102/2014 Fiskeldi Önundarfjörður

Árið 2015, fimmtudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2014, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. ágúst 2014 um að framleiðsluaukning á eldi regnbogasilungs í allt að 1.100 tonna ársframleiðslu í Önundarfirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. september 2014, er barst nefndinni 24. s.m., kærir Dýrfiskur hf., Hafnarbakka 8, Flateyri, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. ágúst 2014 um að framleiðsluaukning á eldi kæranda á regnbogasilungi í allt að 1.100 tonna ársframleiðslu í Önundarfirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 27. október 2014.

Málavextir: Með bréfi, dags. 13. febrúar 2014, tilkynnti kærandi til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða aukningu á eldi regnbogasilungs í sjókvíum kæranda í Önundarfirði. Í tilkynningunni kom fram að fyrirhugað væri að auka eldið í allt að 1.100 tonna meðal ársframleiðslu. Fyrir hefði kærandi starfs- og rekstrarleyfi fyrir 200 tonna ársframleiðslu á sama svæði. Var tekið fram: „Hámarksframleiðsla á ársgrundvelli verður 2.000 tonn, en ráðgert er að heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 3.350 tonn og slátrað magn 3.500 tonn. Meðalframleiðsla á ári verður því um 1.100 tonn yfir hvert þriggja ára tímabil.“

Skipulagsstofnun leitaði álits Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Bárust umbeðnar umsagnir í mars og apríl 2014. Frekari athugasemdir bárust frá Umhverfisstofnun í apríl s.á. og loks barst frekari umsögn frá Hafrannsóknastofnun í júní s.á. í kjölfar tilkynningar kæranda um breytingu á fyrirhuguðu eldi þannig að framleiðsla yrði allt að 1.100 tonn á ári. Svarbréf kæranda vegna umsagnanna bárust í mars og júlí s.á.

Ísafjarðarbær, Fiskistofa, Matvælastofnun og Minjastofnun töldu að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en Samgöngustofa tók ekki afstöðu til matsskyldu. Hafrannsóknarstofnun gerði ýmsar athugasemdir við tilkynningu kæranda og taldi rétt að eldið yrði háð umhverfismati vegna samlegðaráhrifa ef vikið yrði frá fjarlægðarreglu sem reglugerð um fiskeldi kvæði á um. Umhverfisstofnun taldi að ef árleg framleiðsla í Önundarfirði yrði meiri en áætlað burðarþol samkvæmt LENKA viðtakamati gæti fiskeldið haft umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og væri því háð mati á umhverfisáhrifum.

Matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar lá fyrir 29. ágúst 2014 og var það niðurstaða hennar á grundvelli framlagðra gagna að fyrirhugað sjókvíaeldi kæranda, sem gerði ráð fyrir allt að 1.100 tonna ársframleiðslu, kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum. Er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi, sem er fyrirtæki, bendir á að í upphaflegri umsókn sinni hafi verið gert ráð fyrir 2.000 tonna kynslóðaskiptu eldi sem aðlagað hafi verið í 1.100 tonn í þeim tilgangi að byggja upp mjög varkárt eldi. Núverandi og fyrirhugað eldi í Önundarfirði sé vel undir burðarþolsmati fjarðarins. Kærandi hafi mikla hagsmuni af uppbyggingu fiskeldis á Vestfjörðum, auk þess sem systurfélag fyrirtækisins sé með fullvinnslu eldisafurða á Flateyri við Önundarfjörð.

Hvað varði fjarlægðarmörk milli eldissvæða vísi kærandi til umsagnar Matvælastofnunar, en þar komi fram að „…burðargeta Önundarfjarðar til fiskeldis geti með góðu móti rúmað það umfang eldis sem sótt er um. Samlegðaráhrif umræddar kvíaþyrpingar í fullri framleiðslu með kynslóðaskiptu eldi og hvíld á milli kynslóða, auk þeirra rekstrarleyfa sem nú eru virk í firðinum, ætti ekki að yfirskríða það þanþol sem vistkerfi Önundarfjarðar býður upp á út frá sjónarmiði smitsjúkdóma.“

Samkeppnisaðili hafi fengið breytingu á starfsleyfi sínu fyrir 200 tonna þorskeldi í apríl 2013 þannig að leyft yrði að framleiða allt að 50 tonn af regnbogasilungi og 150 tonn af þorski. Í  janúar 2014 hafi sá aðili aftur tilkynnt Skipulagsstofnun um breytingu á starfsleyfi sínu þannig að leyft yrði að framleiða allt að 900 tonn af regnbogasilungi og 300 tonn af þorski. Hafi Skipulagsstofnun ákveðið að þau áform skyldu ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Það mál sé sambærilegt kærumáli þessu.

