Mál nr. 10/2011. Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2011, mánudaginn 26. september, kom úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Lágmúla 7 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Arndís Soffía Sigurðardóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 10/2011 Dalsnesti ehf., kt. 570305-0420, gegn heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Með stjórnsýslukæru, dags. 22. apríl 2011, kærði Sigurður Lárusson, f.h. Dalsnestis ehf., (hér eftir nefnt kærandi) álagningu heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis (hér eftir nefnt kærði) á eftirlitsgjöldum, svo og framkvæmd eftirlits með tóbakssölu. Af hálfu kæranda er farið fram á lækkun eftirlitsgjalda, auk þess sem gerðar eru athugasemdir við framkvæmd eftirlits með tóbakssölu. Af hálfu kærða er þess krafist að álagning eftirlitsgjalda verði staðfest, auk þess sem hann gerir grein fyrir að hann telji tóbakssölueftirlitið ekki aðfinnsluvert.
II. Málmeðferð
Kæra málsins var móttekin 28. apríl 2011 og byggir hún á kæruheimild í 4. mgr. 17. gr. laga um tóbaksvarnir, sbr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Úrskurðarnefndin kynnti kærða framkomna kæru með bréfi, dags. 28. apríl 2011 og óskaði eftir greinargerð hans í málinu. Greinargerð kærða, dags. 16. maí 2011, barst úrskurðarnefndinni þann 18. maí 2011 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 20. maí 2011. Úrskurðarnefndinni bárust athugasemdir, dags. 2. júní 2011, frá kæranda og voru þær kynntar kærða með bréfi, dags. 9. júní 2011. Sama dag framsendi úrskurðarnefndin Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu til úrlausnar þann hluta af kæru málsins sem varðar álagningu eftirlitsgjalds vegna matvælaeftirlits. Þann 27. júní 2011 barst úrskurðarnefndinni viðbótargreinargerð kærða, sem kynnt var kæranda með bréfi, dags. 27. júní 2011. Kærandi sendi úrskurðarnefndinni afrit af athugasemdum sem hann sendi Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu, dags. 21. og 30. júlí 2011. Þann 9. september 2011 var af hálfu úrskurðarnefndarinnar haft símasamband við kærða og óskað eftir frekari gögnum frá honum, sem bárust rafrænt sama dag. Þann 9. september 2011 sendi úrskurðarnefndin einnig bréf til kærða og óskaði annars vegar eftir því að kærði veitti nefndinni nánari rökstuðning fyrir útreikningi eftirlitsgjalds og hins vegar eftir því að kærði gerði nefndinni grein fyrir því hvort breyting hefði orðið á umfangi og framkvæmd eftirlits með tóbakssölu á síðustu árum. Kærði sendi úrskurðarnefndinni umbeðnar upplýsingar með bréfi, dags. 16. september 2011. Voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi dags. sama dag og þann 22. september 2011 bárust athugasemdir frá kæranda, dags. 20. september 2011.
III. