109/2016 Rúv-reitur

Árið 2017, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 109/2016, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júlí 2016 um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir svonefndan RÚV-reit og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. desember s.á. um að samþykkja byggingarleyfi fyrir Jaðarleiti 2-8.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 15. ágúst 2016, kæra A, Miðleiti 3, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júlí s.á. að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir svonefndan RÚV-reit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 17. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra húsfélög Efstaleitis 10-14 og Miðleitis 5-7, Reykjavík, jafnframt fyrrgreinda ákvörðun borgarráðs. Með bréfi, dags. 27. mars 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra A ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. desember 2016 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir Jaðarleiti 2-8. Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Verða kærumál þessi, sem eru nr. 135/2016 og 40/2017, sameinuð máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Í kæru vegna fyrrgreinds byggingarleyfis er þess jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 30. nóvember 2016 og 20. júní 2017.

Málavextir: Á fundi borgarráðs 14. apríl 2016 var lögð fram tillaga að breyttu deiliskipulagi RÚV-reits, sem nær til reita 1.745.4, 1.745.0 og 1.745.1, sem afmarkast af Listabraut í norðri, Bústaðavegi í suðri, Efstaleiti í vestri og Háaleitisbraut í austri. Var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Hún var auglýst frá 13. maí til og með 24. júní 2016 og bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 6. júlí s.á. var lögð fram umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 4. júlí s.á., með tillögu að svörum við framkomnum athugasemdum ásamt lagfærðum uppdrætti. Var deiliskipulagstillagan samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi 21. júlí 2016. Tók hið breytta deiliskipulag gildi með birtingu auglýsingar þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 28. september s.á.

Þær breytingar sem gerðar voru með hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun eru m.a. að skipulagssvæðið var stækkað frá eldra skipulagi Efstaleitis 3-9 til suðurs yfir lóð útvarpshússins að Bústaðavegi, sem áður hafði ekki verið deiliskipulögð. Við gildistöku breytts deiliskipulags féll eldra skipulag Efstaleitis 3-9 úr gildi, en ekki voru gerðar breytingar á skilmálum þeirra lóða. Einnig var lóð RÚV, Efstaleiti 1, skipt í minni lóðir og á þremur þeirra heimilað að reisa 361 íbúð.

Hinn 20. desember 2016 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík svo byggingarleyfi á grundvelli hins breytta skipulags, sem fól í sér leyfi til að byggja 71 íbúð í fjórum fjöleignarhúsum, með sameiginlegum 44 stæða bílakjallara á lóð nr. 2-8 við Jaðarleiti.

Málsrök kærenda: Kærendur að Miðleiti 3 mótmæla aukningu byggingarmagns sem heimilað sé í hinu breytta deiliskipulagi. Aukningin sé allt of mikil með tilheyrandi aukinni umferð. Með samþykkt sinni hafi borgaryfirvöld svikið nánast öll loforð sín í samstarfssáttmála meirihluta borgarstjórnar um aukið íbúalýðræði og aðkomu borgarbúa að mikilvægum ákvörðunum. Endanleg tillaga um RÚV-reitinn hafi verið auglýst frá 13. maí til og með 24. júní 2016 og þann tíma hafi teikningar verið til sýnis á jarðhæð í húsakynnum umhverfis- og skipulagssviðs við Borgartún. Starfslið þar hafi ekki getað veitt neinar útskýringar og kærendum hafi ekki verið leyft að fara á efri hæðir hússins til að fá skýringar. Vafi leiki á um það að efni og anda 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi verið fylgt við málsmeðferð umdeilds skipulags.

Kærendur að Efstaleiti 10-14 og Miðleiti 5-7 byggja kæru sína í fyrsta lagi á því að reglur grenndar- og nábýlisréttar valdi því að hin umþrætta deiliskipulagsbreyting sé ólögmæt. Réttarreglur þær, sem séu ólögfestar, kveði á um að nágranni verði að sætta sig við tiltekin óþægindi af nábýli við annan aðila, en um leið og óþægindin fari yfir ákveðin þolmörk séu þau orðin ólögmæt. Kærendur leggi jafnframt áherslu á að við skipulagsgerð sé skipulagsyfirvöldum skylt að tryggja réttaröryggi einstaklinga og lögaðila þótt almannahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. gr. skipulagslaga.

Gerðar séu athugasemdir við þann fjölda íbúða og þá miklu þéttingu byggðar sem fyrirhuguð sé í námunda við íbúðir kærenda. Ljóst sé að hin umþrætta skipulagsbreyting muni hafa afgerandi áhrif á íbúa svæðisins, langt umfram það sem þeir hafi mátt vænta samkvæmt áðurgildandi skipulagsáætlunum. Þá verði að telja varhugavert að ráðist sé í svo umfangsmiklar framkvæmdir í þegar grónu hverfi án þess að nauðsyn beri til. Bent sé á að það sé eitt af meginmarkmiðum skipulagslaga að tryggja fyrirsjáanleika og festu við skipulagsgerð.

