Ár 2009, miðvikudaginn 21. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 109/2008, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Álftaness frá 6. nóvember 2008 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Miðskógum 8 á Álftanesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 5. desember 2008, er barst nefndinni 8. sama mánaðar, kærir Gestur Jónsson hrl., f.h. H ehf., þá ákvörðun bæjarstjórnar Álftaness frá 6. nóvember 2008 að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Miðskógum 8 á Álftanesi.
Málavextir: Kærandi eignaðist lóðina að Miðskógum 8 með kaupsamningi 24. nóvember 2005. Lagði hann fyrst fram umsókn um leyfi til byggingar einbýlishúss á lóðinni hinn 23. janúar 2006. Var umsóknin eftir það til meðferðar hjá skipulags- og byggingarnefnd allt þar til hún tók umsóknina til afgreiðslu á fundi sínum 13. nóvember 2006. Var á fundinum fært til bókar að hafnað væri „… ósk um byggingarleyfi samkvæmt framlögðum teikningum“, auk þess sem nefndin teldi að „… skipulagslegir annmarkar fylgi byggingu húss á Miðskógum 8 og hvetur til þess að endurskoðun deiliskipulags fyrir hverfið í heild gangi fyrir afgreiðslu nýrra byggingarleyfa.“ Í skýringum, sem nefndin lét fylgja þessari ályktun, var vísað til þess að Skipulagsstofnun teldi deiliskipulagsdrög frá árinu 1980, sem hafi mótað byggð við Miðskóga, vera ígildi deiliskipulags fyrir svæðið, en í ljósi þess og bókana í sveitarstjórn árið 1981 um byggingarskilmála fyrir Miðskógasvæðið yrði að hafna umsókn kæranda, enda hafi hús samkvæmt framlögðum uppdráttum ekki samrýmst þeim skilmálum. Auk þessa var vísað til þess meðal annars að fyrirhugað hús stæði of nærri strandlínu, land undir byggingarreit á lóðinni væri of lágt yfir sjávarmáli, í aðalskipulagi væri gert ráð fyrir göngustíg „… meðfram strandkantinum sunnan Miðskóga“ og áætlanir hafi verið uppi um fráveitu frá byggðinni þar meðfram Skógtjörn, sem lóð kæranda næði að. Síðastgreind atriði yrðu ekki leyst á viðunandi hátt nema með því að gera landfyllingu út í tjörnina, sem væri á náttúruminjaskrá, og myndi sú fylling að auki fara yfir sjávarfitjar, sem nytu sérstakrar verndar samkvæmt 37. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd. Þessi niðurstaða skipulags- og byggingarnefndar var staðfest á fundi bæjarstjórnar 14. nóvember 2006.
Kærandi vildi ekki una þessari niðurstöðu og höfðaði mál til ógildingar á ákvörðunum skipulags- og byggingarnefndar og bæjarstjórnar í málinu með stefnu áritaðri um birtingu 6. febrúar 2007. Lauk meðferð málsins með dómi Hæstaréttar 17. apríl 2008. Var í dóminum talið að líta yrði svo á að deiliskipulag væri í gildi fyrir svæðið þar sem lóð kæranda væri, sbr. 11. lið ákvæða til bráðabirgða við lög nr. 73/1997, enda hefði sveitarfélagið í yfir tvo áratugi hagað gerðum sínum eins og í gildi væri deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Hins vegar var ekki talið að kærandi hefði átt rétt á því að fá útgefið byggingarleyfi þar sem vikið væri frá skilmálum skipulagsákvæða vegna lóða á svæðinu að því er varðaði hæð þaks á útsýnisturni og var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að sýkna bæri sveitarfélagið af kröfu kæranda um ógildingu hinna umdeildu ákvarðana.
Kærandi sótti að nýju um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóð sinni með byggingarleyfisumsókn sem móttekin var 2. maí 2008. Næsti fundur skipulags- og byggingarnefndar eftir að umsókn kæranda barst var haldinn 19. maí 2008 en samkomulag mun hafa verið um að umsóknin yrði ekki til afgreiðslu á þeim fundi. Hinn 22. maí 2008 var þess hins vegar krafist að umsókn kæranda um byggingarleyfið yrði tekin til afgreiðslu í skipulags- og byggingarnefnd. Umsóknin var síðan tekin fyrir á fundi nefndarinnar 19. júní 2008. Samþykkti nefndin að leggja til við bæjarstjórn að málinu yrði frestað með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Þessa afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar ómerkti bæjarstjórn á fundi sínum 26. júní 2008, að því er virðist vegna hugsanlegs vanhæfis nefndarmanns skipulags- og byggingarnefndar, og vísaði málinu til nýrrar afgreiðslu nefndarinnar. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 10. júlí 2008 var umsókn kæranda tekin fyrir að nýju og lagði nefndin til við bæjarstjórn að afgreiðslu hennar yrði frestað þar sem breytingar stæðu yfir á deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðisins. Samþykkti bæjarráð, í umboði bæjarstjórnar, á fundi sínum hinn 17. júlí 2008 tillögu skipulags- og byggingarnefndar um að fresta afgreiðslu umsóknarinnar. Kom málið ekki til frekari meðferðar hjá bæjaryfirvöldum eftir það og vísaði kærandi meintum drætti á afgreiðslu þess til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 17. ágúst 2008. Kvað nefndin upp úrskurð í málinu hinn 9. október 2008 og var það niðurstaða hennar að frestun málsins hefði verið ólögmæt og að óhæfilegur dráttur hefði orðið á meðferð þess.
Umsókn kæranda var tekin fyrir að nýju á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 27. október 2008 og samþykkti nefndin að leggja til við bæjarstjórn að henni yrði hafnað með vísan til greinargerðar sem lögð var fram á fundinum. Ákvað bæjarstjórn á fundi sínum hinn 6. nóvember 2008 að hafna umsókn kæranda og er það sú ákvörðun sem kærð er í málinu.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að sveitarfélagið Álftanes hafi brotið gegn ýmsum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins. Ekki hafi verið gætt andmælaréttar kæranda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, en honum hafi aldrei verið gefinn kostur á að koma til móts við athugasemdir sveitarfélagsins, s.s. varðandi stærð fyrirhugaðs húss eða staðsetningu byggingarreits innan lóðar. Þá hafi verið brotið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga en málið hafi tekið óhóflega langan tíma í meðförum sveitarfélagsins. Brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en sveitarfélaginu hafi borið að fara vægari leið en að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi til að ná fram markmiðum sem fram komi í greinargerð sveitarfélagsins við höfnun byggingarleyfis. Sá möguleiki hafi verið fyrir hendi að færa til byggingarreit innan lóðarinnar, draga úr stærð hússins og semja um kvaðir vegna sjávarfitja.
Brotið hafi verið gegn hæfisreglum, sbr. 3. – 6. gr. stjórnsýslulaga. Forseti bæjarstjórnar sé hagsmunaaðili sem íbúi að Miðskógum 6. Þó svo hann hafi vikið sæti við afgreiðslu málsins í bæjarstjórn sé ljóst að flest þau atriði sem fram komi í rökstuðningi skipulags- og byggingarnefndar Álftaness sé að finna í bréfi hans til þáverandi bæjarstjóra, dags. 20. september 2005, bréfi til þáverandi skipulagsfulltrúa, dags. 17. október 2005, og í bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 31. október 2005. Þar af leiðandi megi leiða að því líkum að fulltrúar Á-lista hreyfingarinnar í skipulags- og byggingarnefnd hafi verið vanhæfir þegar komið hafi að því að fjalla um þetta mál, enda hafi þeir verið skipaðir og þeim stýrt af forseta bæjarstjórnar.
Brotið hafi verið gegn reglum um birtingu ákvörðunar og um leiðbeiningar, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Sveitarfélaginu hafi ítrekað borið að upplýsa kæranda formlega um að ákvörðun hafi verið tekin, ásamt rökstuðningi og leiðbeiningum þar að lútandi. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 17. nóvember 2008, hafi kæranda verið gerð grein fyrir synjun sveitarfélagsins á umsókn hans um byggingarleyfi, sem staðfest hafi verið á fundi bæjarstjórnar 6. nóvember 2008. Jafnframt hafi kærandi verið upplýstur um að kærufrestur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála væri 30 dagar frá dagsetningu umrædds bréfs að telja. Hið rétta sé að kærufrestur byrji að líða frá og með þeim degi sem kæranda hafi orðið ljóst eða mátt vera ljóst að stjórnvald hefði tekið ákvörðun. Í þessu tilfelli hafi ákvörðun verið tekin á fundi bæjarstjórnar 6. nóvember 2008. Kærufrestur hafi því verið til 6. desember 2008 eða næsta virka dags hafi verið um að ræða helgidag eða frídag. Greinargerð fulltrúa Á-lista sem var lögð hafi verið fram sem rökstuðningur á fundi skipulags- og byggingarnefndar hafi hvorki verið send kæranda né kynnt honum með neinum hætti.
Loks hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Fyrir liggi að sveitarfélagið hafi gefið út að minnsta kosti 20 byggingarleyfi á grundvelli deiliskipulagsins frá 1981. Á þeim uppdrætti, svo og uppdráttum gerðum af Guðmundi Kr. Kristinssyni arkitekt, hafi alla tíð verið gert ráð fyrir húsi á lóðinni nr. 8 að Miðskógum. Með höfnun á byggingarleyfi telji kærandi að sér hafi verið mismunað og að um brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi verið að ræða.
Af hálfu kæranda er áréttað að ákvæði 43. gr. skipulags- og byggingarlaga um byggingarleyfi feli í sér að afgreiða beri umsókn um byggingarleyfi í samræmi við gildandi deiliskipulag og að óheimilt sé að fresta eða hafna umsókn um byggingarleyfi af því tilefni að fram sé komin tillaga að nýju eða breyttu skipulagi, nema við eigi hið sérstaka ákvæði 6. mgr. 43. gr., en svo sé ekki í hinu kærða tilviki.
Kærandi telji að rökstuðningur sveitarfélagsins er fram komi í greinagerð fulltrúa Á-lista, dags. 26. október 2008, fái ekki staðist.
Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 444/2007 frá 17. apríl 2008 sé staðfest gildi deiliskipulagsins frá 1981 og þar með tilvist lóðarinnar nr. 8 að Miðskógum sem byggingarlóðar. Sveitarfélagið hafi ekki fært sönnur á annað. Kærandi hafni því öllum rökum fyrir synjun á byggingarleyfi sem grundvallist á því að deiliskipulagið frá 1981 sé ekki í gildi. Sveitarfélagið vísi í sögulegt samhengi þar sem því sé haldið fram að í raun séu deiliskipulagsdrög frá 1973 í gildi en ekki deiliskipulagsuppdrátturinn frá 1981, þrátt fyrir að hverfið hafi verið byggt eftir honum. Fyrir liggi dómur Hæstaréttar í máli nr. 444/2007 og niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í október 2008, sem hvoru tveggja staðfesti gildi deiliskipulagsins frá 1981. Þá hafi Skipulagsstofnun þrisvar gefið álit um gildi skipulagsins frá 1981. Uppdrátturinn frá 1973 hafi ekki verið notaður við uppbyggingu á svæðinu og hvorki gatnagerð né lóðir hafa tekið mið af honum. Honum fylgi hvorki mæliblöð, greinagerð né tölulegar upplýsingar sem séu lögformleg gögn þegar fjallað sé um deiliskipulag. Hvað götur, hús og lóðir varði sé svæðið skipulagt og uppbyggt samkvæmt deiliskipulaginu frá 1981. Þáverandi eigandi lóðarinnar að Miðskógum 8 hafi beint fyrirspurn til skipulagsnefndar Álftaness, dags. 30. ágúst 2005, um hvort nokkuð væri því til fyrirstöðu að hefja byggingarframkvæmdir á lóðinni nr. 8 að Miðskógum. Í svari skipulagsnefndar Álftaness, í formi ályktunar, dags. 8. september 2005, segi m.a: „Skipulagsnefnd staðfestir að umrædd lóð er á samþykktu deiliskipulagi hverfisins.“
Sveitarfélagið setji fram þau rök að lóðin nr. 8 að Miðskógum sé of lítil til að byggt sé á henni einbýlishús. Lóðin sé að 1/3 hluta úti í fjöru þar sem sjór flæði yfir og þar af leiðandi ekki nothæf sem byggingarlóð. Ekki sé mögulegt að hliðra staðsetningu byggingarreits innan lóðarinnar vegna þrengsla. Um þetta sé því til að svara að lóðin sé samkvæmt Fasteignamati ríkisins 1.490 m². Nákvæmar mælt sé sá hluti lóðar er liggi fyrir neðan manngerðan grjótgarð um það bil 20% af heildarstærð lóðar. Það séu því 1.192 m² af landi til að byggja á. Athygli sé vakin á því að í nærliggjandi sveitarfélögum, Hafnarfirði, Garðabæ, Kópavogi, Reykjavík og Mosfellsbæ, hafi undanfarin ár verið úthlutað lóðum fyrir einbýlishús sem séu 600-800 m² að stærð. Rök sveitarfélagsins hvað þetta varði séu því fráleit.
