10/2018 Þykkvibær

Árið 2019, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 10/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 14. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar Þykkvabæjar 21.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. janúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Þykkvabæ 19 og Vorsabæ 20, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 14. september 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar Þykkvabæjar 21. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 13. mars 2018.

Málavextir: Forsögu máls þessa má rekja aftur til ársins 1958 þegar faðir lóðarhafa Árbæjarbletts 62, sem síðar varð Þykkvibær 21, keypti sumarhús á lóðinni. Lóðin var þá í erfðafestu samkvæmt samningi frá 20. febrúar 1941. Með yfirlýsingu borgarstjórans í Reykjavík, dags. 26. október 1963, var föður lóðarhafa tilkynnt að Árbæjarblettur 62 væri tekinn úr erfðafestu og að endurgjald greiddist samkvæmt erfðafestusamningnum. Jafnframt sagði að borgarráð gerði ráð fyrir að hverjum erfðafestuhafa yrði gefinn kostur á einni byggingarlóð. Lóðarhafi eignaðist húsið við fyrirframgreiðslu arfs árið 2003 og lét þá kanna stöðu lóðarinnar í skipulagi Reykjavíkurborgar. Í ljós kom að ekki hefði verið gengið formlega frá úthlutun lóðarinnar til föður hennar og ekki hefði verið gert ráð fyrir afmarkaðri lóð fyrir húsið í deiliskipulagi Árbæjar – Seláss frá 1966. Í kjölfarið var lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur tillaga um að afmarka lóð undir hús lóðarhafa, en tillögunni var synjað á fundi nefndarinnar 6. september 2004. Lóðarhafi höfðaði þá dómsmál á hendur Reykjavíkurborg og krafðist þess að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar yrði felld úr gildi. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 13. desember 2005 var fallist á að lóðarhafi, sem tekið hefði við réttindum og skyldum fyrri eiganda við eigendaskiptin, hefði unnið afnotahefð af skikanum í kringum húsið. Var ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar felld úr gildi með vísan til þess að hún hefði verið grundvölluð á þeirri ólögmætu forsendu að kærandi ætti ekki afnotarétt til umrædds skika umfram það sem leiddi af erfðafestusamningnum frá 1941.

Að dóminum gengnum fór lögmaður lóðarhafa þess á leit við Reykjavíkurborg að afmörkuð yrði hæfileg lóð undir hús kæranda. Á fundi skipulagsráðs 25. janúar 2006 var tillaga þar að lútandi rædd og afgreidd með svohljóðandi bókun: „Tillaga skipulagsfulltrúa að afmörkun lóðar samþykkt með vísan í d. lið 12. gr. samþykktar fyrir skipulagsráð. Málinu vísað til skrifstofustjóra Framkvæmdasviðs til frágangs á lóðarleigusamningi. Ráðið felur skipulags­fulltrúa að gera tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjarhverfis vegna lóðarinnar.“ Viðræður áttu sér stað milli aðila um hugsanleg kaup Reykjavíkurborgar á fasteign lóðarhafa en báru ekki árangur. Að endingu var málið tekið aftur fyrir á fundi skipulagsráðs 27. október 2010 og voru þá lögð fram ný drög að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar nr. 21 við Þykkvabæ, dags. 16. febrúar 2006. Skipulagsráð afgreiddi málið með svofelldri bókun: „Synjað með vísan til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu.“ Borgarráð staðfesti synjunina 4. nóvember 2010 og var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Í úrskurði kveðnum upp 25. júní 2015 af úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ákvörðun borgarráðs hefði falið í sér afturköllun á fyrri ákvörðun skipulagsráðs frá 25. janúar 2006 um stofnun lóðarinnar, en þar sem ekki yrði séð að skilyrði afturköllunar væri fyrir hendi bæri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 29. mars 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss. Í breytingunni fólst að afmarka lóðina umrædda lóð og byggingarreit um núverandi hús. Á fundi borgarráðs 6. apríl s.á. var afgreiðsla ráðsins staðfest. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum. Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 16. ágúst s.á. ásamt umsögn skrifstofu sviðsstjóra um athugasemdir sem bárust á kynningartíma. Var erindið samþykkt með vísan til nefndrar umsagnar og staðfesti borgarráð afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs á fundi sínum 14. september s.á. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. desember s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfugerð sína á því að hin kærða ákvörðun sé annmörkum háð. Samkvæmt b-lið 1. mgr. skipulagslaga nr. 123/2010 séu markmið laganna meðal annars þau að „stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“ Ljóst megi vera að af þessu leiði að allar ákvarðanir um landnotkun þurfi að vera yfirvegaðar, enda kunni ákvörðun um slíka notkun að hafa í för með sér skerðingu á umhverfi og náttúru eða útiloka að önnur landnotkun verði möguleg í náinni framtíð. Slík sjónarmið séu viðurkennd víða í íslenskum rétti, sbr. t.d. varúðarregla 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. einnig 2. gr. laga nr. 109/2015 um breytingu á þeim lögum. Sjónarmið í tengslum við vernd umhverfis og náttúru hafi talsvert vægi þegar komi að skipulagi í nágrenni Elliðaánna. Í núgildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé þannig gert ráð fyrir því að afmörkuð verði hverfisverndarsvæði fyrir Elliðaárnar og nánasta umhverfi þeirra í deiliskipulagi. Auk þess komi fram í aðalskipulaginu að meginstefna í skipulagi svæðisins sé að skapa jafnvægi á milli verndunar og nýtingar svæðisins til útivistar, enda um eitt mest sótta útivistarsvæði borgarinnar að ræða.