Í gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé sérstaklega vikið að því að taka verði á umferðar- og samgöngumálum við gerð deiliskipulags. Í ákvæðinu segi að í deiliskipulagi svæða í þéttbýli skuli gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað sé samkvæmt aðalskipulagi. Fjallað sé um áhrif uppbyggingar á umferð, staðbundin áhrif og flæði á einstökum götum, hljóðvist og loftgæði í greinargerð með deiliskipulagstillögu fyrir Efstaleiti. Þar segi á bls. 22 að niðurstöður afkastareikninga „gefa til kynna að núverandi gatnakerfi umhverfis reitinn við Efstaleiti þoli vel þá aukningu á umferð sem ætla megi að verði vegna uppbyggingar við Efstaleiti“. Fram komi að við útreikninga hafi m.a. verið gert ráð fyrir breytingu á ferðavenjum frá því sem sé í dag og að miðað hafi verið við 20% fækkun bílferða í samræmi við markmið aðalskipulags. Kærendur geri alvarlegar athugasemdir við þessa umferðarútreikninga því þar hafi verið stuðst við markmið um breytingar á ferðavenjum þegar engin vissa sé fyrir því að slík markmið muni ná fram að ganga. Þvert á móti telji kærendur að af raungögnum frá Hagstofu Íslands, Reykjavíkurborg og Vegagerðinni megi fremur ráða að gera megi ráð fyrir auknum umferðarþunga til framtíðar litið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er tekið fram að aukið byggingarmagn sé í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030. Í staðfestu aðalskipulagi borgarinnar hafi RÚV-reitur ávallt verið skilgreindur sem byggingarsvæði. Í fyrsta aðalskipulagi borgarinnar frá 1966 hafi svæðið verið skilgreint sem miðbæjarsvæði, sem hluti hins nýja miðbæjar sem hafi þá verið áformaður í Kringlumýri. Eftir að tekin hafi verið ákvörðun um útvarpshús á svæðinu hafi svæðið milli Bústaðavegar og Listabrautar verið skilgreint í heild sem stofnanasvæði. Við gerð gildandi aðalskipulags hafi verið gerð sú breyting að sá hluti svæðisins sem sé næstur Listabraut hafi verið skilgreindur sem miðsvæði, þ.e. núverandi lóðir ásamt ræmu af lóð útvarpshússins. RÚV-lóðin í heild hafi hins vegar verið skilgreind sem þróunarsvæði, sem gefið hafi vísbendingu um að á svæðinu myndi eiga sér stað þétting byggðar með auknu byggingarmagni, í þá veru sem felist í deiliskipulagstillögunni.

Telji kærendur að deiliskipulagsbreytingin skerði eignarréttindi sín, þ.e. að verðmæti fasteigna þeirra skerðist verulega, umfram það sem eigi við um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, eigi sá sem geti sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Reykjavíkurborg telji að ekki sé verið að skerða eignarréttindi kærenda og vísi þeim ásökunum á bug.

Við mat á umferð vegna nýrrar byggðar á reitnum hafi verið horft til markmiða Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 um breyttar ferðavenjur, en einnig á takmarkaðan fjölda bílastæða og góða staðsetningu reitsins m.t.t. þjónustu og almenningssamgangna. Hafi því verið miðað við að ferðir vegna nýrrar byggðar yrðu 20% færri á hverja íbúð en sé í dag að meðaltali á höfuðborgarsvæðinu. Í útreikningum sé gert ráð fyrir að umferð vegna núverandi byggðar verði óbreytt. Greiningin sé gerð á hefðbundinn og viðurkenndan hátt þar sem stuðst sé við reiknilíkan umferðar fyrir höfuðborgarsvæðið að teknu tilliti til markmiða aðalskipulags. Til að draga úr umferð einkabíla af völdum fyrirhugaðrar byggðar og auka líkur á notkun annars ferðamáta sé skynsamlegt og rétt að takmarka framboð á bílastæðum. Bústaðavegur sé sú gata sem næst sé deiliskipulagssvæðinu og hafi mesta umferð. Þróun umferðar á þeirri götu sé að langmestu leyti óháð uppbyggingu á deiliskipulagssvæðinu. Hún haldist meira í hendur við þróun umferðar almennt í borginni og uppbyggingu byggðar annarsstaðar. Háaleitisbraut og Listabraut séu safngötur, sem tengi hverfið við stofnbrautir, og sé þróun umferðar þar mest tengd uppbyggingu í hverfinu sjálfu. Umferð í Efstaleiti tengist nær eingöngu umferð innan hverfisins vegna þjónustu við Efstaleiti og íbúðir við Leiti.

