vagnhöfða 29 í Reykjavík. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða skipulagsbreyting verði felld úr gildi.
Málavextir: Hinn 1. júní 1999 samþykkti borgarráð breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Iðnaðarsvæðis sem upphaflega er frá árinu 1969. Með þeirri breytingu var ákveðið að eitt bílastæði yrði á lóð fyrir hverja 50 fermetra húsnæðis skv. gr. 4.3.1 í skipulagsskilmálum og að hámark nýtingarhlutfalls lóða yrði 0,7 skv. gr. 4.4.5 í greindum skilmálum. Var í gr. 4.4.4 gert ráð fyrir að ónýttir byggingarmöguleikar á lóð yrðu skoðaðir við byggingarleyfisumsóknir í hverju tilfelli með hliðsjón af hámarks nýtingarhlutfalli. Á skipulagsuppdrætti var markaður byggingarreitur við norðurmörk lóðarinnar að Vagnhöfða 29.
Hinn 10. september 2002 var samþykkt byggingarleyfi fyrir 277,2 fermetra birgðaskemmu á norðurmörkum lóðarinnar að Vagnhöfða 29 og jafnframt heimiluð 22,8 fermetra tengibygging í suðaustur horni lóðarinnar milli skemmunnar og húss þess sem fyrir er á lóðinni. Með byggingarleyfinu varð nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,67. Þá samþykkti byggingarfulltrúi hinn 17. desember 2002 tillögu um byggingarreit, breytingu á bílastæðum og innkeyrslu að lóðinni.
Kærandi í máli þessu mótmælti heimiluðum mannvirkjum við byggingaryfirvöld við upphaf framkvæmda á árinu 2002 og mun hafa verið leitað sátta um fyrirkomulag bygginga að Vagnhöfða 29 og framkvæmdir stöðvast af þeim sökum.
Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 27. október 2004 var síðan lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Vagnhöfða 29 þar sem byggingarreitur á norðanverðri lóðinni var styttur frá Vagnhöfða og breikkaður til suðurs og jafnframt stækkaður í 456 fermetra með jafnstórri bílageymslu neðan jarðar með nýrri aðkeyrslu frá Vagnhöfða. Þá fól tillagan í sér að reisa mátti í suðaustur horni lóðarinnar 432 fermetra þriggja hæða skrifstofubyggingu auk 312 fermetra einnar hæðar skemmu við norðurmörk lóðarinnar sem mun hafa verið lækkuð nokkuð frá útgefnu byggingarleyfi með breytingu á þakformi. Var samþykkt að grenndarkynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum að Vagnhöfða 27.
Málið var í kynningu frá 3. nóvember til 1. desember 2004. Engar athugasemdir bárust og samþykkti skipulags- og byggingarnefnd tillöguna sem öðlaðist gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 3. janúar 2005 að undangenginni umsögn Skipulagsstofnunar. Hefur kærandi skotið þessari deiliskipulagsbreytingu til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann sé leigutaki að Vagnhöfða 27 og hafi leigusali veitt honum heimild til að halda uppi þeim hagsmunum í máli þessu er tengist ofangreindri skipulagsbreytingu og kunni að hafa áhrif á hagsmuni lóðarhafa að Vagnhöfða 27, Reykjavík. Jafnframt telji hann sig eiga aðild að máli þessu á grundvelli leigusamnings um eignina.
Byggt sé á því að hin kærða ákvörðun sé ógildanleg. Ekki hafi verið staðið rétt að grenndarkynningu umræddrar skipulagsbreytingar auk þess sem breytingin raski verulega hagsmunum er tengist aðliggjandi lóðum. Þá hafi framkvæmdir verið hafnar á lóðinni sem hafi farið þvert gegn eldra skipulagi.
Fara hafi átt með breytinguna skv. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem ekki sé um að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi sem heimili grenndarkynningu í stað auglýsingar. Breytingin feli í sér heimild til byggingar þriggja hæða húss en samkvæmt gildandi skipulagi og í framkvæmd hafi almennt verið gengið út frá því í hverfinu að mannvirki væru á einni hæð. Þá sé um verulega breytinga að ræða í ljósi þess að lóðin að Vagnhöfða 29 liggi mun hærra en lóðin að Vagnhöfða 27. Þá sé vart heimilt að beita 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga þegar deiliskipulag liggi fyrir í þegar byggðum hverfum, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna.
Hvað sem öðru líði hafi grenndarkynning skipulagsbreytingarinnar ekki verið í samræmi við skipulags- og byggingarlög. Kærandi hafi ekki fengið senda tilkynningu um fyrirhugaða breytingu þrátt fyrir að vera hagsmunaaðili sem leigjandi fasteignarinnar að Vagnhöfða 27 og eigandi fasteignarinnar hafi ekki fengið tilkynningu um téða breytingu. Grenndarkynningin sé því ekki í samræmi við 43. gr., sbr. 2. mgr. 26. gr. laganna.
Umdeild skipulagsbreyting víki umtalsvert frá byggðamynstri því sem fyrir sé í hverfinu. Heimiluð þriggja hæða bygging verði mjög há og muni skyggja verulega á aðliggjandi lóðir og þá sérstaklega þegar horft sé frá Bíldshöfða inn Vagnhöfðann. Staðsetning fyrirhugaðs mannvirkis innan lóðar sé með þeim hætti að fari í bága við skipulag annarra lóða, a.m.k. þeirra sem eigi lóðamörk við Höfðabakka, þar sem mannvirki á þeim lóðum séu á austurhluta þeirra. Við breytinguna hafi ekki verið gætt ákvæðis 5. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga um bæja- og húsakönnun og um sé að ræða breytingu á einni lóð sem ekki sé í samræmi við skipulags- og byggingarlög.
Nýtingarhlutfall lóðarinnar að Vagnhöfða 29 verði of hátt við umdeilda breytingu auk þess sem bílastæði á lóð verði of fá miðað við byggingarmagn. Jafnframt muni aðkoma að lóðinni versna til muna gangi heimiluð breyting eftir.
Umrædd skipulagsbreyting gangi gegn hagsmunum kæranda sem lóðarhafa næstu lóðar og því sé gerð krafa um ógildingu hinnar kærðu skipulagbreytingar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg fellst ekki á málsástæður kæranda fyrir kröfu hans um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Við meðferð málsins hafi það verið metið svo að um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða. Í samræmi við ákvæði laga nr. 73/1997 hafi farið fram ítarleg grenndarkynning og þeim sem hagsmuna hafi átt að gæta verið gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar. Ekki séu fordæmi fyrir kröfu um almenna auglýsingu skipulagsbreytingar í sambærilegum tilvikum enda slík framkvæmd ekki í samræmi við venjubundna túlkun á skipulags- og byggingarlögum.
Þar sem umrædd skipulagstillaga hafi varðað breytingar á byggingarreit og aðkomu á lóðamörkum Vagnhöfða 27 og 29 hafi hún verið kynnt fyrir þinglýstum eiganda að Vagnhöfða 27. Ekki hafi verið tilefni til að kynna breytingarnar öðrum enda þær þess eðlis að þær gætu aðeins varðað hagsmuni lóðarhafa aðliggandi lóðar. Í kynningarbréfi til eiganda að Vagnhöfða 27 hafi verið tekið fram að leigutakar teldust einnig til hagsmunaaðila og áréttað að eigandi gerði þeim aðvart um kynninguna.
Um sé að ræða breytingu á deiliskipulagi fyrir eina lóð. Samkvæmt venjubundinni túlkun á skipulags- og byggingarlögum sé ekki heimilt að vinna nýskipulag af einni lóð þegar um sé að ræða safn lóða í þéttbýli. Í máli þessu sé hins vegar um að ræða óverulega breytingu á samþykktu deiliskipulagi í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga og eigi því efasemdir kæranda um lögmæti slíkrar málsmeðferðar ekki við rök að styðjast.
Samþykktar breytingar séu í raun til bóta fyrir kæranda þar sem byggingarreitur hafi verið styttur við lóðamörk og húsið lækkað frá því sem áður hafi verið heimilað í samþykktu byggingarleyfi. Ekki hafi verið þörf á bæja- og húsakönnun við skipulagsbreytinguna skv. 5. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga í ljósi efnis hennar og bent sé á að heimild hafi verið í gildandi deiliskipulagi fyrir byggingu á lóðarmörkum en hin kærða breyting hafi einungis í för með sér tilfærslu og breytingu á þeirri heimild.
Skilmálum varðandi bílastæði hafi ekki verið breytt frá gildandi deiliskipulagi og sé enn gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja 50 fermetra auk þess sem heimild sé veitt fyrir bílageymslu í kjallara með 10 bílastæðum. Nýtingarhlutfall hækki úr 0,67 í 0,83 ofanjarðar en ekki sé ákvæði um hámarksnýtingarhlutfall í gildandi deiliskipulagi. Gert sé ráð fyrir nýrri aðkomu að bílastæðakjallara auk fyrri aðkomu að lóðinni sem telja verði til bóta.
Ljóst þyki að áhrif umþrættra breytinga séu ekki svo veruleg að leitt geti til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar. Telji kærandi sig hins vegar geta sannað að deiliskipulagsbreytingin valdi honum fjártjóni geti hann átt bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. skipulags- og byggingarlaga. Um bótarétt sé úrskurðarnefndin hins vegar ekki bær til að fjalla.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á vettvangi.
Niðurstaða: Hin kærða skipulagsbreyting felur í sér lítilsháttar stækkun áður afmarkaðs byggingarreits fyrir birgðaskemmu og tengibyggingu á lóðinni að Vagnhöfða 29 og liggur reiturinn að lóðamörkum Vagnhöfða 27. Breytingin heimilar jafnframt byggingu 312 fermetra einnar hæðar skemmu og þriggja hæða 432 fermetra skrifstofuhúsnæðis á umræddum byggingarreit ásamt bílageymslu undir nýbyggingunni. Veggæð skemmunnar er tilgreind um 4,5 metrar en skrifstofubyggingarinnar um 10 metrar. Við breytinguna fer heildarflatarmál bygginga á lóðinni úr 1.468 fermetrum í 2.212 fermetra án bílageymslu. Lóðin er 2.652 fermetrar og fer nýtingarhlutfall í 0,83. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi þurfa bílastæði á lóð að vera 45 ef byggingarheimildir eru fullnýttar.
Umræddar lóðir eru á athafnasvæði og er lóðin að Vagnhöfða 29 hornlóð og hefur af þeim sökum aukna nýtingarmöguleika á við aðrar lóðir þar sem svo háttar ekki til. Nýtingarhlutfall annarra hornlóða á viðkomandi götureit er skv. töflu í gildandi skipulagsskilmálum með þeim hætti að nýtingarhlutfall lóðanna að Vagnhöfða 1 er 0,51, Vagnhöfða 7 er 0,74 og Vagnhöfða 23 er 1,16. Lóðir þessar eru sambærilegar að stærð. Meginbreytingin frá gildandi skipulagi er fólst í hinni kærðu ákvörðun er heimild fyrir 432 fermetra þriggja hæða skrifstofubyggingu í suðaustur horni umræddrar lóðar.
Þegar hafðar eru í huga þær aðstæður á skipulagssvæðinu sem að framaner lýst, verður að meta skipulagsbreytinguna óverulega enda eru grenndaráhrif skrifstofubyggingarinnar ekki umtalsverð gagnvart kæranda. Liggur og fyrir að víða á skipulagssvæðinu hefur verið vikið frá upphaflegu skipulagi frá árinu 1969 hvað varðar fjölda hæða bygginga. Þá verður einnig að líta til þess að í aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem í gildi var við endurskoðun umrædds deiliskipulags, voru ákvæði um hámark nýtingarhlutfalls, sem vitnað var til í greinargerð deiliskipulagsins, en þessi ákvæði eru ekki lengur fyrir hendi í gildandi aðalskipulagi. Með hliðsjón af framansögðu var heimilt að fara með skipulagsbreytinguna skv. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Deiliskipulagsbreytingin var kynnt fyrir þinglýstum eiganda að Vagnhöfða 27, sem er eina lóðin sem hinn umdeildi byggingarreitur liggur að, en Vagnhöfði 29 á ekki mörk að öðrum lóðum. Þykir því hafa verið nægilegt að kynna fyrirhugaða skipulagsbreytingu fyrir lóðarhafa þeirrar lóðar enda verður ekki séð að heimilaðar framkvæmdir geti snert grenndarhagsmuni annarra á svæðinu. Telja verður þá framkvæmd eðlilega að senda þinglýstum eiganda bréf um kynninguna, enda vandséð hvernig skipulagsyfirvöld geti haft upplýsingar hugsanlega leigutaka fasteigna. Í fyrirliggjandi kynningarbréfi skipulagsyfirvalda til þinglýsts eiganda, sem ekki hefur andmælt móttöku bréfsins, var sérstaklega tekið fram að leigutakar teldust eiga hagsmuna að gæta og á það bent að eigandi gerði þeim aðvart um kynninguna. Grenndarkynning umdeildrar skipulagsbreytingar telst að þessu leyti ekki áfátt.
Ekki er fallist á þau rök kæranda að óheimilt sé að beita grenndarkynningu við skipulagsbreytingu þegar deiliskipulag liggur fyrir í þegar byggðum hverfum, að þörf hafi verið á bæjar- og húsakönnum við skipulagsbreytinguna eða að óheimilt sé að breyta skipulagi vegna einnar lóðar.
Í 26. gr. skipulags- og byggingarlaga er fjallað um breytingar á deiliskipulagi og er kveðið á um í 2. mgr. ákvæðisins að heimilt sé að grenndarkynna breytingu í stað auglýsingar sé hún talin óveruleg. Hins vegar tekur 3. mgr. 23. gr. laganna til grenndarkynningar fyrirhugaðra framkvæmda þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag. Þá verður 5. mgr. ákvæðisins um bæja- og húsakönnun skýrð svo að hún eigi einungis við þegar deiliskipulag er sett í hverfum sem byggst hafa upp án deiliskipulags. Styðst sú túlkun við eðli máls. Þótt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga kveði á um að deiliskipulag skuli ná til einstakra svæða eða reita girðir það ákvæði ekki fyrir að breyting á þegar settu skipulagi geti tekið til einnar lóðar. Á ákvæðið við þegar verið er að skipuleggja svæði eða reiti í fyrsta sinn enda tilgangur skipulags að taka mið af heildarþörf við uppbyggingu og nýtingu svæðis. Eðli máls samkvæmt getur forsenda fyrir breytingu skipulags eftir atvikum átt við um eina lóð.
Að öllu þessu virtu þykja ekki þeir annmarkar vera á málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar eða hún talin snerta hagsmuni kæranda með þeim hætti að varðað geti ógildingu. Er kröfu kæranda þess efnis því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kæranda, um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. desember 2004 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Vagnhöfða 29 í Reykjavík, er hafnað.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ásgeir Magnússon
