Árið 2018, fimmtudaginn 15. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 105/2016 kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 12. febrúar 2015 um að samþykkja „nýtt deiliskipulag við Húsafell 2“ og ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 12. janúar 2016 um að veita leyfi fyrir byggingu húss undir legsteinasafn við Bæjargil í landi Húsafells.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. ágúst 2016, er barst nefndinni sama dag, kærði landeigandi Húsafells 1, þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 12. febrúar 2015 að samþykkja deiliskipulag fyrir Húsafell 2 og ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 12. janúar 2016 um að veita byggingarleyfi fyrir húsi undir legsteinasafn. Var þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir yrðu felldar úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála uppkveðnum 23. september 2016 var hafnað kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Borgarbyggðar frá 12. janúar 2016 um að veita byggingarleyfi fyrir húsi undir legsteinasafn við Bæjargil í landi Húsafells, en að öðru leyti var kærumálinu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Með tölvupósti 24. október 2017 fór kærandi fram á endurupptöku málsins og féllst úrskurðarnefndin á þá beiðni í ljósi álits setts umboðsmanns Alþingis frá 23. október 2017 í máli nr. 9116/2016. Var aðilum málsins tilkynnt um endurupptöku málsins með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. mars 2018.
Með bréfi kæranda, dags. 13. mars 2018, gerir hann þá kröfu að nýju að hið umdeilda deiliskipulag og byggingarleyfi verði felld úr gildi. Einnig að byggingarleyfi vegna svokallaðs Pakkhúss, sem gefið hefði verið út í ágúst 2015 verði fellt úr gildi. Þá er gerð krafa um að framkvæmdir á grundvelli deiliskipulagsins verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um síðastnefnda kröfu kæranda.
Gögn málsins bárust frá Borgarbyggð 24. og 26. ágúst og 6. og 12. september 2016, svo og 14. mars 2018.
Málsatvik: Mál þetta á sér nokkra forsögu en í byrjun árs 2014 hófst vinna við gerð nýs deiliskipulags fyrir Steinhörpuna í landi Húsafells. Tók skipulagið til sýningarskála, menningarhúss og þjónustuhúss sem m.a. var ætlað að hýsa steinhörpur ásamt því að gert var ráð fyrir uppbyggingu á legsteinasafni fyrir Húsafellslegsteina frá 19. öld. Að lokinni málsmeðferð skipulagstillögunnar var hún samþykkt á fundi sveitarstjórnar 12. febrúar 2015 og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 9. júní s.á. Byggingarfulltrúi mun hafa veitt byggingarleyfi fyrir svonefndu Pakkhúsi í ágúst 2015 og fyrir húsi undir legsteinasafn 12. janúar 2016. Skaut kærandi greindri ákvörðun um deiliskipulag og ákvörðun um byggingarleyfi vegna legsteinasafns til úrskurðarnefndarinnar og fór fram á ógildingu ákvarðanna. Hinn 23. september 2016 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í málinu þar sem vísað var frá kröfu kæranda hvað deiliskipulagið varðaði en hafnaði kröfu hans um ógildingu byggingarleyfisins.