Kærendur telji að hávaði og ónæði verði vegna nálægðar við lóðarmörk vegna byggingarframkvæmda. Áhyggjur vegna hugsanlega tímafrekra framkvæmda séu skiljanlegar, en í gildi sé samþykkt borgarráðs frá 1. september 1998, sem kveði á um að utanhúss- og lóðarfrágangi skuli vera lokið eigi síðar en innan tveggja ára frá útgáfu byggingarleyfis, að viðlögðum dagsektum, sbr. gr. 2.4.7. og 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Vakin sé athygli á því að í gildi sé reglugerð um hávaða nr. 724/2008, sem hafi það að markmiði að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum af völdum hávaða. Reglugerðin gildi m.a. um verklegar framkvæmdir. Hið kærða byggingarleyfi sé í fullu samræmi við hið breytta deiliskipulag fyrir RÚV-reitinn.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að ekki verði betur séð en að farið hafi verið að öllum reglum og vandað til við breytingu á deili- og aðalskipulagi. Eins og fram komi í greinargerð Reykjavíkurborgar þá hafi reiturinn verið skilgreindur sem byggingarsvæði frá fyrsta aðalskipulagi árið 1966. Aukið byggingarmagn á reitnum sé í samræmi við gildandi aðalskipulag þar sem stefnt sé að þéttingu byggðar.

Nú sé svo komið að leyfishafi hafi fengið, hinn 3. apríl 2017, samþykkt byggingarleyfi til byggingar á 71 íbúð í fjórum fjölbýlishúsum við Jaðarleiti 2-8. Leyfið hafi verið veitt í samræmi við lög nr. 160/2010, um mannvirki og skipulagslög nr. 123/2010. Við afgreiðslu málsins og útgáfu leyfisins hafi verið gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

———-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum, sem ekki verður rakið nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júlí 2016 að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir RÚV-reit og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. desember s.á. að samþykkja byggingarleyfi fyrir Jaðarleiti 2-8.

Tillaga að breyttu deiliskipulagi var kynnt samhliða tillögu að breytingu á aðalskipulagi vegna sama svæðis í samræmi við 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með áðurnefndri aðalskipulagsbreytingu var landnotkun hluta umrædds svæðis breytt úr samfélagsþjónustu í miðsvæði ásamt því að heimilað byggingarmagn hækkaði og heimiluðum íbúðum var fjölgað í allt að 350 í þriggja til fimm hæða fjölbýlishúsum. Þó er í aðalskipulaginu veitt svigrúm til þess að fjölga íbúðum um 20% eða fækka um 10% og fækka hæðum húsa um eina eða fjölga um tvær í deiliskipulagi frá því sem gert er ráð fyrir í aðalskipulaginu en breyting á fjölda hæða skal þá rökstudd sérstaklega.

Deiliskipulagstillagan fékk málsmeðferð í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Með henni er heimilað að reisa allt að 361 íbúð á skipulagssvæðinu í tveggja til sex hæða fjölbýlishúsum. Var því nýttur hluti þess svigrúms sem veitt er í aðalskipulagi. Breyttur fjöldi hæða frá því sem gert er ráð fyrir í aðalskipulaginu var hins vegar ekki rökstuddur sérstaklega í hinu kærða deiliskipulagi, en sá ágalli þykir þó ekki þess eðlis að hann raski gildi skipulagsins.

Samkvæmt ákvæðum skipulagslaga hafa sveitarstjórnir víðtækt skipulagsvald innan marka sveitarfélags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga, og er skipulagsgerð tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Þó ber við töku skipulagsákvarðana að hafa í huga markmið þau sem tíunduð eru í a- til c- liðum 1. mgr. 1. gr. laganna, meðal annars að við þróun byggðar sé tekið mið af efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum þörfum landsmanna, stuðlað sé að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða og að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Ljóst er að einhver grenndaráhrif fylgja heimiluðum framkvæmdum samkvæmt umdeildri skipulagsbreytingu, svo sem aukin umferð. Í málinu liggur fyrir minnisblað frá verkfræðistofu um umferðarsköpun og dreifingu umferðar, þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að núverandi gatnakerfi umhverfis reitinn þoli vel þá auknu umferð sem ætla megi að verði vegna uppbyggingar við Efstaleiti.

Hið umrædda skipulagssvæði er í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 skilgreint sem miðsvæðið M21, en þar er einkum gert ráð fyrir íbúðum og samfélagsþjónustu, auk verslunar, þjónustu og skrifstofustarfsemi. Meðal markmiða aðalskipulagsins er að þétta byggð, auka fjölbreytni innan núverandi miðkjarna og auka almennt nálægð íbúða og vinnustaða eins og unnt er. Hin kærða skipulagsbreyting er því í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulags, eins og gert er ráð fyrir í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Þá er og fullnægt áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana.

Málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var að öðru leyti í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Skipulagsbreytingin var auglýst til kynningar, framkomnum athugasemdum svarað, brugðist var við athugasemdum, breytingin síðan samþykkt og gildistaka hennar auglýst lögum samkvæmt. Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Að framangreindri niðurstöðu fenginni á hið kærða byggingarleyfi stoð í gildandi deiliskipulagi. Með vísan til þess, og þar sem ekki liggur fyrir að annmarkar hafi verið á málsmeðferð við þá ákvarðanatöku, verður gildi leyfisins ekki raskað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 21. júlí 2016 um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir RÚV-reit.

Hafnað er kröfu um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. desember 2016 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir Jaðarleiti 2-8.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson