Árið 2016, fimmtudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar¬verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 109/2014, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 16. september 2014 um að synja um deiliskipulag vegna minkabús á spildu úr landi jarðarinnar Ása.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. október 2014, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Steinkers ehf., þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 16. september 2014 að synja um samþykki deiliskipulags vegna minkabús á spildu úr landi jarðarinnar Ása. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi 25. nóvember 2014.
Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps samþykkti hinn 7. febrúar 2012 tillögu að lýsingu skipulagsverkefnis skv. 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna deiliskipulagningar 45.210 m2 spildu úr landi Ása. Þar var gert ráð fyrir að reisa mætti sex hús, samtals um 8.880 m2, undir minkarækt fyrir um 4.000 læður. Á aðliggjandi lóð í landi jarðarinnar, sem nefnist Mön, er þegar til staðar fyrir minkabú að líkri stærð og hið fyrirhugaða bú. Ábúendur tveggja grannjarða mótmæltu skipulagstillögunni við meðferð hennar með þeim rökum að staðsetning minkabúsins hefði í för með sér óásættanleg grenndaráhrif og legði hömlur á nýtingu lands innan landareigna þeirra sem væri í minna en 500 m fjarlægð frá minkabúinu samkvæmt þágildandi 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002. Var deiliskipulagstillagan hins vegar samþykkt í sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps hinn 4. september 2012. Þeirri ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndarinnar, sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 22. apríl 2013. Var sú niðurstaða studd þeim rökum að gildistaka hins kærða deiliskipulags hefði haft í för með sér að hömlur yrðu lagðar á framtíðarmöguleika til notkunar þess lands sem yrði innan 500 m frá fyrirhuguðu minkabúi. Fæli deiliskipulagið að þessu leyti í sér skerðingu á möguleikum á notkun þess lands kærenda sem greindar takamarkanir næðu til, frá því sem áður hefði verið. Af þeim sökum hafi verið mun ríkari ástæða til þess að kanna aðra valkosti á staðsetningu minkabúsins með það að markmiði að áhrifasvæði þess næði eins skammt inn á jarðir kærenda og kostur væri. Hafi ekki legið fyrir í málinu að slík athugun hefði farið fram.
Í kjölfar framangreinds úrskurðar voru aðrir kostir vegna staðsetningar minkabúsins kannaðir. Vann verkfræðistofa skýrslu um málið, dags. 24. júní 2013. Þá var ráðgjafafyrirtæki einnig falið að vinna skýrslu um mat á líklegri lyktarmengun og dreifingu lyktar vegna minkabúsins, dags. 12. júlí s.á. Deiliskipulagstillaga fyrir minkahús á landspildu, sem kallast Steinkerstún, athafnasvæði úr landi Ása, var útbúin skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var hún á sömu lund og hið fyrra deiliskipulag, nema að nú var gert ráð fyrir þremur minkaskálum í stað sex áður. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar frá 23. janúar til 7. mars 2014 og bárust athugasemdir frá 22 aðilum.
Málið var á dagskrá skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps 22. maí 2014, sem og á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps sama dag. Lagði sveitarstjórn til að gerðar yrðu breytingar á deiliskipulagstillögunni. Lutu breytingarnar að því að byggingarreitur fyrirhugaðra minkahúsa yrði færður um 20 m fjær landamörkum Skaftholts og 104 m fjær mörkunum að Stóra-Núpi. Þá yrði byggingarmagn minnkað úr 8.880 m2 í 7.400 m². Fór sveitarstjórn jafnframt fram á, með vísan til 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, að kærendum yrði gert að gera frekari grein fyrir áhrifum skipulagsins og einstakra stefnumiða þess á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina kæmu og þá sérstaklega annarra hugsanlegra staðsetningarkosta minkabúsins. Kærendur, sem og eigendur íbúðarhúss, þar sem áður var Ásaskóli, lýstu sig ósátta við þessar breytingar, en ákváðu að hlíta þeim til að málið fengi framgang. Með tölvupóstum, dags. 30. júní og 2. júlí s.á., var farið fram á af hálfu sveitarfélagsins að kærendur legðu fram tryggingu að fjárhæð allt að 6.000.000 króna vegna skaðabóta sem kynnu að falla á sveitarfélagið vegna samþykktar deiliskipulagsins. Í bréfi lögmanns kærenda, dags. 3. júlí s.á., var þeirri kröfu sveitarstjórnar andmælt sem ólögmætri og skorað á hana að taka skipulagstillöguna til formlegrar afgreiðslu.
