Árið 2020, föstudaginn 7. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 10/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 19. desember 2018 um að hafna breytingu á skráningu húss að Kerhrauni C103/104 úr sumarhúsi í íbúðarhús.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Kerhrauns C103/104 þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 19. desember 2018 að hafna breytingu á skráningu hússins að Kerhrauni C103/104 úr sumarhúsi í íbúðarhús. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ólögmæt og að úrskurðað verði að skráningu sumarhússins að Kerhrauni C103/104 verði breytt í íbúðarhús.
Gögn málsins bárust frá Grímsnes- og Grafningshreppi 19. febrúar 2019.
Málavextir: Kærandi sendi Grímsnes- og Grafningshreppi erindi, dags. 3. desember 2018, þar sem óskað var eftir því að breytt yrði skráningu á sumarhúsi hans á lóðinni Kerhrauni C103/104 í íbúðarhús. Sveitarstjórn tók erindið fyrir á fundi 19. s.m. og hafnaði því með vísan til þess að umrædd lóð væri í skipulagðri frístundabyggð. Kæranda var tilkynnt um synjunina með bréfi, dags. 20. s.m.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 2. október 2013 hafi sambærilegt erindi og hér um ræði verið samþykkt, þar sem Snæfoksstöðum 99 hafi verið breytt úr sumarbústað í einbýlishús. Ráða megi af fundargerð sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps við þá afgreiðslu að hún telji það óverulega breytingu að breyta sumarhúsalóð í íbúðarhúsalóð. Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála, enda skuli allir vera jafnir fyrir lögum samkvæmt 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Sveitarstjórnin bendir á að skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um kæranlega ákvörðun. Kærufrestur í máli þessu hafi því verið liðinn þegar kæra barst nefndinni. Þá hafi erindi kæranda til sveitarstjórnar falið í sér fyrirspurn um a.m.k. óverulega breytingu á aðalskipulagi. Lóð kæranda sé í skipulagðri frístundabyggð og því hefði þurft að breyta aðalskipulagi til þess að unnt væri að fallast á breytta skráningu. Málefni varðandi aðalskipulag eigi ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar og beri því að vísa kærunni frá skv. 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga hafi sveitarstjórn víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags. Í 1. mgr. 29. og 38. gr. þeirra laga sé kveðið á um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð aðal- og deiliskipulags. Samkvæmt því heyri það undir hana að samþykkja aðalskipulag sem og deiliskipulag, sbr. 20. gr. og 40.-42. gr. laganna, og gildi hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 36. og 43. gr. þeirra, sbr. einnig dóm Hæstaréttar frá 7. febrúar 2013 í máli nr. 439/2012. Af þessu leiði að sá sem óski eftir aðal- og/eða deiliskipulagsbreytingu eigi ekki heimtingu á að sú breyting fáist samþykkt. Lóðarhafar hafi þannig ekki einhliða rétt til skipulagsbreytingar óháð afstöðu þeirra sem hagsmuna eigi að gæta.
Að baki synjun á erindi kæranda séu bæði skipulagsrök og málefnaleg sjónarmið. Lóð kæranda sé staðsett í mjög stóru hverfi fyrir skipulagða frístundabyggð. Skipulagssvæðið sé í heild um 107 ha og telji 130 frístundalóðir á svæðum A, B og C. Sveitarstjórn hafi ekki heimilað breytta landnotkun stakrar lóðar við slíkar aðstæður. Varðandi lóðir nr. 99 og 100 að Snæfoksstöðum (Rauðhólahverfi) þá séu aðstæður þar allt aðrar en í tilviki frístundabyggðarinnar við Kerhraun. Samþykkt hafi verið að breyta notkun þessara tveggja lóða úr frístundabyggð í landbúnaðarsvæði til samræmis við aðliggjandi svæði þar sem mjög stutt sé í aðalveg og gott að þjónusta lóðirnar með tilliti til fastrar búsetu.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærandi tekur fram að honum hafi ekki verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr en 26. janúar 2019, en kæran hafi verið lögð fram innan mánaðar frá þeim tíma. Því beri ekki að vísa kærunni frá. Þá sé ljóst að hin kærða ákvörðun sé ekki á hendi Skipulagsstofnunar og ráðherra og því eigi 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga ekki við.
Rétt sé að sveitarstjórnir taki endanlega ákvörðun um aðal- og deiliskipulagsbreytingar en slík ákvörðun verði ekki byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum, sbr. tilvitnaðan Hæstaréttardóm. Ekki sé málefnalegt að líta til þess hversu nálægt landbúnaðarsvæðum lóðir liggi eða til þess hversu langt sé í aðalveg. Ef engin lög eða reglugerðir styðji þessi sjónarmið verði að telja þau ómálefnaleg. Að lokum skuli á það bent að lóð kæranda liggi einnig að landbúnaðarsvæði.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um kærða ákvörðun. Kæranda var tilkynnt um ákvörðunina með tölvupósti, 20. desember 2018. Kærandi kveðst hafa verið erlendis frá 11. desember 2018 til 15. janúar 2019 og ekki hafa skoðað tölvupóst fyrr en að hann hafi komið heim til Íslands. Kærandi átti þess kost allt að einu að kynna sér efni tölvupóstsins sem honum hafði verið sendur 20. desember 2018 og var kærufrestur því liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal þó ekki vísa kæru frá af þeim sökum ef afsakanlegt verði talið að hún hafi borist að liðnum kærufresti. Áskilið er í 1. og 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga að í skriflegri tilkynningu til aðila um ákvörðun skuli leiðbeina um kæruheimild, kærufresti og hvert beina skuli kæru. Kæranda voru ekki veittar slíkar leiðbeiningar og verður máli þessu því ekki vísað frá með hliðsjón af tilvitnuðu ákvæði stjórnsýslulaga.