Með bréfi, dags. 27. september 2016, fór kærandi fram á endurupptöku málsins en því var synjað með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. október s.á. Kvartaði kærandi yfir nefndum úrskurði og synjun á endurupptöku til umboðsmanns Alþingis. Lá álit setts umboðsmanns vegna framkominnar kvörtunar fyrir 23. október 2017, í máli nr. 9116/2016. Beindi settur umboðsmaður því til að nefndarinnar að taka mál kæranda upp að nýju kæmi fram beiðni þess efnis frá honum. Með tölvupósti 24. október 2017 var af hálfu kæranda óskað eftir endurupptöku kærumálsins með vísan til framangreinds álits setts umboðsmanns og 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. og 8. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Var þess m.a. óskað að meðferð málsins yrði hraðað og áskildi kærandi sér rétt til að krefjast stöðvunar á framkvæmdum, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011, yrði fallist á endurupptöku málsins. Ákvað úrskurðarnefndin á fundi sínum 4. desember 2017 að leita sjónarmiða aðila um endurupptökubeiðnina og bárust nefndinni athugasemdir af hálfu Borgarbyggðar og leyfishafa. Beiðni kæranda um endurupptöku var tekin fyrir á fundi úrskurðarnefndarinnar 28. febrúar 2018. Með hliðsjón af því áliti setts umboðsmanns Alþingis að rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar hefði ekki uppfyllt skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga um efni hans og form og efni úrskurðarins hefði þar með verið áfátt, sbr. 4. tl. 31. gr. sömu laga, var það ákvörðun úrskurðarnefndarinnar að málið skyldi endurupptekið og úrskurður kveðinn upp í því að nýju. Var aðilum málsins tilkynnt um þá niðurstöðu með bréfi, dags. 6. mars 2018, og þeim veittur frestur til að gera athugasemdir. Verður nú kveðinn upp til bráðabirgða úrskurður um stöðvun framkvæmda, svo sem áður greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í upphaflegri kæru til nefndarinnar hafi verið krafist stöðvunar framkvæmda. Hafi framkvæmdir á hinu deiliskipulagða svæði ekki hafist fyrr en eftir kæru til nefndarinnar. Séu fyrir hendi skilyrði til að taka til greina framangreinda kröfu. Framkvæmdir við gerð grunns fyrir svokallað Pakkhús hafi hafist í ágúst 2016 á grundvelli byggingarleyfis frá ágúst 2015. Hafi húsið þá verið fært í einu lagi á grunninn síðar í sama mánuði, en enn eigi þó eftir að setja torfþak á það. Í ágúst 2016 hafi hafist framkvæmdir við gerð grunns á lóðarmörkum vegna legsteinasafnsins. Með tölvupósti til nefndarinnar 19. febrúar 2018 hafi nefndin verið upplýst um að búið væri að steypa botnplötu undir safnið og slá upp fyrir hluta veggja en ekki væri búið að steypa þá. Eftir að nefndin hafi fallist á endurupptöku málsins hafi verið frekari framkvæmdir við legsteinasafnið. Í marsmánuði hafi veggir safnsins verið steyptir og vinna við að rífa utan af veggjum hafi farið fram. Veki hinar nýhöfnu framkvæmdir athygli í ljósi þess að ekkert hafi verið framkvæmt við legsteinasafnið í um 4-5 mánuði. Sé því afar brýnt að fallast á stöðvunarkröfu kæranda.
Málsrök sveitarfélagsins: Borgarbyggð bendir á að samkvæmt upprunalegri kæru til úrskurðarnefndarinnar hafi byggingarleyfi vegna Pakkhússins ekki verið kært. Ekki hafi verið vísað í téð leyfi í kvörtun kæranda til umboðsmanns Alþingis og því sé ekki fjallað um það í áliti umboðsmanns nr. 9116/2016 sem liggi ákvörðun nefndarinnar um endurupptöku til grundvallar. Telji sveitarfélagið að í því ljósi skuli ekki fjalla um umrætt leyfi sem gefið hafi verið út í ágúst 2015 og framkvæmdir hafist á því ári. Séu athugasemdir kæranda við Pakkhúsið og framkvæmdir við það allt of seint fram komnar bæði hvað varði stöðvun framkvæmda og efnislega umfjöllun fyrir nefndinni.
Vísað sé til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 118/2014 og nr. 101/2014 en þar komi m.a. fram að nefndin telji að ríkar ástæður eða veigamikil rök verði að vera fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda. Hafi kærandi ekki lýst því með fullnægjandi hætti hvaða hagsmuni hann hafi af því að framkvæmdir verði stöðvaðar eða sýnt fram á hvaða ríku ástæður, veigamiklu rök eða knýjandi nauðsyn standi til þess. Aðeins sé vísað til þess að framkvæmdir séu í gangi en ekki hvaða ríku ástæður eða veigamiklu rök styðji stöðvunarkröfu hans.
Rétt sé að síðla árs 2015, eða löngu áður en kæran hafi komið fram, hafi framkvæmdir á svæðinu hafist en útilokað sé að framkvæmdir við grunn undir Pakkhúsið hafi getað farið framhjá kæranda þar sem húsið blasi við frá eign hans. Í athugasemdum kæranda sé gerð grein fyrir þeim lögvörðu hagsmunum sem kærandi telji að framkvæmdir að Bæjargili á grundvelli hins kærða deiliskipulags hafi áhrif á. Sé þar vísað til breyttrar landnotkunar Bæjargils, þéttleika byggðar og áhrifa á útsýni auk þess sem fyrirhuguð starfsemi muni hafa í för með sér aukna umferð um land kæranda. Séu framkvæmdir svo langt komnar að stöðvun þeirra muni ekki breyta neinu fyrir kæranda hvað umrædd atriði varði. Þá sé breyting á landnotkun, þéttleika byggðar og áhrif á útsýni atriði sem eðlilegra sé að hafa í huga þegar fjallað sé um stöðvunarkröfu við upphaf framkvæmda. Kærandi hafi því enga hagsmuni, tengda framangreindum atriðum af því að framkvæmdir séu nú stöðvaðar. Séu því ekki fyrir hendi ríkar ástæður, veigamikil rök eða knýjandi nauðsyn fyrir því að á stöðvunarkröfuna verði fallist. Muni stöðvun framkvæmda að svo komu máli án efa valda leyfishafa tjóni í ljósi þess hve framkvæmdir á svæðinu séu langt komnar. Vegna þessa þurfi að gera afar ríkar kröfur til málatilbúnaðar kæranda hvað varði framkomna stöðvunarkröfu, en hann uppfylli ekki slíkar kröfur.
Málsrök leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að uppbygging hafi staðið yfir allt frá því að heimild hafi fengist til að hefja framkvæmdir. Séu framkvæmdir við legsteinasafnið langt komnar. Búið sé að steypa legsteinasafnið upp og verið sé að undirbúa flutning á steypumótum og byggingarefni af svæðinu. Jafnframt sé búið að kaupa sperrur og þakklæðningu í þak safnsins. Smíði á gluggum og útihurðum sé að verða lokið og vörurnar tilbúnar til afhendingar. Uppsláttur steypumóta hafi farið fram í október 2017 en ekki hafi verið unnt að steypa fyrr vegna erfiðs tíðarfars í Húsafelli. Loks hafi verið hægt að steypa 20. febrúar 2018 og hafi nýlega verið unnið að því að rífa mótin utan af útveggjum. Fullyrðingum um að framkvæmdir og ferill málsins haldist í hendur sé alfarið mótmælt sem röngum. Sýnilegar framkvæmdir hafi staðið yfir á svæðinu allt frá miðju ári 2015.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segi að kærandi geti krafist stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Fari framkvæmdum á svæðinu senn að ljúka og væri það í andstöðu við tilvísað ákvæði að stöðva þær á þessum tímapunkti í uppbyggingunni. Byggist það einkum á því að hagsmunir kæranda af því að stöðva framkvæmdir strax við upphaf þeirra séu mun ríkari og komi í veg fyrir varanlegt rask á umræddu svæði. Hagsmunirnir færist síðan yfir á leyfishafa eftir því sem líði á framkvæmdina. Af sýnilegum framkvæmdum sé einungis eftir að ganga frá utanhússklæðingu og leggja þak á legsteinahúsið. Inntak stöðvunarákvæðisins sé að koma í veg fyrir framkvæmdir eða stöðva þær strax í upphafi. Verði því ekki séð hvaða tilgangi það þjóni að stöðva framkvæmdir nú eða hvaða hagsmuni kærandi ætti að hafa af slíkri aðgerð, enda raski áframhaldandi framkvæmdir í engu hagsmunum kæranda. Þær framkvæmdir sem eftir séu, séu einungis til þess fallnar að bæta ásýnd svæðisins. Þá sé húsið a.m.k. 10 m frá lóðarmörkum, eða vel ríflega hæð sína. Reynt hafi verið að halda raski á svæðinu í algeru lágmarki