Á fundi sveitarstjórnar 3. september 2014 var lagt fram bréf frá lögmanni eigenda jarðanna Stóra-Núps og Skaftholts, dags. 2. s.m., þar sem þeir lögðu fram nýjar hugmyndir að staðsetningu minkaskála í landi Ása norðan við og sem næst minkabúinu á Mön og vestar en lína sem dregin sé úr hnitpunkti L-001 (X 442042.559 Y 395880.527) í hnitpunkt L-002 (X 441851.627 Y 395767.205). Í bréfinu kom fram að hvorki yrðu gerðar athugasemdir né afgreiðsla málsins kærð gengju framangreindar breytingar eftir. Á sama fundi lagði lögmaður kærenda fram bréf, dags. 3. september 2014. Þar mótmæltu kærendur hugmyndum eigenda Stóra-Núps og Skaftholts. Bentu þeir á að fyrir sveitarstjórn lægi deiliskipulagstillaga þar sem upphaflegt byggingarmagn hefði verið minnkað og byggingarsvæðið fært til og þannig komið til móts við ólík sjónarmið. Frestað var að taka deiliskipulagstillöguna fyrir, þar sem gögn vegna málsins bárust skömmu fyrir fund, en umræddri tillögu var síðan hafnað á fundi sveitar¬stjórnar 16. september 2014. Hefur þeirri ákvörðun verið skotið til úrskurðar¬nefndarinnar, eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Vísað er til þess að hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar hafi ekki verið reist á málefnalegum sjónarmiðum og gangi hún því gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Hið víðtæka skipulagsvald sem 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 feli sveitarstjórnum sé ekki án takmarkana heldur verði ákvarðanir sem snerti réttindi leyfisbeiðanda að vera í málefnalegum tengslum við lagagrundvöll máls og málsatvik. Sveitastjórninni hafi borið að vega og meta þá hagsmuni sem uppi voru í málinu og taka ákvörðun sem byggð væri á lagagrundvelli og málefnalegum sjónarmiðum.
Umrætt land sé skipulagt sem landbúnaðarland og ekki sé ágreiningur um að starfsemi minkabúa falli undir þá landnotkun. Skýrt komi fram í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. apríl 2013 að 500 m reglan, sbr. 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2001, eigi ekki við í þessu máli. Þá hafi engin sannfærandi áform eigenda Stóra-Núps verið lögð fram um það að þeir hyggist reisa mannabústað á þeim stöðum sem haldið sé fram að verði fyrir áhrifum rísi nýtt minkabú, enda sé um að ræða svæði sem afar ósennilegt sé að verði nýtt til bygginga hvers konar mannabústaða. Engu breyti þótt slíkar áætlanir séu lagðar fram eftir að beiðni um deiliskipulag Steinkerstúns hafi komið fram, enda séu slíkar áætlanir augljóslega settar fram til málamynda.
Almenn grenndaráhrif eigi við í máli þessu og skuli staðsetningu minkabúanna hagað svo að sem minnst röskun hljótist af fyrir grannjarðir, með hliðsjón af þeirri nýtingu sem búast megi við á skilgreindum landbúnaðarjörðum. Við nánari ákvörðun grenndarsjónarmiða verði að hafa í huga að þolmörk grannjarðanna verði að meta út frá tveimur sjónarmiðum. Annars vegar að eigendur þeirra verði að gera ráð fyrir því að landbúnaður verði stundaður á umræddu landi á meðan skipulagi þess hafi ekki verið breytt, þess vegna að þola nokkuð óhagræði sem leiða kunni af landbúnaðarumsvifum, þ.m.t. umsvifum sem leiði af nýju loðdýrabúi eða breyttum búskaparháttum. Hins vegar verði framkvæmdaraðili að leitast við að draga úr tjóni og óþægindum sem stafa kunni af breytingunum, með öllum þeim ráðum sem sanngjarnt sé að krefjast af honum. Það leiði síðan af almennum reglum um grenndarrétt að framkvæmdaraðili kunni að bera bótaábyrgð á tjóni sem hljótist þar sem sjónarmiðin tvö reynist ósamrýmanleg að einhverju leyti. Þetta þýði að fari framkvæmdir út fyrir þau mörk sem eigendur grannjarða verði að þola, vegna þess að ekki reynist unnt að byggja annars staðar eða slíkt leiði af sér kostnað sem ekki sé sanngjarnt að krefjast af byggingaraðila, kynni að skapast bótaréttur eigenda grannjarða á hendur honum. Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga breyti engu um þetta heldur staðfesti þvert á móti regluna. Niðurstaðan sé því sú að báðir þessir aðilar gætu borið ábyrgð í slíkum tilvikum, en um endurkröfurétt þeirra á milli færi síðan eftir almennum reglum kröfuréttarins.
Því fari fjarri að sveitarstjórn hafi farið eftir þessum sjónarmiðum í ákvörðun sinni frá 16. september 2014. Forsendur meirihlutans fyrir synjuninni séu óljósar, en af þeim megi m.a. ráða að hugsanleg bótaskylda sveitarfélagins hafi einkum leitt til synjunarinnar. Slíkt sjónar-mið myndi almennt leiða til þess að ekkert yrði úr framkvæmdum ef eigandi grannjarðar teldi sig verða fyrir tjóni. Verkefni sveitarstjórnar myndi þá að mestu takmarkast við að finna út hvort bótaskylda teldist líkleg eða ekki. Slíkt standist ekki og fæli í sér brýnt brot á skyldum sveitarstjórnar um að þróa umrætt svæði í átt að eðlilegri nýtingu í samræmi við aðalskipulag. Land Ása yrði fyrir óeðlilegri verðrýrnun ef ekki væri unnt að nýta það með eðlilegum hætti. Í fyrrgreindri ákvörðun séu slík sjónarmið reifuð en alveg einhliða, þ.e. einungis út frá hagsmunum grannjarða. Hvergi í ákvörðuninni sé tekið á sjónarmiðum um rétt landeiganda til eðlilegrar nýtingar á landi sínu, sem í þessu tilfelli sé grundvallaratriði varðandi afkomumöguleika kærenda í búskap. Þá sé sérkennileg umfjöllun meirihluta sveitastjórnar um 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002, sérstaklega m.t.t. úrskurðar úrskurðarnefndarinnar um 500 m regluna og beitingu hennar.
Ljóst sé að sveitarstjórninni hafi verið lögskylt að meta umsókn kæranda út frá fyrrgreindum forsendum og með hliðsjón af því að hér sé um landbúnaðarland að ræða. Frá því sé aðeins unnt að víkja þegar sérstaklega standi á, en engin slík sjónarmið hafi verið höfð uppi í máli þessu. Sveitarstjórnin hafi því átt að meta staðsetninguna út frá þörfum kærenda og þannig að sem minnstri röskun yrði valdið gagnvart grannjörðum. Þetta hafi hún ekki gert og brotið þannig á rétti kærenda til málefnalegrar afgreiðslu á erindi þeirra. Sérstök ástæða sé til að árétta að áhrifasvæði innan jarðarinnar Stóra-Núps yrði aðeins 9,6 ha og innan jarðarinnar Skaftholts 5,8 ha.
Undir rekstri málsins hafi sveitarstjórn sett það skilyrði fyrir leyfinu að kærendur legðu fram ábyrgðartyggingu fyrir hugsanlegri bótaskyldu sveitarstjórnar. Því hafi verið hafnað af hálfu kærenda sem telji skilyrðið ólögmætt. Meirihluti sveitarstjórnar hafi engu að síður beitt þessari afstöðu fyrir sig til að rökstyðja höfnun tillögunnar, sbr. orð þeirra: „Í þessu ljósi er það mat okkar að veruleg hætta sé á bótaskyldu sveitarfélagsins gagnvart land-eigendum aðliggjandi jarða…“.
Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Sveitarfélaginu var gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af kærumáli þessu, sem það hefur ekki nýtt sér, en samkvæmt fundargerð þess fundar sveitarstjórnar þar sem mál þetta var til lykta leitt hinn 16. september 2014 var eftirfarandi m.a. fært til bókar:
„Ljóst er að ef bótaskylda er fyrir hendi hvílir skaðabótaábyrgð á henni skv. framangreindu á sveitarfélaginu. Við sem að bókun þessari stöndum tökum ekki afstöðu til hugsanlegrar bótaskyldu ef að samþykkt deiliskipulagsins yrði. Hins vegar getum við ekki horft framhjá þeirri staðreynd að fram eru komin eindregin mótmæli eigenda þess landsvæðis sem framangreind fjarlægðarregla 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti tekur til sé miðað við núverandi staðsetningu minkahúsanna skv. þeirri tillögu sem er til afgreiðslu.
Í þessu ljósi er það mat okkar að veruleg hætta sé á bótaskyldu sveitarfélagsins gagnvart landeigendum aðliggjandi jarða verði umrædd tillaga að deiliskipulagi samþykkt eins og hún liggur nú fyrir til afgreiðslu.
Með vísan til alls framangreinds höfnum við því framkominni tillögu að deiliskipulagi Steinkerstún, Steinkerstún athafanasvæði.“
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverja-hrepps á beiðni kærenda um samþykki deiliskipulags vegna fyrirhugaðs minkabús á spildu sem nefnd er Steinkerstún í landi jarðarinnar Ása. Í málinu er einkum deilt um staðsetningu minkabúsins og grenndaráhrif gagnvart grannjörðum.
Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Í 2. mgr. 38. gr. er gert ráð fyrir að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað, en um kynningu, samráð, auglýsingu og samþykkt fari samkvæmt 40. og 41. gr. laganna. Við beitingu skipulagsvalds ber að fylgja markmiðssetningu laganna, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Þar er m.a. kveðið á um að réttur einstaklinga og lögaðila skuli ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Við töku skipulagsákvarðana eru sveitarstjórnir enn fremur bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvarðanatöku sé stefnt að lögmætum markmiðum. Þá gerir meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá kröfu til stjórnvalda að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt sé til þess að ná settum markmiðum er búi að baki stjórnvaldsákvörðun. Að gættum nefndum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og markmiðum skipulagslaga hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.
Við afgreiðslu hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu varð sveitarstjórn að líta til andstæðra einstaklingshagsmuna varðandi ákvörðun um staðsetningu umrædds minkabús. Annars vegar til hagsmuna kærenda af umbeðinni staðsetningu búsins, með tilliti til kostnaðar og samlegðar¬áhrifa sem fylgi nálægð við minkabú sem þegar var starfrækt á jörðinni, og hins vegar hags¬muna eigenda aðliggjandi jarða, m.a. með hliðsjón af þágildandi 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 er hljóðaði svo: „Óheimilt er að hafa loðdýrabú, alifuglabú eða svínabú nær mannabústöðum, matvælafyrirtækjum eða vinnustöðum annarra en sjálfs búsins en sem nemur 500 metrum. Á sama hátt skal vera hæfileg fjarlægð milli mannabústaða og matvælafyrirtækja annars vegar og starfsemi sem valdið getur samsvarandi óþægindum eins og sú sem talin er upp í 1. ml. hins vegar s.s. annað búfjárhald og mengandi atvinnu¬starfsemi.“ Kærendur töldu staðsetningu minkabúsins í hinni kynntu deiliskipulagstillögu hagkvæmasta. Henni var andmælt og breytti sveitarstjórn þeirri staðsetningu að lokinni kynningu til að koma til móts við andmæli ábúenda grannjarða. Komu andmælendur með nýja tillögu að staðsetningu sem kærendur gátu ekki sætt sig við og fóru þeir fram á að sveitar¬stjórn afgreiddi skipulagstillöguna, svo sem hún lá þá fyrir. Samþykkt þeirrar deiliskipulags¬tillögu hefði falið í sér hömlur á framtíðarnotkun þess lands innan grannjarða sem félli innan greinds 500 m áhrifasvæðis vegna nálægðar minkabúsins við mörk jarðanna.
Hin kærða synjun á beiðni kærenda um gerð deiliskipulags vegna fyrirhugaðs minkabús var studd þeim rökum að við samþykkt tillögunnar myndi áhrifasvæði samkvæmt áðurnefndri 4. mgr. 24. gr. reglugerðar um hollustuhætti ná inn á aðliggjandi jarðir og að hætta væri á að það leiddi til skaðabótaskyldu sveitarfélagsins. Voru því færð fram efnisleg rök fyrir þeirri afstöðu meirihluta sveitarstjórnar að samþykkja ekki fyrirliggjandi skipulagstillögu.
Þegar litið er til alls þess sem að framan er rakið eru ekki efni til að fallast á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverja-hrepps frá 16. september 2014 um að synja um samþykki deiliskipulags fyrir minkabú á spildu úr landi jarðarinnar Ása.