Á meðal gagna málsins sé að finna umsögn borgarlögmanns, dags. 2. ágúst 2017, í tengslum við mögulegar eignarnámsheimildir Reykjavíkurborgar á lóðinni. Þar sé sérstaklega vísað til þess að í eldra aðalskipulagi Reykjavíkur hafi verið gert ráð fyrir því að ekki væri byggt nær ám og vötnum innan þéttbýlissvæða borgarinnar en 100 m og í ákveðnum tilvikum allt að 250 m, en í núgildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé ekki mælt fyrir um almenna reglu um fjarlægð byggðar frá vötnum eða ám. Auk þess sé rakið að lóðin sé staðsett innan svæðis sem skilgreint sé sem íbúðarhverfi (ÍB45) í núgildandi aðalskipulagi, en ekki innan þess svæðis sem skilgreint sé sem borgargarður og Elliðaárnar tilheyri. Þannig fari afmörkun lóðarinnar og byggingarreits innan hennar ekki gegn núgildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Í umsögn skrifstofu sviðstjóra umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar frá 11. ágúst 2017 sé sérstaklega vísað til niðurstöðu borgarlögmanns í tengslum við athugasemdir kærenda við hinni auglýstu tillögu. Ekki verði hins vegar séð að horft hafi verið frekar til nálægðar lóðarinnar við Elliðaárnar.

Í 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga sé mælt fyrir um skipulagskyldu sveitarfélaga. Í 2. mgr. ákvæðisins komi fram að í skipulagsáætlunum, þ. á m. deiliskipulagi, sbr. einnig 7. mgr. 37. gr. laganna, sé mörkuð stefna um landnotkun og byggðaþróun og að þar séu sett fram stefnumið um einstaka þætti, þ. á m. náttúru og vatnsvernd. Í 3. mgr. 12. gr. segi að í skipulagsáætlunum skuli meðal annars lýsa umhverfi og aðstæðum á skipulagssvæðinu við upphaf áætlunar og forsendum þeirrar stefnu sem hún feli í sér. Af þessum ákvæðum megi að mati kærenda draga þá ályktun að sveitarfélögum sé skylt, þar sem tilefni sé til, að taka tillit til umhverfis og náttúru á þeim svæðum sem undirorpin séu viðkomandi skipulagsáætlunum. Samkvæmt 7. mgr. 37. gr. skipulagslaga gildi, auk framangreindra ákvæða, skipulagsreglugerð um gerð og framsetningu deiliskipulags. Í gr. 5.3.2.14. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 segi að við gerð deiliskipulags skuli í þéttbýli lögð áhersla á að almenningur geti komist að og meðfram vötnum, eftir því sem hægt sé á viðkomandi svæði. Í gr. 5.3.2.17. í reglugerðinni segi auk þess að í deiliskipulagi skuli gera grein fyrir gildandi stefnu aðalskipulags og ákvæðum laga um friðun og vernd, þ. á m. að því er varði náttúruvernd og vatnsvernd.

Hvað sem líði þögn núgildandi aðalskipulags Reykjavíkur um æskilega fjarlægð byggðar frá vötnum og ám í þéttbýli verði að mati kærenda ekki dregin sú ályktun að Reykjavíkurborg sé þar með heimilt að skipuleggja byggð óháð sjónarmiðum að þessu leyti. Í þessu samhengi vísi kærendur sérstaklega til þess að í núgildandi aðalskipulagi sé ekki að nokkru leyti vikið að ástæðum þess að það svæði sem skilgreint sé sem íbúðarhverfi (ÍB45) nái nú til lóðarinnar sem afmörkuð sé með hinni kærðu ákvörðun og að lóðin tilheyri ekki lengur því svæði sem nú sé formlega skilgreint sem borgargarður (OP4). Afstaða Reykjavíkurborgar varðandi sjónarmið tengd fjarlægð byggðar frá ám og vötnum standist ekki skoðun, enda ótækt að draga slíkar ályktanir af þögn aðalskipulagsins. Þvert á móti beri núgildandi aðalskipulag Reykjavíkur með sér að lögð sé rík áhersla á verndun Elliðaánna og umhverfis þeirra.

Hin kærða ákvörðun beri með sér að ekki hafi verið tekin afstaða til sjónarmiða í tengslum við vernd Elliðaánna að nokkru leyti. Sé rannsókn málsins þannig verulega ábótavant og ekki í samræmi við þá rannsóknarskyldu sem leiði af ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. einnig rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráða meginreglu stjórnsýslu­réttarins sama efnis. Ákvörðunin sé því verulegum annmörkum háð, sem varði ógildingu hennar, enda hafi Reykjavíkurborg ekki sýnt að ákvörðunin hefði verið sú sama ef meðferð málsins hefði tekið mið af sjónarmiðum um vernd Elliðaánna og umhverfis þeirra, líkt og ógildingarreglur í íslenskum stjórnsýslurétti geri ráð fyrir.

Ákvörðun Reykjavíkur um breytt deiliskipulag hafi ekki tekið með fullnægjandi hætti mið af hagsmunum íbúa í nágrenni lóðarinnar. Aðbúnaður á lóðinni, þ. á m. í tengslum við trjágróður sem á henni vaxi, rýri gildi fasteigna í nágrenni hennar, bæði hvað varði notkun þeirra og verðmæti. Með tilliti til þess byggingarreits sem deiliskipulagsbreytingin geri ráð fyrir sé ljóst að þar sé gert ráð fyrir búsetu. Ákvörðunin sé þannig að festa í sessi ólögmætt ástand, sem brjóti í bága við hagsmuni þeirra, og hafi sveitarfélagið þannig ekki gætt meðalhófs við ákvörðunartöku sína, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga og óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins sama efnis. Hvað sem líði möguleika kærenda til skaðabóta, sbr. 51. gr. skipulagslaga, leiði það ákvæði ekki til þess að sveitarfélaginu sé ekki skylt að gæta meðalhófs við ákvörðunartöku sína.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að með hinni umræddu skipulagsákvörðun hafi lóð og byggingarreitur um Árbæjarblett 62 verið afmarkaður í samræmi við þá niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 13. desember 2005 að stofnast hefði afnotahefð af því landi sem í kringum húsið stæði og afgirt hefði verið um árabil. Í dóminum hafi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 6. september 2004 um að synja eiganda um lóðarafmörkun að Árbæjarbletti 62 verið felld úr gildi, enda hefði eigandi unnið afnotahefð að umræddum skika. Sé því ekki fallist á að verið sé að festa í sessi ólögmætt ástand og sé ekki verið að veita neinar auknar byggingarheimildir á lóðinni. Um sé að ræða hús sem hafi verið til staðar um áratugaskeið og því sé ekki verið að skipuleggja nýja byggð. Það að afmarka lóðina núna veiti ekki tilefni til þess að rannsaka áhrif lóðarinnar á Elliðaárdalinn eða vernd Elliðaánna.

Hvorki sé fallist á að hagsmunir kærenda séu fyrir borð bornir með ákvörðuninni né að hún feli í sér rýrnun á verðgildi fasteigna þeirra. Í því sambandi sé minnst á 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem fram komi að leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, eigi sá er geti sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 14. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Árbæjar-Seláss. Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felst að afmörkuð er lóðin Þykkvabær 21 og markaður byggingarreitur um það hús sem á henni stendur. Hvorki er veitt heimild til stækkunar né breytinga á húsinu, en heimilt er að endurbyggja það í sömu mynd ef það eyðileggst.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en þess ber að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. sömu laga. Sveitarstjórnum er því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags, en við beitingu þess valds ber þeim þó að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Þeirra á meðal er að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið lagagreinarinnar, og að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið.

Samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Elliðaárdalur skilgreindur sem opið svæði, OP4. Er tekið fram í greinargerð skipulagsins að stefnt sé að afmörkun hverfisverndarsvæðis fyrir Elliðaárnar og nánasta umhverfi þeirra í deiliskipulagi, en það hefur ekki enn gengið eftir. Felur hin kærða deiliskipulagsbreyting í sér að afmörkuð er lóð og byggingarreitur á aðliggjandi íbúðarsvæði, ÍB-45, í um 50 m fjarlægð frá ánum, en líkt og rakið er í málavöxtum vann faðir lóðarhafa afnotahefð af skika í kringum hús það sem staðið hefur á lóðinni samkvæmt dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 13. desember 2005. Hin kærða deiliskipulagsákvörðun er þar af leiðandi í samræmi við landnotkun aðalskipulags og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana því fullnægt.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var hvorki verið að skipuleggja nýja byggð né veita fordæmi fyrir frekari byggð nálægt Elliðaánum. Fól breytingin það í sér, sem fyrr segir, að afmarka lóð og byggingarreit utan um þegar byggt hús í samræmi við fyrrnefndan dóm Héraðsdóms Reykjavíkur. Stóðu ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, t.a.m. gr. 5.3.2.14, eða gildandi aðalskipulags því ekki í vegi. Var með hliðsjón af framangreindu ekki þörf fyrir Reykjavíkurborg að rannsaka nánar áhrif deiliskipulagsbreytingarinnar á umhverfi Elliðaánna. Verður ekki heldur séð að með afmörkun lóðar og byggingarreits hafi verið farið gegn meðalhófi eða þeim markmiðum skipulagslaga sem áður eru rakin. Skal áréttað í því sambandi að samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands var hús það sem um ræðir byggt árið 1958, eða um 10 árum áður en hús kærenda voru byggð.

Breytingartillagan var kynnt með almennri auglýsingu, hún afgreidd í umhverfis- og skipulagsráði að kynningu lokinni, framkomnum athugasemdum kærenda og annarra svarað og tillagan staðfest í borgarráði lögum samkvæmt. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin ágöllum sem áhrif geta haft á gildi hennar og verður ógildingarkröfu kærenda því hafnað.

Telji kærendur ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi hins umrædda húss eða lóðar ábótavant geta þeir þó beint því til byggingarfulltrúa að úrbóta kunni að vera þörf, sbr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 14. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Árbæjar – Seláss vegna lóðarinnar Þykkvabæjar 21.