Árið 2019, fimmtudaginn 29. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 106/2018, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. júlí 2018 um að fallast á tillögu Landsnets hf. að matsáætlun fyrir Suðurnesjalínu 2 á milli Hamraness í Hafnarfirði og Rauðamels í Grindavíkurbæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. ágúst 2018, er barst nefndinni 7. s.m., kærir Guðjón Ármansson hrl. f.h. sinna umbjóððenda þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. júlí 2018 að fallast á tillögu Landsnets hf. að matsáætlun fyrir Suðurnesjalínu 2 á milli Hamraness í Hafnarfirði og Rauðamels í Grindavíkurbæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 7. september 2018.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Suðurnesjalína 2 er fyrirhuguð háspennulína á Suðurnesjum og var hún hluti framkvæmdarinnar Suðvesturlínur, styrking raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Í kjölfar málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum veitti iðnaðar- og viðskiptaráðherra Landsneti heimildir á árinu 2014 til eignarnáms á tilgreindum jörðum sem Suðurnesjalína 2 skyldi liggja um. Þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, uppkveðnum 13. maí 2015. Orkustofnun hafði áður veitt Landsneti leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003, en það leyfi var fellt úr gildi með dómi Hæstaréttar 13. október 2016 í máli nr. 796/2015. Sveitarfélögin Reykjanesbær, Grindavík, Hafnarfjörður og Vogar veittu öll framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2 og var dómsmál rekið vegna framkvæmdaleyfisins sem veitt var af Sveitarfélaginu Vogum. Var það leyfi fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015, og sú niðurstaða staðfest með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016.
Ráðist var í nýtt mat á umhverfisáhrifum og 20. apríl 2018 barst Skipulagsstofnun tillaga Landsnets að matsáætlun vegna fyrirhugaðrar Suðurnesjalínu 2 á milli Hamraness í Hafnarfirði og Rauðamels í Grindavíkurbæ samkvæmt 8. gr. laga nr. 106/2000. Með bréfi, dags. 11. maí s.á., gerðu kærendur athugasemdir við tillögu að matsáætlun. Hinn 6. júlí s.á. féllst Skipulagsstofnun á tillögu framkvæmdaraðila með athugasemdum og er það hin kærða ákvörðun.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé haldin bæði form- og efnisannmörkum og því beri að fella hana úr gildi. Nauðsynlegt sé að Landsnet skýri með ítarlegri þarfagreiningu hvers vegna nauðsynlegt sé að byggja 220 kV línu og jafnframt hvort og þá hvers vegna ekki sé talið nægilegt að byggja nýja 132 kV línu eða styrkja núverandi línu.
Í umfjöllun um valkost B, þ.e. jarðstreng meðfram Reykjanesbraut, segi m.a. að sá valkostur feli í sér sambærilega veikleika og valkostur A, jarðstreng sem fylgi Suðurnesjalínu, varðandi áhrif á jarðmyndanir, vatnsvernd, stefnu stjórnvalds, rekstraráhættu, 61. gr. Laga um náttúruvernd nr. 60/2013 og framkvæmdakostnað. Þessu hafni kærendur og bendi á að áhrif jarðstrengs meðfram Reykjanesbraut hafi verið metin óveruleg við umhverfismat Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008-2028. Í umfjöllun um valkost A sé talið til styrkleika að framkvæmdakostnaður sé lægri en vegna annarra kosta en hvergi sé getið um aukinn líftímakostnað. Einungis sé hægt að gera raunverulegan samanburð á kostnaði með því að taka tillit til bæði stofn- og rekstrarkostnaðar. Athugasemd sé gerð við að í framsetningu valkosta D og E, sem geri ráð fyrir blandaðri leið jarðstrengs og loftlína/annarra útfærslna, liggi ekkert fyrir um hvaða svæði gæti verið að ræða.
Nauðsynlegt sé að Landsnet leggi mat á og beri saman þjóðhagslega hagkvæmni mismunandi framkvæmdakosta við mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Suðurnesjalínu 2. Fráleitt sé að mat á umhverfislegum kostnaði sé ekki meðal þess sem meta eigi í mati á umhverfisáhrifum á meðan framkvæmdakostnaður sé meðal þeirra þátta sem framkvæmdaraðili hyggist leggja mat á. Kærendur fái ekki séð að mat á framkvæmdakostnaði eigi heima í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar á grundvelli laga nr. 106/2000.
Þá séu þau skilyrði sem framkvæmdaraðila séu sett í ákvörðun Skipulagsstofnunar hvergi nærri fullnægjandi til að matsáætlun geti orðið grundvöllur að fullburða mati. Kærendur séu landeigendur á mögulegum línuleiðum og hafi ríka hagsmuni af því að matsáætlun standist lágmarkskröfur.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að kæran sé borin fram með vísan til 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 52. gr. skipulagslaga sé kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar. Stofnunin hafi tekið ákvörðun um að fallast á matsáætlun Landsnets með athugasemdum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Því eigi 52. gr. skipulagslaga ekki við í málinu.
Í 1. gr. laga nr. 130/2011 sé mælt fyrir um að úrskurðarnefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála „eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði.“ Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er orðið hafi að lögum nr. 130/2011 sé tekið fram að eingöngu verði kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar þær ákvarðanir sem „afmarkaðar eru í lögum hverju sinni“ sem og önnur úrlausnaratriði „ef lög mæla svo.“
Í 14. gr. laga nr. 106/2000 sé fjallað um málskot. Samkvæmt 2. mgr. geti framkvæmdaraðili kært til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 8. gr. um breytingar á matsáætlun. Ákvörðun stofnunarinnar um að fallast á tillögu að matsáætlun Landsnets með athugasemdum feli í sér breytingar á henni. Eins og tilvitnuð 2. mgr. sé úr garði gerð sé ljóst að aðrir en framkvæmdaraðili, t.d. landeigendur, geti ekki kært ákvörðun af þessu tagi. Í dómi Hæstaréttar frá 14. mars 2008 í máli nr. 114/2008 sé þessi lagaskilningur lagður til grundvallar, sbr. eftirfarandi orð í dóminum: „Þótt mælt sé fyrir í lögum um þrengri aðild að kærumálum hjá æðri stjórnvöldum en leiðir af almennum reglum …“. Með lögum nr. 89/2018, sem samþykkt hafi verið á Alþingi í júní 2018, hafi bæst við 14. gr. tvær nýjar málsgreinar, en efni þeirra feli ekki í sér að landeigendur geti kært ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fallast á tillögu að matsáætlun með breytingum.
—–
Kærendum voru kynntar athugasemdir Skipulagsstofnunar en frekari athugasemdir komu ekki fram af þeirra hálfu.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skal kæra til nefndarinnar vera skrifleg og undirrituð. Í máli þessu ritar lögmaður undir kæru fyrir hönd kærenda og liggur fyrir umboð Reykjaprents ehf. til reksturs kærumálsins fyrir úrskurðarnefndinni. Vegna annarra kærenda hefur lögmaðurinn vísað til umboðs í kærumálum nr. 80/2014 og nr. 40, 73, 101 og 108/2015, en þau mál lutu einnig að ágreiningi vegna Suðurnesjalínu 2. Það umboð er þó ekki veitt af öllum kærendum þess máls sem hér er til meðferðar auk þess sem eldra umboðið tekur samkvæmt efni sínu eingöngu til þeirra kærumála sem þar eru tilgreind. Verður kröfum annarra kærenda en Reykjaprents því vísað frá vegna þessa formgalla.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Með hinni kærðu ákvörðun féllst Skipulagsstofnun á tillögu Landsnets að matsáætlun vegna fyrirhugaðrar Suðurnesjalínu 2 með athugasemdum á grundvelli 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fram kemur í nefndu ákvæði að geri stofnunin athugasemdir skuli þær verða hluti af matsáætlun.
Í 14. gr. laga nr. 106/2000 er fjallað um málskot til úrskurðarnefndarinnar á grundvelli laganna. Í 1. mgr. 14. gr. er tiltekið að ákvarðanir skv. 6. gr. um matsskyldu framkvæmdar, sem tilgreind er í flokki B og flokki C í 1. viðauka við lögin, og ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 5. gr. sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Sama eigi við um ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 12. gr. um endurskoðun matsskýrslu. Er nefnd kæruheimild ekki bundin við aðra en þá er uppfylla aðildarskilyrði laga nr. 130/2011, sbr. og 7. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Hins vegar er sérstaklega tekið fram í 2. mgr. 14. gr. laganna að framkvæmdaraðili geti kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 8. gr. laganna um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni, en hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar er þess efnis. Af skýru orðalagi laganna er ljóst að kæruheimild vegna þeirrar ákvörðunar er bundin við framkvæmdaraðila. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið uppfyllir kærandi ekki skilyrði til kæruaðildar vegna hinnar kærðu ákvörðunar og verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum tafa við gagnaöflun og vegna mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