Kærandi hafi verið fyrst fyrirtækja til að hljóta starfsleyfi og hefja silungaeldi í Önundarfirði á árinu 2012. Það sé óskráð regla, sem eigi rætur að rekja til Rómaréttar, að sá sem sé undan öðrum hafi forgang. Kröfur kæranda byggi bæði á greindri forgangsreglu sem og því mati kæranda að umsókn framleiðsluaukningar hans ásamt öðru fiskeldi í Önundarfirði sé vel undir varkáru burðarþolsmati.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er á það bent að skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 skuli stofnunin taka ákvörðun um hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum eða ekki. Við ákvörðunartökuna hafi það ekki þýðingu að kærandi kunni að hafa verið fyrstur til þess að hefja eldi í Önundarfirði. Hins vegar hafi umrædd regla verið lögfest í 3. mgr. 6. gr., sbr. 19. gr. laga nr. 49/2014, en þar komi fram að stofnuninni sé ekki skylt að taka til efnislegrar meðferðar tilkynningu framkvæmdaraðila til ákvörðunar um matsskyldu ef hin tilkynnta framkvæmd sé fyrirhuguð á sama framkvæmdastað og önnur framkvæmd sem þegar sé til efnislegrar meðferðar á grundvelli laganna og fullnægjandi gögn liggi fyrir.

Ekki sé rétt að horfa eingöngu til þess hvaða aðilar séu með leyfi fyrir framleiðslu á eldisfiski. Í þessu efni sé bent á úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 43/2012. Í þeim úrskurði hafi ekki verið fallist á að aðeins beri að horfa til áforma um fiskeldi sem séu fastmótuð og útfærð og hafi rekstrarleyfi, heldur telji úrskurðarnefndin að líta beri til annarra þekktra áforma um fiskeldi á svæðinu, þ.e. án rekstrarleyfis. Skipulagsstofnun hafi horft til mögulegra sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum vegna fyrirhugaðrar aukningar á eldi kæranda. Stofnunin hafi m.a. bent á að í Önundarfirði væri fyrirhuguð 1.200 tonna framleiðsla hjá öðrum aðila. Slík stjórnsýsla sé í samræmi við greindan úrskurð nefndarinnar.

Að mati kæranda sé framleiðsluaukning hans ásamt öðru fiskeldi í Öndunarfirði undir varkáru burðarþolsmati og vísi kærandi máli sínu til stuðnings til umsagnar Matvælastofnunar. Í því sambandi bendi Skipulagsstofnun á úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 129/2012. Ljóst sé að álit eða umsagnir tiltekinna umsagnaraðila séu ekki bindandi við ákvörðunartöku Skipulagsstofnunar. Eingöngu stofnunin hafi það vald að taka ákvörðun um hvort framkvæmd sé matskyld eða ekki og sé henni ekki skylt að byggja afstöðu sína á umsögn Matvælastofnunar.

Í málinu hafi verið bent á að til séu reiknilíkön sem spá betur fyrir um burðargetu eldissvæða í sjó en LENKA og að burðargeta hafsvæða sé mun meiri en LENKA gefi til kynna þar sem tuttugu ár séu síðan viðtaksmatið hafi verið sett fram og frá þeim tíma hafi endurbættar eldisaðferðir leitt til betri fóðurnýtingar og því sé minni losun úrgangsefna frá fiskeldi. Telji Skipulagsstofnun því að LENKA gefi varfærið mat á burðargetu fjarðarins og þar með séu minni líkur á að burðarþol eldissvæðisins sé ofmetið.

Fyrir tilkynningu kæranda hafi fyrirsjáanleg árleg framleiðsla í Önundarfirði verið 1.800 tonn. Með áformum kæranda um að auka eldi í firðinum um 900 tonn yrði samanlagt eldi 2.700 tonn á ári og færi yfir burðarþolsmat byggt á LENKA, en fyrir Önundarfjörð reiknist það 2.250 tonn. Þrátt fyrir að LENKA gefi varfærið mat á burðargetu fjarðarins þurfi að hafa í huga hve grunnur fjörðurinn sé og hversu stutt geti orðið á milli eldissvæða á vegum fleiri en eins rekstaraðila sem muni leiða til þess að erfiðleikar geti skapast í að hvíla svæði með sem bestum hætti. Því sé fullt tilefni að taka undir það mat Hafrannsóknastofnunar að nauðsynlegt sé að fram fari frekari straummælingar á fyrirhuguðu eldissvæði, enda vanti ýmsar mikilsverðar upplýsingar um fjörðinn, svo sem um vatnsskipti í honum og um burðarþol hans. Þá komi fram í umsögn Umhverfisstofnunar að ef árleg framleiðsla í Önundarfirði verði meiri en áætlað burðarþol samkvæmt LENKA viðtaksmati gæti fiskeldi í Önundarfirði haft umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og eigi því að vera háð mati á umhverfisáhrifum.