Í greinagerð sveitarfélagsins segi að lóðin liggi lágt í landinu eða í kóta 3,5 m en samkvæmt Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 eigi kóti íbúðarhúsalóða að vera 4,75 m. Af þessu tilefni sé á það bent að í Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 segi að „… við ströndina verði gólfkótar eftir aðstæðum ekki undir 4,75 m yfir meðalsjávarhæð.“ Samkvæmt teikningum EON-arkitekta að húsi á lóðinni sé gert ráð fyrir að plötukóti hússins sé a.m.k. 4,75 m eða í samræmi við skipulagsskilmála fyrir svæðið og í samræmi við aðalskipulag. Samkvæmt skipulagsskilmálum deiliskipulagsins frá 1981 sé einnig gefin heimild til að kótasetja allt að 50% af heildarflatarmáli hússins 1,4 m ofar eða neðar aðalplötu. Rök sveitarfélagsins vegna hæðarkóta eigi því ekki við.
Í greinargerðinni sé vísað í umsögn Siglingastofnunar um Aðalskipulag Álftaness 2005-2024, dags. 16. mars 2006, hvað varði takmörkun frávika frá skilmálum skipulagsins um lágmarksgólfhæð og fjarlægð frá sjávarkambi þegar leyfi séu veitt til nýbygginga í eldri hverfum. Uppdrættir að einbýlishúsi að Miðskógum 8 geri ráð fyrir húsi sem sé innan byggingarreits samkvæmt gildandi skipulagi. Uppgefinn kóti á gólfplötu sé í samræmi við aðalskipulag og gildandi deiliskipulag. Í bréfi Siglingastofnunar, dags. 16. mars 2006, komi engar athugasemdir fram af hálfu stofnunarinnar varðandi byggingu á lóðinni aðrar en þær að takmarka þurfi eins og mögulegt sé frávik frá skilmálum skipulagsins um fjarlægð frá sjávarkambi og lágmarksgólfhæð. Það sé álit Siglingastofnunar að lóðin sé fullkomlega hæf sem byggingarlóð. Vísun sveitarfélagsins í umsögn stofnunarinnar eigi því ekki við.
Í greinargerð sveitafélagsins sé tekið fram að í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir óheftu aðgengi gangandi vegfarenda meðfram fjörum á Álftanesi. Strönd Skógtjarnar njóti hverfisverndar og samrýmist það ekki umhverfisstefnu Álftaness að leyfa uppfyllingar út í fjöru. Af þessu tilefni bendi kærandi á að við Skógtjörn standi mörg hús er séu í svipaðri afstöðu til tjarnarinnar og fyrirhugað hús að Miðskógum 8. Áform um göngustíga verði að vera í samræmi við byggð á svæðinu og skipulögð með eigendum lóðanna sem um ræði. Ráðgjafi bæjarstjórnar hafi lýst því yfir við arkitekt kæranda að hæglega væri hægt að leggja gönguleið meðfram tjörninni án þess að það hefði áhrif á legu fyrirhugaðs húss. Þá hafi kærandi ávallt lýst sig reiðubúinn til að hliðra byggingarreit innan lóðarinnar. Nú liggi fyrir að bæjarstjórn hafi fallið frá lagningu göngustígsins meðfram Skógtjörn en hyggist þess í stað beita sér fyrir því að lögð verði náttúruleg gönguleið meðfram tjörninni, í formi svokallaðra stikla. Bæjaryfirvöld verði að hafa samráð við lóðareigendur um lagningu stikla jafnt sem göngustíga.
Í greinargerð sveitarfélagsins, undir fyrirsögninni Umhverfi og fráveita, sé fjallað um hverfisvernd, umhverfisstefnur, Bernarsamning og Ramsarsáttmálann um verndun votlendis almennt. Kærandi telji að ofangreindur texti greinargerðar hafi ekkert að gera með umfjöllun um byggingarleyfi fyrir hús að Miðskógum 8. Í áliti Siglingastofnunar komi ekkert fram um að fyrirhuguð bygging á lóðinni brjóti í bága við náttúruminjalög og telji stofnunin að lóðin uppfylli öll skilyrði til að teljast fullkomlega hæf sem byggingarlóð. Samkvæmt Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 sé lóð kæranda skilgreind sem byggingarlóð og svo sé einnig í þremur aðalskipulagsáætlunum þar á undan fyrir sveitarfélagið. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 14. mars 2006, komi fram að þrátt fyrir að Skógtjörn sé á náttúruminjaskrá þá sé tjörnin ekki friðlýst samkvæmt lögum um náttúruvernd nr. 44/1990. Einnig komi fram að lóð kæranda sé á skilgreindu íbúðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Sjávargrjótgarðurinn á lóðinni sé reistur af manna völdum og geti því ekki talist til náttúruminja. Á lóðinni hafi áður verið mannvirki á sama stað og fyrirhuguð bygging eigi að rísa.
Í greinargerðinni komi fram að fyrirliggjandi áætlanir Orkuveitu Reykjavikur um endurnýjun frárennslislagna á Álftanesi geri ráð fyrir sameiginlegri lögn frá hverfinu með tengingu við öll hús á svæðinu. Gert sé ráð fyrir dælubrunni við enda traðar sem liggi að fjöru milli lóða nr. 6 og nr. 10 annars vegar og lóða nr. 8 og nr. 12 hins vegar við Miðskóga. Af þessu tilefni bendi kærandi á að við Skógtjörnina standi mörg hús í svipaðri afstöðu til tjarnarinnar og fyrirhugað hús. Áform um lausnir á fráveitumálum taki ekki mið af þessu eina húsi heldur hljóti þau mál að vera skipulögð í samræmi við alla byggðina við tjörnina. Sveitarfélaginu beri skylda til að aðlaga slíkar fyrirætlanir áformum lóðarhafa.
Kærandi hafi nú reynt að fá afgreiðslu á umsókn sinni um byggingarleyfi í rúm þrjú ár. Staðsetning byggingarreits hafi legið fyrir frá árinu 1981. Löngu eftir að umsókn kæranda um byggingarleyfi hafi fyrst borist sveitarfélaginu virðist forsvarsmenn sveitarfélagsins hafa hafið vinnu við tillögugerð vegna áforma um að leggja stíga og frárennslislagnir á lóð hans. Umrædd tillögugerð hafi verið í vinnslu án nokkurs samráðs við kæranda, sem hafi aldrei fengið fundarboð né bréf varðandi þessi áform sveitarfélagsins. Kærandi hafi ávallt lýst sig reiðubúinn til umræðu um útfærslur á fráveitumálum sem snúi að títtnefndri lóð. Það sé fráleitt að forsvarsmenn sveitarfélagsins telji sig geta skipulagt og framkvæmt fráveitur og göngustíga á eignarlóð án nokkurs samráðs eða umboðs frá eiganda hennar. Kæranda hafi aldrei borist formlegt tilboð frá sveitarfélaginu um lausn þessara mála.
Af hálfu kæranda er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi með vísan til framanritaðs.
Málsrök Sveitarfélagsins Álftaness: Af hálfu sveitarfélagsins er því mótmælt að málsmeðferð hafi farið í bága við tilgreind ákvæði stjórnsýslulaga. Hvað andmælarétt varði telji sveitarfélagið málatilbúnað kæranda ekki eiga rétt á sér. Sveitarfélagið hafi farið með mál kæranda að öllu leyti eins og önnur sambærileg mál. Afgreiðsla sveitarstjórnar á byggingarleyfisumsóknum fari óhjákvæmilega þannig fram að lagt sé mat á fyrirliggjandi umsókn og gögn málsins og hvort sú umsókn samrýmist reglum og skipulagi. Sé svo ekki sé umsókninni hafnað með rökstuðningi, sbr. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Í 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt komi skýrt fram að ekki sé nauðsynlegt að veita andmælarétt þegar afstaða aðila máls liggi fyrir í gögnum málsins eða slíkt sé augljóslega óþarft. Þannig sé einmitt ástatt í máli kæranda. Ákvörðun sé tekin á grundvelli umsóknar. Ef ekki sé hægt að samþykkja umsóknina verði ekki lögð á stjórnvöld sú skylda að breyta umsókninni í samráði við umsækjanda eða hefja einhvers konar samningaviðræður um það hvernig umsókn þyrfti að líta út til þess að uppfylla skilyrði.
Hvað málshraða varði sé ljóst að kærandi hafi í fyrsta sinn sótt um byggingarleyfi fyrir um þremur árum. Í þeim skilningi sé það rétt sem fram komi í kæru að málið eigi sér langan aðdraganda. Hins vegar verði ekki fallist á að málshraðaregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin. Á þessum tíma hafi málið m.a. farið fyrir Hæstarétt þar sem kröfum kæranda, sem hafi höfðað málið, hafi verið hafnað og sveitarfélagið sýknað. Óhugsandi sé að þessi dráttur verði á einhvern hátt skrifaður á reikning sveitarfélagsins. Eftir að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar frá 9. október 2008 um túlkun á 43. gr. skipulags- og byggingarlaga hafi legið fyrir hafi málið verið afgreitt innan hæfilegs tíma. Öllum sjónarmiðum um að málshraðaregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin, og að það geti komið til skoðunar nú, sé hafnað.
Sjónarmiðum kæranda um að meðalhófsreglu hafi ekki verið gætt við afgreiðslu málsins sé einnig hafnað. Líkt og kæranda sé fullljóst hafi átt sér stað nánast samfelld bréfaskipti og önnur samskipti um málið á síðustu mánuðum. Ítrekað hafi verið leitað að lausn sem aðilar gætu sætt sig við, m.a. í því skyni að semja við kærendur um kaup á spildunni. Í kæru sé einmitt kvartað yfir því að slíkra leiða hafi ekki verið leitað. Líkt og áður sé rakið sé verklag sveitarstjórna við afgreiðslu byggingarleyfisumsókna iðulega með þeim hætti að umsóknirnar séu einfaldlega teknar fyrir til samþykkis eða synjunar og rökstuðningur fylgi. Að teknu tilliti til slíks rökstuðnings geti umsækjandi síðan breytt umsókn sinni og sótt um að nýju.
Um þá málsástæðu kæranda að brotið hafi verið gegn hæfisreglum sé af hálfu sveitarfélagsins bent á að um hæfi sveitarstjórnarmanna gildi 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en ekki þau ákvæði stjórnsýslulaga sem kærandi tiltaki, þótt reglurnar séu vissulega svipaðar. Því sé hafnað með öllu að allir fulltrúar tiltekins framboðslista séu vanhæfir þótt svo standi á um einn fulltrúa. Sú regla sé skýr í stjórnsýslurétti að nefndarmenn stjórnsýslunefndar verði ekki sjálfkrafa vanhæfir af þeirri ástæðu einni að einn af nefndarmönnum sé vanhæfur til meðferðar máls. Í kæru séu engar þær ástæður raktar sem geti leitt til vanhæfis nefndarmanna á grundvelli 19. gr. sveitarstjórnarlaga, né heldur á grundvelli 3. – 6. gr. stjórnsýslulaga.
Jafnvel þó að svipuð rök hafi komið fram við afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar annars vegar og í bréfum hins vanhæfa bæjarfulltrúa hins vegar sé ekkert sem bendi til þess að vafi leiki á um hæfi annarra bæjarfulltrúa og nefndarmanna til afgreiðslu málsins. Fyrrnefnd bréf hafi ekki verið rituð af hálfu sveitarfélagsins og hafi hinn vanhæfi bæjarfulltrúi ekki komið að afgreiðslu málsins á neinu stigi þess.
