Árið 2018, fimmtudaginn 12. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 108/2016, kæra á synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. júlí 2016 á umsókn um leyfi til að breyta skráningu húshluta úr íbúð í atvinnuhúsnæði að Laugavegi 58, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. ágúst 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra L&E ehf. og Stórval ehf. þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. júlí 2016 að synja umsókn þeirra um leyfi til að breyta skráningu eignarhluta 0201 úr íbúð í atvinnuhúsnæði að Laugavegi 58. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 5. september 2016.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 29. janúar 2016 var lögð fram fyrirspurn varðandi breytingu á notkun 2. hæðar hússins að Laugavegi 58 úr íbúð í atvinnu- og verslunarhúsnæði. Jafnframt lá fyrir umsögn skipulagsfulltrúa, dags. sama dag, þar sem tekið var jákvætt í erindið. Samþykkti skipulagsfulltrúi umsögnina.
Hinn 31. maí 2016 tók byggingarfulltrúi fyrir á afgreiðslufundi sínum umsókn um leyfi til að breyta skráningu umræddrar íbúðar í atvinnuhúsnæði og innrétta veitingastað í flokki II. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa sem vísaði því til umsagnar verkefnisstjóra. Málið var lagt fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 24. júní s.á. og því vísað til umhverfis- og skipulagsráðs. Afgreiddi ráðið erindið 6. júlí 2016 með svohljóðandi hætti: „Neikvætt, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 24. júní 2016.“ Í umsögninni lagði skipulagsfulltrúi til að umsókninni yrði hafnað með vísan til stefnumótunar Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Var m.a. tekið fram að ekki væri sjálfgefið að heimila sjálfkrafa breytingu íbúðarhúsnæðis í veitingastað innan miðborgarinnar, enda samræmdist slíkt ekki markmiðum aðalskipulags fyrir fjölbreytileika í miðborginni. Byggingarfulltrúi tók umsóknina fyrir að nýju á afgreiðslufundi 12. júlí s.á. og synjaði erindinu með vísan til fyrrnefndrar umsagnar.
Málsrök kærenda: Kærendur skírskota til þess að í svari við fyrirspurn hafi komið fram að ekki væru gerðar skipulagslegar athugasemdir við fyrirspurnina. Vinnu við að innrétta umrætt rými sé lokið og hægt sé að hefja þar starfsemi. Sé hin kærða ákvörðun verulega íþyngjandi fyrir kærendur í ljósi þess kostnaðar sem þeir hafi haft og verði fyrir af því að breyta húsnæðinu að nýju.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Sveitarfélagið krefst þess að kröfu kærenda verði hafnað. Málið sé ekki þannig vaxið að ógildingu varði. Vísað sé til umsagnar skipulagsfulltrúa í málinu um það sem fram komi í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um Miðborgarkjarna M1a, en Laugavegur 58 sé á því svæði. Þar segi m.a. „Áhersla er lögð á fjölbreytni og gæði almennings- og göturýma, frjótt samspil þeirra við byggingar svæðisins og gott aðgengi að starfsemi þeirra fyrir gangandi vegfarendur. Á jarðhæðum eru verslunar-, veitinga-, menningar-, félags- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi en á efri hæðum eru einnig heimildir fyrir skrifstofu- og íbúðarhúsnæði, sem og gistiþjónustu.“ Jafnframt sé skírskotað til þeirra skilmála sem í gildi séu samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Geri það ráð fyrir því að á skipulagsreitnum sé blönduð byggð verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúsnæðis, en ekki sé sérstaklega gerð grein fyrir starfsemi innan umrædds húss. Sé húsið friðað lögum samkvæmt. Njóti byggingar á skipulagsreitnum, að undanskildum þremur húsum, verndunar vegna byggðamynsturs.
Þá komi fram í umsögninni að þegar unnið sé með mál sem þetta í gróinni þéttri byggð þurfi að horfa til hagsmuna heildarinnar og þess hvaða stefnu eigi að leggja fyrir þróun svæðisins alls til framtíðar. Fjallað sé um nauðsyn þess að viðhalda fjölbreytilegri starfsemi í miðborg Reykjavíkur í kaflanum „miðborg fyrir alla“ í aðalskipulaginu og sé stefnunni fylgt eftir með stefnumótuninni „Hverfismiðborgin“. Styðja þurfi við íbúðarbyggð í miðborg Reykjavíkur samkvæmt stefnu aðalskipulagsins og því sé ekki sjálfgefið að heimila sjálfkrafa breytingu íbúðarhúsnæðis í veitingastað innan miðborgarinnar, enda samræmist slíkar breytingar ekki markmiðum aðalskipulags fyrir fjölbreytileika í miðborginni. Sú stefnumótun sé í samræmi við 1. gr. markmiða skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem fram komi að markmið laganna sé að þróun byggðar og landnotkunar sé í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir íbúa séu hafðar að leiðarljósi. Jafnframt að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands. Þá bendi Reykjavíkurborg á að svar við fyrirspurn feli ekki í sér heimild til framkvæmda. Framkvæmdir sem ráðist hafi verið í séu alfarið á ábyrgð og áhættu kærenda.
Niðurstaða: Samkvæmt landnotkunarkafla Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 eru miðborg og miðsvæði skilgreind með sama hætti og miðsvæði í gr. 6.2.b. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, eða sem: „Svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Jafnframt er tekið fram í skipulaginu að á miðsvæðum sé fyrst og fremst gert ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi, stjórnsýslu og skrifstofum, en einnig íbúðum, einkum á efri hæðum bygginga. Á miðsvæðum fari almennt fram fjölbreyttari starfsemi en rúmist á verslunar- og þjónustusvæðum. Þá er í kaflanum tekið fram að í aðalskipulaginu séu miðsvæði borgarinnar flokkuð. Nokkur miðsvæði séu skilgreind sem meginkjarni og svæði innan meginkjarnans nefnd M1 og M2. Á svæði M1, miðborgin, fari fram starfsemi sem þjóni landinu í heild, en einnig myndi miðborgin meginkjarna smásöluverslunar, sértækrar þjónustu, afþreyingar og ferðaþjónustu. Loks er tekið fram að efla skuli miðborgina sem kjarna stjórnsýslu, menningar, ferðaþjónustu, verslunar og þjónustu auk fjölbreyttrar íbúðarbyggðar.
Miðborginni er skipt í undirsvæði, þ. á m. M1a, miðborgarkjarna, en lóðin að Laugavegi 58 er á því svæði. Um það svæði segir í fyrrgreindum kafla um landnotkun m.a. að sérstök áhersla sé „á smásöluverslun auk veitingastarfsemi og afþreyingu sem og þjónustu lykilstofnana stjórnsýslu, menningar og mennta. Á jarðhæðum eru verslunar-, veitinga og menningar-, félags- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi, en á efri hæðum skrifstofu og íbúðarhúsnæði auk gistiþjónustu.“ Þá er fjallað um miðborgina í sérstökum kafla í aðalskipulaginu. Er tekið fram að mikilvægt sé að stuðla að því að miðborgin haldi áfram að vera ákjósanlegur vettvangur fyrir sem fjölbreyttasta þjónustu fyrir íbúa og gesti miðborgarinnar. Til að viðhalda fjölbreytileikanum sé mikilvægt að stuðla að blandaðri starfsemi sem falli vel saman og hafi heppileg áhrif á miðborgarbraginn.
Um svonefnda veitingamiðborg er sérstaklega tilgreint í aðalskipulagi að markviss stjórn á staðsetningu veitingastaða og á lokunartíma, sérstaklega með tilliti til íbúa miðborgarinnar, sé því mikilvægt tæki til að stuðla að því að ólík starfsemi geti þrifist í sátt og samlyndi. Um svæði M1a er m.a. tekið fram að sérstök áhersla sé lögð á smásöluverslun, veitingastarfsemi og afþreyingu, sem og þjónustu lykilstofnana í stjórnsýslu, menningu og menntun. Á jarðhæðum séu verslunar-, veitinga-, menningar-, félags- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi, en á efri hæðum séu einnig heimildir fyrir skrifstofu- og íbúðarhúsnæði, sem og gistiþjónustu. Gildi almennar veitingaheimildir í miðborgarkjarnanum. Í aðalskipulaginu er enn fremur að finna sérstök ákvæði um vínveitingahús. Er þar tekið fram að á svæði með almennar miðborgarheimildir megi heimila allar tegundir veitingastaða í flokki I-III að skemmtistöðum undanskyldum. Koma þær heimildir jafnframt fram í töflu 2 og svæðin sem þær heimildir gilda um eru sýnd á mynd 5.
Með hinni kærðu ákvörðun í máli þessu var kærendum synjað um leyfi til að breyta íbúðarhúsnæði á annarri hæð í atvinnuhúsnæði og innrétta þar veitingastað í flokki II á lóð á svæði sem samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er skilgreint sem miðborg og miðsvæði, nánar tiltekið miðborgarkjarni M1a. Þar er, svo sem áður greinir, m.a. gert ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi, svo sem verslunum, hótelum, veitinga- og gistihúsum, og tekið fram um svæði M1a að sérstök áhersla sé á smásöluverslun, veitingastarfsemi og afþreyingu. Er um bindandi skilmála að ræða samkvæmt aðalskipulaginu. Um lóðina gildir enn fremur deiliskipulag fyrir staðgreinireit 1.173.1, sem afmarkast af Grettisgötu, Frakkastíg, Laugavegi og Vitastíg. Gerir deiliskipulagið ráð fyrir því að á reitnum sé blönduð byggð verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúsnæðis, en ekki er sérstaklega gerð grein fyrir ákveðinni starfsemi innan umrædds húss að Laugavegi 58.
Í kafla aðalskipulags um miðborgina er fjallað um margþætt hlutverk hennar sem höfuðmiðborgar, menningarmiðborgar, hverfismiðborgar, verslunarmiðborgar, veitingamiðborgar, ferðamannamiðborgar, hafnarmiðborgar og mannlífsmiðborgar. Var vísað til þessa í umsögn skipulagsfulltrúa, sem hin kærða ákvörðun byggði á, og þá einkum til umfjöllunar um hverfismiðborgina, þar sem fram kemur með almennum hætti að dregið sé úr gæðum hennar með þeirri þróun að íbúar hverfi á braut og ferðamenn taki yfir. Tilvísun þessi sýnist einkum tengd því „þegar íbúðir breytast frá því að vera heilsárshúsnæði íbúa í að vera tímabundið athvarf fyrir ferðarmenn“ og eru lagðar til aðgerðir til að stemma stigu við ótakmarkaðri gistirýmauppbyggingu og til að takmarka heimildir til skammtímaleigu íbúða. Eftir atvikum geta slík sjónarmið talist málefnaleg þegar um er að ræða veitingastarfsemi. Þó verður að telja röksemdir með svo almennri skírskotun veigalitlar þegar litið er til þess að um starfsemi er að ræða sem er heimiluð með skýrum hætti samkvæmt gildandi skipulagsáætlunum. Verður í því sambandi ekki fram hjá því litið að Reykjavíkurborg hefur hvorki breytt aðalskipulaginu né takmarkað landnotkun frekar í deiliskipulagi, svo sem heimilt er að gera skv. ákvæðum gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð. Hefur borgin þannig ekki nýtt sér það víðtæka skipulagsvald sem sveitarstjórnir hafa, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, til að þróa byggð innan sveitarfélagsins með bindandi og fyrirsjáanlegum hætti fyrir borgarana.
Þrátt fyrir að íbúum sveitarfélaga sé almennt ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram leyfisveitingu er ljóst af öllu framangreindu að hvorki ákvæði aðalskipulags né deiliskipulags stóðu því í vegi að fallist yrði á umsókn kærenda. Þar sem haldbær rök hafa ekki verið færð fram fyrir hinni kærðu ákvörðun verður ekki hjá því komist að fella hana úr gildi sökum ófullnægjandi rökstuðnings.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Felld er úr gildi synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. júlí 2016 á umsókn um leyfi til að breyta skráningu húshluta 0201 úr íbúð í atvinnuhúsnæði að Laugavegi 58, Reykjavík.