Þá telji Skipulagsstofnun líklegt í ljósi breytinga sem gerðar hafi verið á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi að áður en komi til leyfisveitinga vegna fyrirhugaðra fiskeldisáforma kæranda í Önundarfirði muni þurfa að leggja fram annað og ítarlegra burðarþolsmat en LENKA viðtakamat.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. ágúst 2014 um að 1.100 tonna ársframleiðsla kæranda á regnbogasilungi í Önundarfirði kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Um mat á umhverfisáhrifum fer að ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og eru markmið þeirra skilgreind í 1. gr. Eiga lögin m.a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Þá er það einnig meðal markmiða laganna að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. nefndra laga skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin, eins og þau voru á þeim tíma, vera háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. mgr. 6. gr. er tekið fram að tilkynna beri Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd sé hún talin í nefndum viðauka, en svo er ástatt um fyrirhugað eldi kæranda, sbr. lið 1. g. Við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar sem tilkynnt er samkvæmt framangreindu ber stofnuninni að fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lögin, en þar eru taldir þeir þættir sem líta ber til við matið. Er þar fyrst tiltekið að athuga þurfi eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til stærðar og umfangs hennar, sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, nýtingar náttúruauðlinda, úrgangsmyndunar, mengunar, ónæðis og slysahættu. Þá ber og að líta til staðsetningar framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar.

Í forsendum Skipulagsstofnunar fyrir hinni kærðu ákvörðun kemur fram að niðurstaða hennar byggi sérstaklega á viðmiði 3. viðauka laganna varðandi eðli framkvæmdar, einkum með tilliti til hugsanlegra sammögnunaráhrifa með öðru fiskeldi í Önundarfirði varðandi sjúkdómshættu, auk úrgangsmyndunar sem hafi áhrif á burðargetu, sbr. 1. tl. ii. og iv. viðaukans. Leit stofnunin ekki eingöngu til þess eldis sem þegar hafði verið veitt leyfi fyrir heldur einnig til annarra þekktra áforma um fiskeldi á svæðinu. Með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og áðurnefndum markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum að tryggja að mat hafi farið fram áður en til leyfisveitingar kemur, var Skipulagsstofnun rétt að líta til allra þekktra áforma um fiskeldi á svæðinu, enda er ljóst að nefndu markmiði yrði ekki náð að öðrum kosti.

Óumdeilt er að með fyrirhuguðu eldi kæranda og annarra aðila getur heildarársframleiðsla fiskeldisfyrirtækja á svæðinu farið yfir það viðmið sem fram kemur í LENKA mati fyrir Önundarfjörð. Þrátt fyrir að LENKA viðmiðið sé varfærið mat á burðargetu verður að líta svo á að ákveðin óvissa ríki um eiginleg umhverfisáhrif þess að auka eldi umfram það viðmið á meðan ekki liggja fyrir frekari upplýsingar um burðargetu fjarðarins. Tilefni var því til að taka tillit til náttúrulegra aðstæðna í Önundarfirði sem valda því að fjarlægðir milli eldissvæða ólíkra rekstaraðila séu stuttar og því geti reynst erfitt að hvíla svæði auk þess sem fjörðurinn er af náttúrunnar hendi grunnur. Þá skorti á upplýsingar um vatnaskipti fjarðarins líkt og bent var á í umsögn Hafrannsóknastofnunar. Var Skipulagsstofnun rétt að teknu tillit til framangreinds að gæta varúðar við töku hinnar kærðu matsskylduákvörðunar.

Kærandi hefur bent á að í janúar 2014 hafi annar aðili tilkynnt Skipulagsstofnun um aukið eldi. Hafi stofnunin talið að áform þess aðila um að framleiða allt að 900 tonn af regnbogasilungi og 300 tonn af þorski væru ekki háð mati á umhverfisáhrifum en kærandi telji að um sambærileg tilvik sé að ræða. Auk þess telji hann að líta beri til forgangs hans þar sem hann hafi fyrstur framkvæmdaaðila og rekstraraðila hafið fiskeldi í firðinum. Almenn regla um forgang til framkvæmda verður hvorki leidd af lögum um mat á umhverfisáhrifum né öðrum þeim lögum og reglum sem til skoðunar koma við matsskylduákvörðun. Þá skal á það bent að ef aðstæður eru breyttar, þrátt fyrir að um framkvæmdir sé að ræða sem sambærilegar eru að efni til, getur það leitt til þess að fara verði með þær á mismunandi hátt. Þegar framkvæmd leiðir til þess að farið er yfir þá burðargetu sem lögð hefur verið til grundvallar verður að líta svo á að aðstæður séu breyttar og því ljóst að ekki var brotið gegn reglum stjórnsýsluréttar um jafnræði með hinni kærðu ákvörðun.

Af öllu framangreindu er ljóst að málsmeðferð Skipulagsstofnunar var í samræmi við lög og er enga þá form- eða efnisannmarka að finna á hinni kærðu ákvörðun er raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kærenda um ógildingu því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. ágúst 2014 um að framleiðsluaukning á eldi regnbogasilungs í allt að 1.100 tonna ársframleiðslu í Önundarfirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum.