Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 10/2021, kæra vegna ákvarðana byggingarfulltrúa Dalvíkurbyggðar frá 16. nóvember 2020 um að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkurbyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B, þær ákvarðanir byggingarfulltrúa Dalvíkurbyggðar frá 16. nóvember 2020 að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkurbyggð. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalvíkurbyggð 15. febrúar 2021.
Málsatvik og rök: Hinn 16. nóvember 2020 gaf byggingarfulltrúi Dalvíkurbyggðar út graftrarleyfi til handa lóðarhafa Hringtúns 17 og 19, á grundvelli gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Kærendur urðu varir við framkvæmdir á nefndum lóðum í Dalvíkurbyggð 20. s.m. Höfðu þeir í kjölfarið samband við byggingarfulltrúa og spurðust fyrir um hvort búið væri að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmdum, auk þess að óska eftir útgefnu leyfi. Því var synjað.
Kærendur taka fram að þeir telji að byggingarleyfi hafi ekki verið og sé hvorki tilbúið né löglegt. Sá sem sæki um byggingarleyfi þurfi að uppfylla skilyrði 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en það geri lóðarhafi umræddra lóða ekki. Þó sé erfitt að segja til um hvað vanti þar sem kærendur fái ekki að sjá leyfið og viti í raun ekki hvort búið sé að gefa út byggingarleyfi eða hvenær það hafi verið gert því það komi ekki fram í fundargerðum hjá umhverfisráði eða sveitarstjórn.
Bæjaryfirvöld vísa til þess að engin byggingarleyfi hafi verið gefin út vegna fyrirhugaðra framkvæmda á umræddum lóðum. Hins vegar hafi verið gefið út leyfi til könnunar á jarðvegi, svokallað graftrarleyfi. Það hafi verið gefið út 16. nóvember 2020 en þar komi skýrt fram að eingöngu sé um að ræða graftrarleyfi og að frekari framkvæmdir séu háðar útgáfu byggingarleyfis að uppfylltum þeim skilyrðum sem tilgreind séu í gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð. Framkvæmdaraðili hafi einungis lagt fram tillöguteikningar, skráningartöflu og staðfestingu byggingarstjóra áður en það leyfi hafi verið gefið út.
—-
Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum í máli þessu en hefur ekki nýtt sér það tækifæri.
Niðurstaða: Byggingarleyfi er veitt í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki, en samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu hafa hvorki verið samþykkt byggingaráform samkvæmt 11. gr. laganna né verið gefið út byggingarleyfi samkvæmt 13. gr. þeirra. Lúta hinar kærðu ákvarðanir byggingarfulltrúa frá 16. nóvember 2020 að heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út, sbr. 4. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga, áður 2. mgr. sömu lagagreinar. Í nefndri 2. mgr. 13. gr. laganna var áður einnig að finna heimild leyfisveitanda til þess að veita skriflegt leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda og takmarkaðist leyfið þá hverju sinni við samþykkt hönnunargögn.
Sambærilegar heimildir til að annars vegar veita leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda og hins vegar að heimila könnun jarðvegs á lóð án þess að byggingarleyfi hefði verið gefið út var áður að finna í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í nefndaráliti með breytingartillögu á frumvarpi því er varð að nefndum lögum kemur fram að lagt sé til að við 2. mgr. 44. gr. bætist við ákvæði þess efnis að veita megi leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda ef sérstaklega standi á og gert sé ráð fyrir að leyfið takmarkist hverju sinni við samþykkt hönnunargögn. Einnig geti byggingarfulltrúi veitt lóðarhafa heimild til að kanna jarðveg á byggingarlóð sinni áður en byggingarleyfi hafi verið gefið út. Fyrir nefnda breytingartillögu sagði í frumvarpinu í athugasemdum við þá grein sem að efni til varð 2. mgr. 44. gr. að um nýmæli sé að ræða. Byggingarleyfi, sem veitt sé út á aðaluppdrætti, veiti ekki heimild til framkvæmda, heldur þurfi einnig að koma til sérstakt framkvæmdaleyfi en það tryggi að fullnægjandi burðarþols-, kerfis- og deiliuppdrættir hafi verið gerðir og að byggingarstjóri og iðnmeistari hafi verið ráðnir til verksins og þeir undirritað yfirlýsingu um ábyrgð sína á leyfðum framkvæmdum. Þá er tekið fram að í undantekningartilvikum sé þó heimilt að veita framkvæmdaleyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda, t.d. að grafa grunn, þótt mannvirki hafi ekki verið hannað í smáatriðum, enda kunni það að vera nauðsynlegt til að afla upplýsinga vegna hönnunar mannvirkisins. Er því ljóst að ætlun löggjafans var að t.d. til graftar grunns þyrfti takmarkað byggingarleyfi en heimild til að kanna jarðveg er viðurhlutaminni eins og orðalag ákvæðisins gefur jafnframt til kynna.
Með breytingalögum nr. 64/2018 var numin úr mannvirkjalögum heimild leyfisveitanda til að veita leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda, en á sama tíma var fallið frá þeirri kröfu að allir séruppdrættir þyrftu að liggja fyrir áður en byggingarleyfi er gefið út. Áfram er þó skilyrði að ljúka þurfi allri hönnun áður en framkvæmt verður og má því ekki hefja framkvæmdir við verkþátt fyrr en séruppdrættir sem að honum snúa hafa verið lagðir fram og þeir áritaðir af leyfisveitanda. Óröskuð er hins vegar heimild byggingarfulltrúa að veita umsækjanda um byggingarleyfi heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði áður en byggingarleyfi er gefið út.
Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun þeirri sem kæra á. Hinar kærðu ákvarðanir byggingarfulltrúa frá 16. nóvember 2020 fela einungis í sér heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði, sbr. títtnefnda 4. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga. Slíkt leyfi heimilar lóðarhafa ekki að hefja neinar framkvæmdir, s.s. að grafa grunn fyrir mannvirki, heldur eingöngu könnun á jarðvegi, s.s. til að ganga úr skugga um undirstöður fyrirhugaðs mannvirkis. Slíkar framkvæmdir eru lítilvægar eins og áður er komið fram og almennt ekki til þess fallnar að hafa áhrif á einstaklega lögvarða hagsmuni eigenda nágrannaeigna. Verða kærendur af framangreindum ástæðum ekki taldir eiga kæruaðild vegna hinna umdeildu ákvarðana í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni. Hins vegar er áréttað að samþykki byggingarfulltrúi byggingaráform skv. 11. gr. laga nr. 160/2010 sætir sú ákvörðun eftir atvikum kæru til úrskurðarnefndinnar.
Rétt er að benda á að telji kærendur leyfishafa hafi farið út fyrir útgefin leyfi til könnunar jarðvegs, geta þeir beint erindi til byggingarfulltrúa sveitarfélagsins þess efnis, en í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga um mannvirki hefur byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna.
Úrskurðarorð
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
