106/2014 Austurbrún

Árið 2016, fimmtudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2014, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. október 2014 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.381, Laugarás, vegna lóðar nr. 6 við Austurbrún.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2014, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Austurbrúnar 14 þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. október 2014 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.381, Laugarás, vegna lóðar nr. 6 við Austurbrún.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. desember 2014, er barst nefndinni 15. s.m., kæra 49 íbúar við Austurbrún og Vesturbrún sömu ákvörðun. Gera allir kærendur þá kröfu að ákvörðun borgarráðs verði felld úr gildi. Þar sem kærurnar lúta báðar að sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 126/2014, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 17. október 2014 og 13. janúar 2015.

Málavextir: Hinn 2. apríl 2014 var á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur samþykkt að auglýsa framlagða tillögu um breytingu á deiliskipulagi reits 1.381, Laugarás. Í tillögunni fólst breyting á afmörkun deiliskipulagsreitsins og aukning á byggingarmagni lóðarinnar nr. 6 við Austurbrún. Var gert ráð fyrir nýjum byggingarreit á lóðinni fyrir sambýli með sex íbúðum fyrir fjölfatlaða. Á sama fundi var samþykkt að upplýsa íbúa í nágrenninu sérstaklega um auglýsinguna. Var dreifibréfi, dags. 30. apríl 2014, dreift til íbúa þar sem vakin var athygli á umræddri auglýsingu og fresti til að skila inn athugasemdum. Tillagan var auglýst í fjölmiðlum frá 5. maí  til 16. júní 2014. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum, og var öllum athugasemdum svarað af skipulagsfulltrúa með bréfi, dags. 27. júlí s.á. Að lokinni kynningu var erindið tekið fyrir að nýju og samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 24. september s.á. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu 2. október 2014. Tók skipulagsbreytingin gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 29. s.m.
 
Málsrök kærenda: Kærendur telja að ekki hafi verið heimilt að fara með breytingu á skipulagi vegna lóðarinnar að Austurbrún 6 líkt og um breytingu á deiliskipulagi Laugaráss væri að ræða, þar sem greint skipulag taki ekki til lóðarinnar. Ekki sé hægt að breyta deiliskipulagi svæðis sem aldrei hafi verið deiliskipulagt. Breyting á deiliskipulagi eigi að taka til lóðar eða svæðis innan deiliskipulagssvæðis en ekki utan þess. Í aðalskipulagi sé svæðið skilgreint sem fastmótuð byggð og hafi íbúar því mátt treysta því að ekki kæmi umfangsmikil nýbygging á skipulagssvæðið. Ef gerðar séu breytingar á fullbyggðu og fastmótuðu hverfi þurfi að standa til þess ríkar málefnalegar ástæður. Hin kærða skipulagsbreyting muni hafa áhrif á alla heildarmynd hverfisins, þrengja mjög að og takmarka útsýni.

Að auki samræmist fjöldi bílastæða ekki stefnu aðalskipulags um bílastæði. Ákvæði um fjölda bílastæða hafi lengi verið bundin í skipulags- og byggingarreglugerðum og verði að miða við að a.m.k. eitt stæði eigi að fylgja hverri íbúð auk stæða fyrir fatlaða. Í húsi því sem fyrir sé á umræddri lóð séu 72 íbúðir en 40 bílastæði og sé augljóst að ekki hafi verið farið eftir greindum reglum. Nú þegar sé mikill bílastæðaskortur á lóðinni nr. 6 við Austurbrún og megi gera ráð fyrir að starfsfólk og gestir í nýju sambýli muni nýta sér gestastæði við Austurbrún 8-14. Einnig sé bent á að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé nú 0,7, sem sé yfir nýtingarhlutfalli lóða í nágrenninu. Sé frekari nýting á lóðinni fordæmisgefandi en með fyrirhugaðri breytingu hækki nýtingarhlutfall í 0,81.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagins er ekki fallist á að ólögmætt hafi verið að breyta deiliskipulagi með því að stækka skipulagssvæðið um eina lóð þótt æskilegra hefði verið að deiliskipuleggja reitinn Vesturbrún og Austurbrún í heild sinni. Umrædd lóð liggi alveg að mörkum deiliskipulagsvæðisins og allar meginforsendur liggi fyrir í aðalskipulagi.

Í nýlegu aðalskipulagi sé m.a. lögð áhersla á þéttingu byggðar. Hin kærða skipulagsbreyting sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag. Að auki sé á það bent að í fastmótaðri byggð megi gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum, eftir því sem ákveðið sé í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Helstu málefnalegu ástæður fyrir hinni kærðu skipulagsbreytingu megi finna í stefnumörkun um þéttingu byggðar í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og bent sé á að mikill skortur sé á húsnæði fyrir hreyfihamlaða einstaklinga í borginni. Með heimilaðri byggingu sé verið að koma til móts við þarfir þessa hóps með framboði á sérhönnuðu húsnæði í gróinni íbúðarbyggð, með lágmarks tilkostnaði, þar sem öll grunnþjónusta sé fyrir hendi. Með þessu sé verið að gæta almannahagsmuna en ekki sérhagsmuna. 

Heildarmynd hverfisins muni ekki skerðast og sé lögð áhersla á að fyrirhuguð bygging taki mið af aðliggjandi byggingum. Ekki liggi fyrir endanleg útfærsla byggingarinnar heldur sé skýringarmynd með umræddri breytingartillögu aðeins til viðmiðunar. Heildarfjöldi bílastæða á lóðinni fari úr 44 í 49. Um sé að ræða sambýli fyrir fjölfatlaða einstaklinga sem aki almennt ekki bíl og séu því háðir akstursþjónustu. Enn fremur sé bent á að íbúar og gestir að Austurbrún 6 hafi aðgang að bílastæðum meðfram Austurbrún til jafns við aðra íbúa í hverfinu. Nýtingarhlutfall lóðarinnar sé nú 0,7 en meðalnýtingarhlutfall lóða á öllu svæðinu sé 0,6.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi skírskotar til þess að reynslan sýni að bílastæði við húsið að Austurbrún 6 séu vannýtt. Bendi mælingar til þess að eitt bílastæði dugi fyrir hverja fjórar íbúðir. Samkvæmt því dugi 17 bílastæði fyrir 71 íbúð. Sé fullyrðingu kærenda um bílastæðaskort því hafnað.

Það hafi í för með sér jákvæð samlegðaráhrif að reka fleiri en eina húseign á samliggjandi lóðum. Eigi það m.a. við um viðhald lóða, bílastæða, eftirlit og viðhald með húsum. Jafnframt sé bent á að undanfarin ár hafi það verið haft að leiðarljósi að dreifa og blanda félagslegu húsnæði sem mest um ólík hverfi borgarinnar.

Niðurstaða: Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting felur í sér að deiliskipulagssvæði reits 1.381, Laugarás, er stækkað um eina lóð, þ.e. lóðina nr. 6 við Austurbrún. Á þeirri lóð er gert ráð fyrir nýjum byggingarreit, þar sem fyrirhuguð er bygging sambýlis með sex íbúðum fyrir fjölfatlaða einstaklinga. Húsið verði að hámarki 600 m2 og nýtingarhlutfall hækki úr 0,7 í 0,8. Að auki er gert ráð fyrir sjö bílastæðum, þar af fjórum fyrir hreyfihamlaða. 

Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eru í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðamynstur. Deiliskipulag skal gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal það að jafnaði taka til svæða sem mynda heildstæða einingu, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Segir síðan í 1. mgr. 43. gr. laganna að sveitarstjórn sé heimilt að gera breytingar á deiliskipulagi telji hún þess þörf. Hin kærða skipulagsbreyting felur m.a. í sér að ódeiliskipulagðri lóð er aukið við svæðið sem gildandi deiliskipulag tekur til. Í greinargerð frumvarps þess er varð að núgildandi skipulagslögum er tekið fram að með því að miða við að deiliskipulag taki til svæða sem mynda heildstæða einingu sé ætlunin að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir. Hins vegar er hvorki að finna í lögum né reglugerðum bann eða takmarkanir á því að stækka svæði gildandi deiliskipulags, líkt og felst í hinni kærðu ákvörðun.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrætt svæði skilgreint sem íbúðarsvæði ÍB24, Laugarás. Er því lýst sem fullbyggðu og fastmótuðu svæði og að yfirbragð byggðarinnar sé nokkuð fjölbreytt bæði í húsagerð og byggingarstíl. Meðal helstu markmiða aðalskipulagsins er þétting byggðar og verði a.m.k. 90 % nýrra íbúða innan núverandi þéttbýlismarka. Þá sé markmiðið að auka fjölbreytni og blöndun innan núverandi miðkjarna og auka almennt nálægð íbúða og vinnustaða, eins og unnt sé. Jafnframt er tekið fram að í fastmótaðri byggð megi gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum, eftir því sem ákveðið sé í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Að framangreindu virtu verður ekki annað séð en að hin kærða skipulagsbreyting sé í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga og að áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna, um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana, sé jafnframt fullnægt. 

Málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Var tillagan kynnt nágrönnum á svæðinu, hún síðan auglýst, athugasemdum svarað, samþykkt tillaga send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er heimilað að byggja einlyft hús að hámarki 600 m2 fyrir sambýli sex fjölfatlaðra einstaklinga. Á sömu lóð er þegar fyrir 13 hæða fjöleignarhús. Umrætt svæði einkennist af fjölbreyttum húsagerðum og er þar m.a. að finna einbýlishús og háreist fjölbýlishús. Í því ljósi verður ekki séð að umdeilt hús breyti nokkru um yfirbragð núverandi byggðar. Málefnalegar ástæður liggja að baki umræddri skipulagsbreytingu, en með henni er að því stefnt að bregðast við húsnæðisskorti fyrir tiltekinn þjóðfélagshóp og auka hagkvæmni í rekstri með samnýtingu þjónustu sem þegar er fyrir hendi í húsi því sem fyrir er á títtnefndri lóð.

Ekki er í núgildandi lögum eða reglugerðum á sviði skipulags- og byggingarmála kveðið á um  lágmarksfjölda almennra bílastæða á lóð, en þar sem eru 5-12 íbúðir eru á lóð þurfa að vera tvö stæði fyrir hreyfihamlaða sbr. gr. 6.2.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Er framangreindu skilyrði um lágmarksfjölda stæða fyrir hreyfihamlaða fullnægt í umdeildri skipulagsbreytingu. Jafnframt er tekið fram í b-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að í deiliskipulagi skuli hverju sinni setja skilmála um fjölda bílastæða. Í umræddri skipulagsbreytingu er tilgreindur fjöldi almennra stæða, sem og fjöldi stæða fyrir hreyfihamlaða, og samræmist hún því greindu ákvæði skipulagsreglugerðarinnar.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að hin kærða skipulagsbreyting sé haldin þeim annmörkum sem raskað geti gildi hennar og verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 2. október 2014 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi reits 1.381, Laugarás, vegna lóðar nr. 6 við Austurbrún.