Kærendur geri athugasemd við tilkynningu til kærenda um ákvörðun sveitarfélagsins. Ekki verði séð og ekki sé útskýrt í kæru hvernig ætlaður annmarki eigi að hafa haft áhrif á þá ákvörðun sem tekin hafi verið. Því sé mótmælt að um annmarka hafi verið að ræða að þessu leyti.
Ekki fáist staðist sú fullyrðing kæranda að greinargerð sú sem vísað hafi verið til sem rökstuðning fyrir ákvörðuninni hafi ekki verið send honum né kynnt með neinum hætti þar sem greinargerðin hafi verið fylgiskjal með bréfi byggingarfulltrúa til kæranda. Ennfremur liggi fyrir staðfesting kæranda á móttöku ákveðinna gagna, þ.á m. margnefndrar greinargerðar sem hafi verið rökstuðningur fyrir afgreiðslu málsins.
Hvað varði leiðbeiningar um kærufrest þá sé ljóst að hver sem niðurstaðan sé um upphafstímamark hans þá hafi hagsmunir kæranda í engu verið skertir. Kærandi hafi komið kæru sinni á framfæri innan frests og ekki verði séð að þessi ætlaði annmarki á leiðbeiningum sveitarfélagsins komi til frekari skoðunar.
Sveitarfélagið hafni málatilbúnaði er lúti að því að jafnræðisregla hafi verið brotin gagnvart kæranda. Skylda hvíli á stjórnvöldum til þess að rannsaka og meta hvert mál fyrir sig á grundvelli atvika þess og gildandi lagareglna. Fyrst og fremst hafi sveitarfélaginu því borið skylda til að afgreiða málið í samræmi við aðal- og deiliskipulag.
Sveitarfélagið telji að kærandi geti ekki leitt rétt sinn á uppdrætti frá 1981 þar sem hann hafi aldrei hlotið gildi deiliskipulags. Að fenginni þeirri niðurstöðu hafi verið ljóst að skort hafi stoð í skipulagi fyrir útgáfu byggingarleyfis á grundvelli umsóknar kæranda. Þar af leiðandi hefði verið beinlínis óheimilt að afgreiða málið með öðrum hætti en gert hafi verið. Einstaklingur geti ekki byggt rétt á grundvelli jafnræðissjónarmiða þegar fyrri afgreiðsla sem viðkomandi vilji leggja til grundvallar í síðari máli hafi verið háð annmörkum. Jafnvel þó kærandi gæti sýnt fram á að tiltekið mál hefði verið afgreitt á grundvelli uppdráttarins frá 1981 þá sé eftir sem áður ljóst að sá uppdráttur hafi ekki gildi sem deiliskipulag og því hafi verið óheimilt að leggja hann til grundvallar.
Sveitarfélagið telji að engir þeir annmarkar hafi verið á hinni kærðu ákvörðun sem gætu með nokkru móti haft áhrif á gildi hennar. Í kæru séu atvik málsins að ýmsu leyti rakin með ónákvæmum hætti og hafi það að sjálfsögðu áhrif á málatilbúnað kæranda. Ekki verði séð að nein af þeim málsmeðferðarreglum sem kærandi vísi til hafi verið brotin í málinu.
Vegna þeirra athugasemda sem kærandi hafi gert við rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun árétti sveitarfélagið að gerður hafi verið skipulagsuppdráttur að ósk landeigenda, dags. í ágúst 1973. Samþykkt hans marki upphaf afgreiðslu erinda og byggingarframkvæmda á túni milli Skógtjarnar og Vestri-Skógtjarnar (Árnakots), ef undan sé skilið húsið Hlein. Skipulagsuppdráttur þessi finnist ekki í skjalasafni sveitarfélagsins. Hins vegar hafi uppdráttur, sem sýni afstöðu Hvamms (nú Miðskóga 20) og deiliskipulag á fyrrnefndri spildu, verið lagður fram með umsókn um byggingarleyfi fyrir þessu fyrsta húsi sem byggt hafi verið samkvæmt skipulaginu. Þessi afstöðumynd endurspegli án alls vafa skipulagsuppdráttinn, enda höfundur sá sami. Uppdrátt þennan megi því nota til að glöggva sig á skipulagi svæðisins eins og það hafi verið staðfest af hreppsnefnd á fundi hennar 27. ágúst 1973 en þar hafi verið gerð svofelld bókun: „Þá samþykkti nefndin að tillögu byggingafulltrúa eftirfarandi 1. Tillaga að deiliskipulagi á svæðinu vestan Skógtjarnar, sunnan Sólbarðs og austan V-Skógtjarnar dagsett í ágúst 1973 gerð af Guðm. Kr. Kristinssyni. Meðfylgjandi bréf Eggerts Klemenzsonar og yfirlýsing Auðbjargar Jónsdóttur og Sigurfinns Klemenzsonar um að þau hafi fallist á vegalagningu í landi þeirra, að fyrirhuguðu húsi Klemenzar Eggertssonar. Lagt er til að staðsetning og aðkoma að húsi Klemenzar Eggertssonar sé samþykkt.“
Í kjölfar deiliskipulagsins frá 1973 hafi átt sér stað uppbygging á umræddu svæði en fyrir hafi þar verið húsin að Skógtjörn, Sólbarði og Hlein, auk verkstæðis milli Sólbarðs og Hleinar sem nú hafi verið rifið. Hafi byggingarleyfi fyrir húsum að Miðskógum nr. 7, 9, 10, 14, 16, 18 og 20 verið veitt samkvæmt umræddu skipulagi en auk þess megi ráða af bókunum byggingar- og skipulagsnefndar frá þessum tíma að eftir því hafi verið farið við uppbyggingu á svæðinu.
Hvað varði þá breytingartillögu frá árinu 1980, sem verið hafi til umfjöllunar á árinu 1981 og kennd sé við það ár, þá sé því mótmælt að hún hafi hlotið gildi sem deiliskipulag. Uppdráttur hafi ekki verið talinn fullunninn og skipulagsákvæði (skilmálar), sem samþykkt hafi verið í byggingar- og skipulagsnefnd 26. október 1981, hafi aldrei verið samþykktir af sveitarstjórn. Vísist til fjölmargra bókana byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar þessu til stuðnings.
Samkvæmt 11. ákvæði til bráðabirgða við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 geti skipulag sem ekki uppfylli formskilyrði um auglýsingu o.fl. talist gilt hafi sveitarstjórn samþykkt skipulagið. Hvað gildi uppdráttarins frá 1981 varði skipti því meginmáli að athuga hver afstaða hreppsnefndar Bessastaðahrepps hafi verið, þ.e. hvort hreppsnefndin hafi staðfest afgreiðslu byggingar- og skipulagsnefndar frá 26. október 1981. Ítrekuð leit að framhaldi og lyktum vinnu við deiliskipulag milli Skógtjarnar og Vestri-Skógtjarnar eftir fyrrgreinda afgreiðslu á 28. fundi byggingar- og skipulagsnefndar 26. október 1981, annars vegar í fundagerðabókum nefndarinnar og hins vegar í fundagerðabókum hreppsnefndar, hafi engan árangur borið. Það verði því að telja að vinna við breytingar á áður samþykktu deiliskipulagi fyrir svæðið, þ.e. skipulaginu frá 1973, hafi runnið út í sandinn.
Þrátt fyrri þessa niðurstöðu hafi einstakar byggingarleyfisumsóknir verið afgreiddar af sveitarfélaginu með hliðsjón af uppdrættinum frá 1981. Í afgreiðslum sveitarfélagsins sé þó aldrei vísað beint til uppdráttarins og þaðan af síður sé vísað til þess að uppdrátturinn hafi gildi sem deiliskipulag. Um sé að ræða Miðskóga 2, 4, 6 og 24. Þessar einstöku afgreiðslur gefi ekki til kynna að deiliskipulagið í heild hafi verið samþykkt af sveitarfélaginu.
Af öllu ofangreindu sé ljóst að skipulagssaga svæðisins sé ekki í samræmi við það sem kærandi hafi talið. Ferlið hafi reyndar verið nokkuð annað en gengið hafi verið út frá við meðferð dómstóla, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 444/2007, en ekki hafi áður farið fram svo ítarleg rannsókn á skjalasafni sveitarfélagsins.
Af hálfu sveitarfélagsins sé áréttað að deiliskipulag frá 1973 sé í gildi fyrir Miðskóga 8, en ekki uppdrátturinn frá 1981. Hvorki dómur Hæstaréttar í máli nr. 444/2007 né úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 9. október 2008 feli í sér neina niðurstöðu um gildi skipulags á svæðinu, en af forsendum dóms Hæstaréttar leiði að sönnunarbyrði um að uppdrátturinn frá 1981 teljist ekki hafa gildi deiliskipulags fyrir viðkomandi spildu hvíli á sveitarfélaginu. Þá sönnun telji sveitarfélagið sig hafa fært fram í máli þessu.
Áréttað sé að afstaða Skipulagsstofnunar bindi hvorki málsaðila né úrskurðarnefndina. Sveitarfélagið telji afstöðu stofnunarinnar ekki standast. Eina gildi þeirra erinda sem stafi frá Skipulagsstofnun í þessu máli sé að í þeim endurspeglist ákveðin sjónarmið sem stofnunin telji leiða til þeirrar niðurstöðu að uppdrátturinn frá 1981 hafi gildi sem deiliskipulag. Þessi sjónarmið og þau sem birtist í kæru verði úrskurðarnefndin nú að vega og meta andspænis sjónarmiðum sveitarfélagsins og komast að sjálfstæðri niðurstöðu.
Kærandi vísi til svars skipulagsnefndar Álftaness frá 8. september 2005 við fyrirspurn þáverandi eiganda spildunnar. Umrætt svar sé ekki bindandi fyrir afgreiðslu sveitarfélagsins á umsókn kæranda. Aðili geti ekki byggt réttindi eða lögmætar væntingar á svari við fyrirspurn. Sérstaklega sé bent á að fyrirspurnin hafi ekki stafað frá kæranda heldur þriðja aðila.
Sveitarfélagið telji að með vísan til fyrirliggjandi gagna, og þess sem fram komi í greinargerð frá 26. október 2008, hafi tekist að sýna fram á að uppdrátturinn frá 1981 geti ekki haft gildi á grundvelli 11. ákvæðis til bráðabirgða við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 þar sem fullsannað sé að sveitarfélagið hafi aldrei samþykkt hann. Að fenginni þeirri niðurstöðu sé ljóst að sveitarfélaginu hafi borið að hafna umsókn um byggingarleyfi þar sem ekki sé gert ráð fyrir Miðskógum 8 í þágildandi deiliskipulagi frá 1973.
Verði ekki fallist á ofangreint sé hins vegar byggt á því að þrátt fyrir að uppdrátturinn frá 1981 hafi eitthvert gildi sem skipulag þá hafi sveitarfélaginu allt að einu verið rétt að hafna umsókninni. Túlka verði deiliskipulag í samræmi við aðalskipulag og aðrar aðstæður. Svæðið sé aðþrengt og óheppilegt byggingarland fyrir einbýlishús. Ekki sé mögulegt að hliðra staðsetningu byggingarreits innan spildunnar vegna þrengsla. Að auki sé kótasetning í umsóknargögnum ekki í samræmi við ákvæði í aðalskipulagi um plötuhæðir. Þar segi að lágmarksgólfhæð skuli vera 5,20 m.y.s. Umsókn kæranda um byggingarleyfi hafi miðast við gólfhæðina 5,00 m.y.s. og hafi hún ekki verið í samræmi við gildandi skipulag.
Sveitarfélagið telji kæranda rangtúlka umsögn Siglingastofnunar. Umsögnin styðji þá afstöðu sveitarfélagsins að gera verði strangar kröfur til þess að skýr heimild til lægri gólfhæðar komi fram í eldri deiliskipulagsákvörðunum um þegar byggð hverfi. Slíkri heimild sé ekki til að dreifa í máli þessu. Þá sé hafnað málatilbúnaði kæranda um aðgengi gangandi vegfarenda meðfram fjörum og um uppfyllingar og fráveitu.
Kærandi haldi fram að spildan, sem afmörkuð sé sem Miðskógar 8 sé í Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 skipulögð sem byggingarlóð. Fullyrðing þessi sé ónákvæm. Hugtakið byggingarlóð sé ekki notað í aðalskipulaginu. Spildan falli hins vegar innan íbúðarsvæðis. Fleira falli undir þá skilgreiningu en lóðir til húsbygginga, sbr. ákvæði 4.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, og styðji aðalskipulag því ekki málatilbúnað kærenda að þessu leyti.
Andmæli lóðarhafa að Miðskógum 6: Eigandi eignarinnar að Miðskógum 6 óskaði þess að fá að koma að sjónarmiðum sínum í máli þessu. Byggir hann á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fram koma í greinagerð sveitarfélagsins sem rakin eru hér að framan. Telur hann að í gildi sé deiliskipulag frá árinu 1973 fyrir umrætt svæði en samkvæmt því sé spilda nr. 8 við Miðskóga aðeins óbyggt svæði. Drög að deiliskipulagi svæðisins frá 1981 hafi hins vegar aldrei öðlast gildi sem deiliskipulag.
————————–
Aðilar hafa fært fram frekari rök máli sínu til stuðnings sem ekki þykir ástæða til að rekja nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar bæjarstjórnar Álftaness frá 6. nóvember 2008 á umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Miðskógum 8 á Álftanesi. Krefst kærandi ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og byggir hann kröfu sína annars vegar á því að við meðferð málsins hafi ekki verð gætt ýmissa ákvæða stjórnsýslulaga og hins vegar að rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi verið stórlega áfátt.
I. Um málsmeðferð og stjórnsýslulög.
Ekki verður fallist á að andmælaréttur hafi verið brotinn á kæranda við afgreiðslu umsóknar hans er móttekin var 2. maí 2008. Kærandi lagði fram umsókn, ásamt lögboðnum fylgiskjölum, sem skipulags- og byggingarnefnd tók rökstudda afstöðu til, og verður að telja að sú málsmeðferð hafi samrýmst ákvæðum 2. mgr. 38. gr. og 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Úrskurðarnefndin hefur áður fallist á, með úrskurði hinn 9. október 2008, að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu umsóknar kæranda. Hins vegar tóku bæjaryfirvöld umsóknina til efnislegrar meðferðar án ástæðulauss dráttar eftir að téð niðurstaða úrskurðarnefndarinnar lá fyrir og verður ekki fallist á að brot gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 geti nú haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna fer samkvæmt 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Liggur ekki annað fyrir en þeirrar hæfisreglu hafi verið gætt við meðferð málsins og verður ekki fallist á að meint vanhæfi fulltrúa í skipulags- og byggingarnefnd geti leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Ekki þykir hafa þýðingu að fjalla um birtingu hinnar kærðu ákvörðunar eða leiðbeiningar um kærufrest, enda kom kærandi kæru sinni að í tækan tíma. Skal þó áréttað að upphaf kærufrests í máli þessu ber að miða við þau tímamörk þegar kæranda var orðið kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun, sem ætla verður að hafi verið við móttöku bréfs byggingarfulltrúa frá 17. nóvember 2008, eða í fyrsta lagi 18. nóvember 2008.
Um málsástæður kæranda er lúta að meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga verður fjallað í tengslum við umfjöllun um forsendur og rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun.
II. Um forsendur og rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skulu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Í máli þessu er um það deilt hvort í gildi sé deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Sé deiliskipulag talið vera í gildi eru áhöld um það hvort í gildi sé deiliskipulag frá 1973 eða 1981. Þarf að leysa úr þessum álitaefnum til þess að unnt sé að komast að niðurstöðu um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.
Af hálfu Sveitarfélagsins Álftaness er því haldið fram að á umræddu svæði hafi gilt deiliskipulag, dags. í ágúst 1973, sem samþykkt hafi verið í sveitarstjórn 27. sama mánaðar. Ábendingar um þetta meinta deiliskipulag frá 1973 virðast fyrst hafa komið fram eftir að dómur féll í Hæstarétti í máli nr. 444/2007 hinn 17. apríl 2008. Er hvorki vitnað til þessa deiliskipulags við fyrri afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar fyrir Miðskóga 8 á árinu 2006 né í bréfum sveitarfélagsins og Skipulagsstofnunar um skipulagsmál á umræddu svæði í október 2005 og í mars 2006. Þá verður heldur ekki séð að vikið hafi verið að þessu skipulagi í dómsmáli því sem kærandi höfðaði í febrúar 2007 til ógildingar á fyrri synjun umsóknar um byggingarleyfi að Miðskógum 8. Ekki liggur fyrir skipulagsuppdráttur meints deiliskipulags frá ágúst 1973 heldur einungis uppdráttur er ber yfirskriftina „Tillaga að staðsetningu einbýlishúss á landi Skógtjarnar“, áritaður af Guðmundi Kr. Kristinssyni í ágúst 1973. Enda þótt á uppdrættinum megi sjá innbyrðis afstöðu nokkra byggingarlóða og byggingarreita á þeim eru hvorki á uppdrættinum né á fylgiskjali með honum neinir skilmálar, sem þó hefði verið nauðsynlegt til þess að um fullnægjandi deiliskipulag hefði getað verið að ræða, sbr. m.a. 10. gr. þágildandi skipulagsreglugerðar nr. 217/1966. Þegar litið er til þess að ekki finnst staðfestur skipulagsuppdráttur þykir óvarlegt að ráða af bókun hreppsnefndar frá 27. ágúst 1973 að þá hafi verið samþykkt tillaga að deiliskipulagi heldur einungis tillaga að staðsetningu eins húss og aðkomu að því. Verður því ekki fallist á að í gildi hafi verið deiliskipulag, dags. í ágúst 1973, enda þótt einhver uppbygging muni hafa átt sér stað á svæðinu í samræmi við skipulagsdrög frá þessum tíma.
Fyrir liggur uppdráttur að umræddu svæði sem sveitarstjóri Bessastaðahrepps hefur ritað á hinn 5. júní 1989 eftirfarandi: „Samþykkt skipulag af lóðum í landi Skógtjarnar 1981-82.“ Er uppdrátturinn að stofni til dagsettur í maí 1981 og sýnir lóðir, byggingarreiti og afstöðu þeirra innan lóða, auk götu og aðkomu að lóðum. Á uppdrættinum er m.a. sýnd lóð kæranda að Miðskógum 8. Þá liggja og fyrir skipulagsákvæði sem samþykkt voru í byggingar- og skipulagsnefnd Bessastaðahrepps hinn 26. október 1981 en á sama fundi lá umræddur uppdráttur fyrir og var á fundinum gerð svofelld bókun: „Þá samþykkti nefndin að gata sú er liggur eftir landi Skógtjarnar, sbr. skipulagsteikningu frá Fjarhitun hf. dags. í maí 1981 skuli bera heitið Miðskógar.“ Telur úrskurðarnefndin að þessi gögn fullnægi að formi til þeim kröfum sem gera þurfti til deiliskipulags á þeim tíma sem hér um ræðir.
Eins og framanritað ber með sér fjallaði byggingar- og skipulagsnefnd Bessastaðahrepps um skipulagstillögur fyrir umrætt svæði á árinu 1981. Á þessum tíma voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964 með áorðnum breytingum. Var í þeim lögum ekki gert ráð fyrir að skipulagsnefndir störfuðu á vegum sveitarfélaganna enda var meðferð skipulagsmála að miklu leyti á hendi Skipulagsstjórnar ríkisins. Með 4. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 var sveitarstjórnum hins vegar veitt heimild til þess að fela byggingarnefndum önnur störf á sviði byggingarmála en þau sem undir nefndirnar heyrðu samkvæmt byggingarlögum, „… s.s. að fjalla um og gera tillögur til sveitarstjórnar varðandi skipulagsmál, nöfn gatna, torga og bæjarhluta.“ Verður ekki annað ráðið af málsgögnum en að hreppsnefnd Bessastaðahrepps hafi falið byggingarnefnd meðferð skipulagsmála með stoð í nefndri lagaheimild, enda hét nefndin byggingar- og skipulagsnefnd á þessum tíma og fjallaði um skipulagsmál svo sem að framan greinir.
Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 var áskilið að samþykktir byggingarnefndar skyldu bornar undir sveitarstjórn til samþykktar eða synjunar. Í 6. mgr. 8. gr. sagði hins vegar að ef sveitarstjórn hefði ekki tekið ályktun byggingarnefndar til afgreiðslu innan tveggja mánaða frá því hún hefði verið gerð öðlaðist ályktunin gildi, enda hefði ákvæðum IV. kafla laganna um byggingarleyfisumsóknir og byggingarleyfi verið fullnægt.
Með framanritað í huga og með hliðsjón af því að eftir umræddu deiliskipulagi frá 1981 hefur verið unnið um áraraðir verður að telja að það hafi verið samþykkt af sveitarstjórn eða öðlast gildi með stoð í 6. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sem jafna megi til samþykkis sveitarstjórnar. Skýtur það frekari stoðum undir þessa niðurstöðu að lóðin að Miðskógum 8 var tilkynnt til Fasteignamats ríkisins sem byggingarlóð með tilkynningu sveitarstjóra Bessastaðahrepps 24. febrúar 1984, að sveitarstjóri áritaði hinn 5. júní 1989 uppdrátt að svæðinu sem samþykkt skipulag af lóðum í landi Skógtjarnar 1981-82 svo og að skipulagsnefnd Álftaness staðfesti hinn 8. september 2005 að lóðin að Miðskógum 8 væri á samþykktu deiliskipulagi hverfisins. Rannsókn á ótölusettum fundargerðum hreppsnefndar frá árinu 1981 þykir heldur ekki taka af öll tvímæli um að deiliskipulagið kunni ekki að hafa verið staðfest í sveitarstjórn, en þar eru m.a. misritaðar og leiðréttar dagsetningar tveggja fundargerða byggingar- og skipulagsnefndar á því ári. Þykir Sveitarfélagið Álftanes því ekki hafa fært fram sönnur fyrir því að sveitarstjórn hafi ekki samþykkt þá skipan mála sem fólst í deiliskipulaginu frá 1981, sbr. dóm Hæstaréttar frá 17. apríl 2008 í máli nr. 444/2007.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að í gildi hafi verið deiliskipulag fyrir umrætt svæði frá 1981 er hin kærða ákvörðun var tekin og er hafnað þeirri málsástæðu Sveitarfélagsins Álftaness að deiliskipulagstillagan frá 1981 hafi aldrei verið samþykkt í sveitarstjórn og hafi því ekki getað öðlast gildi sem deiliskipulag með stoð í 11. lið ákvæða til bráðabirgða við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997.
Af hálfu sveitarfélagsins Álftaness er því haldið fram að hvað sem líði niðurstöðu um gildi deiliskipulags fyrir umrætt svæði hefði byggingarleyfi samkvæmt umsókn kæranda farið í bága við Aðalskipulag Álftaness 2005-2024. Samkvæmt aðalskipulaginu skuli lágmarksgólfhæð vera 5,20 m.y.s., en hönnunargögn hafi miðað við 5,00 m.y.s. Á þetta verður ekki fallist enda skýrt tekið fram í greinargerð tilvitnaðs aðalskipulags að umrætt ákvæði um lágmarksgólfhæðir eigi við á nýjum íbúðarsvæðum sem deiliskipulögð verði í samræmi við Aðalskipulag Álftaness 2005-2024. Tekur ákvæðið því ekki til svæða þar sem deilskipulag er þegar í gildi eins og í hinu kærða tilviki. Ekki verður heldur fallist á að sjónarmið sveitarfélagsins er lúta að verndun strandsvæða, gerð göngustíga eða fráveitu eigi að standa í vegi fyrir því að byggt verði á lóð kæranda. Er fulljóst að engin friðlýsing er í gildi um lóðina og af meðalhófsreglu leiðir að sveitarfélaginu bar að leita leiða til að ná fram markmiðum um göngustíga og fráveitu með öðru og vægara móti en að meina kæranda að hagnýta sér lóð sína til byggingar. Væri það og andstætt jafnræðisreglu að synja einum lóðarhafa á deiliskipulögðu svæði um byggingarleyfi þar sem aðrir lóðarhafar hafa fengið byggingarleyfi í samræmi við gildandi skipulag án vandkvæða að því er best verður séð.
Miðað við allt framanritað var hin kærða synjun á umsókn kæranda um byggingarleyfi að Miðskógum 8 ólögmæt og ekki reist á málefnalegum grundvelli. Verður hún því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Álftaness frá 6. nóvember 2008 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi að Miðskógum 8 á Álftanesi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ásgeir Magnússon