og fullt tillit verið tekið til reksturs kæranda hvað það varði. Verið sé að flytja byggingarefni af svæðinu til að unnt sé að fara í lóðarfrágang og fegra umhverfið. Þá sé fjarlægð legsteinahússins frá gistiheimili kæranda það mikil að ekki verði séð að framkvæmdir við safnið hafi áhrif á starfsemi kæranda. Sýni yfirlitsmyndir af svæðinu þetta glögglega. Staða uppbyggingar eða endurbóta annarra bygginga innan skipulagsreitsins sé að Pakkhúsið sé að mestu tilbúið með gluggum, hurðum og kyndingu. Lóð sé frágengin við Pakkhúsið og gamla fjósið. Sýningarhúsið sé fullbúið sem og turninn. Vinnustofan hafi verið gerð upp. Höggmyndagarður sé frágenginn að mestu með hleðsluveggjum og listaverk að hluta til komin í garðinn.
Séu hagsmunir byggingarleyfishafa mun ríkari að fá stöðvunarkröfu hafnað en kæranda að fá hana samþykkta. Þá hafi kærandi ekki sýnt fram á hagsmuni sína að því að fá framkvæmdir stöðvaðar.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála frestar kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Hefur úrskurðarnefndin á grundvelli þessa ákvæðis sjálfstæða heimild til stöðvunar framkvæmda í tengslum við meðferð kærumáls. Er greint heimildarákvæði undantekning og ber að skýra þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.
Í áðurgreindu áliti setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9116/2016 komst hann m.a. að þeirri niðurstöðu að sá annmarki væri á úrskurði úrskurðarnefndarinnar að ekki yrði af honum séð hvort nefndin hefði tekið afstöðu til réttaráhrifa annmarka á birtingu auglýsingar vegna hins kærða deiliskipulags. Enn fremur „að þegar sveitarfélag, eða eftir atvikum úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, hefur til meðferðar athugasemdir við byggingarleyfi, sem lúta öðrum þræði að deiliskipulagi því sem er grundvöllur leyfisins, ber viðkomandi stjórnvald að hafa í huga hvort svo verulegir annmarkar séu á skipulaginu að það geti ekki með réttu verið grundvöllur byggingarleyfis. […] leyfisumsókn verður að sækja stoð í gildan réttargrundvöll, í umræddu tilviki gilt deiliskipulag.“ Eru því uppi álitaefni sem raskað geta gildi hinna kærðu ákvarðana.
Í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 er tekið fram að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Eins og rakið hefur verið eru framkvæmdir við legsteinasafn og aðrar byggingar á skipulagssvæðinu þegar hafnar og eru þær alllangt komnar samkvæmt þeim upplýsingum sem fyrir liggja í málinu. Framkvæmdirnar eru heimilaðar með tveimur byggingarleyfum, en Borgarbyggð hefur farið fram á að vísað verði frá kröfu kæranda um leyfi það er heimilaði byggingu svonefnds Pakkhúss. Á því álitaefni verður ekki tekið í bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar en af gögnum málsins verður ráðið að allar þær framkvæmdir hafi þegar átt sér stað sem mest áhrif geta haft. Það sem eftir stendur mun meira og minna felast í frágangi mannvirkja. Að teknu tillit til markmiðs lagaheimildar þeirrar sem úrskurðarnefndin hefur til stöðvunar framkvæmda, sem og takmarkaðra áhrifa þeirra framkvæmda sem eftir standa, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um stöðvun þeirra. Verður kröfu hans þar að lútandi hafnað en bent er á að áframhaldandi framkvæmdir eru á ábyrgð og áhættu leyfishafa.
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun hinna kærðu framkvæmda.