Með erindi kæranda, dags. 3. desember 2018, óskaði hann eftir „að fá að breyta skráningu á húsi [s]ínu í íbúðarhús enda uppfyllir húsið ákvæði byggingarreglugerðar um íbúðarhús“. Líta verður svo á að í erindi hans hafi falist umsókn um byggingarleyfi enda er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga er sveitarstjórn heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa, vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Umsókn um byggingarleyfi skal beint til byggingarfulltrúa skv. 10. gr. laganna og skal hann tilkynna skriflega um samþykkt byggingaráforma skv. 11. gr.
Í gildi er samþykkt um stjórn og fundarsköp Grímsnes- og Grafningshrepps nr. 757/2013. Samkvæmt 1. mgr. 3. tölul. B-liðar 40. gr. samþykktarinnar skipa Ásahreppur, Bláskógabyggð, Flóahreppur, Grímsnes- og Grafningshreppur, Hrunamannahreppur og Skeiða- og Gnúpverjahreppur sameiginlega sex manna skipulagsnefnd uppsveita skv. sérstökum samningi þar að lútandi. Í 2. mgr. sama ákvæðis kemur fram að nefndin fari með skipulagsmál skv. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og byggingarmál skv. 7. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Í 1. mgr. 4. tölul. B-liðar 40. gr. samþykktarinnar segir að sömu sveitarfélög og að framan greinir fari með stjórn embættis skipulagsfulltrúa uppsveita bs. samkvæmt sérstökum samningi. Þá kemur fram í 2. mgr. þess ákvæðis að framsals- og valdheimildir til skipulagsnefndar uppsveita bs. og skipulags- og byggingarfulltrúa byggðasamlagsins fari eftir ákvæðum samnings og samþykkta fyrir skipulagsfulltrúa uppsveita bs.
Samkvæmt 2. mgr. 92. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 skal samvinna sveitarfélaga ávallt grundvallast á samningi viðeigandi sveitarfélaga sem ekki öðlast gildi fyrr en hann hefur fengið staðfestingu viðkomandi sveitarstjórna. Samkvæmt 1. mgr. 93. gr. sömu laga skulu samningar um samvinnu sveitarfélaga sem framselja vald til töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga einnig fá staðfestingu ráðuneytis. Í 1. mgr. 3. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað er kveðið á um að í B-deild Stjórnartíðinda skuli birta reglugerðir, samþykktir og auglýsingar sem staðfestar eru af ráðherra. Framangreind ákvæði sveitarstjórnarlaga gilda almennt um starfsemi byggðasamlaga en byggðasamlög byggja á samningi milli sveitarfélaga, sbr. m.a. 3. mgr. 94. gr. laganna.
Samþykkt fyrir byggðasamlagið Skipulags- og byggingarfulltrúi uppsveita bs., dags. 9. júní 2016, fjallar nánar um hlutverk byggingarfulltrúa byggðasamlagsins. Hvergi í samþykktinni er kveðið á um að samþykki sveitarstjórna aðildarsveitarfélaganna þurfi fyrir veitingu byggingarleyfis né að sveitarstjórn komi að þeim málum yfir höfuð. Ekki verður séð að framangreindur samningur hafi verið birtur í B-deild Stjórnartíðinda. Þá eru hvorki samþykktir þeirra sveitarfélaga sem eiga aðild að byggðasamlagi uppsveita né byggðasamlagsins á lista Mannvirkjastofnunar yfir samþykktir sveitarfélaga sem gerðar hafa verið á grundvelli 7. gr. mannvirkjalaga. Að lokum liggur fyrir að hvorki skipulagsnefnd né skipulagsfulltrúi byggðasamlagsins hefur tekið erindi kæranda fyrir. Þar sem ekki er til staðar samþykkt sem uppfyllir kröfur 7. gr. mannvirkjalaga er það byggingarfulltrúi sem tekur ákvörðun um byggingarleyfisumsóknir.
Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Byggingarfulltrúi, sem lögum samkvæmt er bær til að taka ákvörðun um breytta notkun mannvirkis skv. 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga hefur ekki tekið ákvörðun í máli þessu.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og verður slík ákvörðun ekki borin undir úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt af þar til bærum aðila. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá nefndinni.
Í ljósi þess að umrædd umsókn kæranda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að heimilt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en samkvæmt 59. gr. mannvirkjalaga sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
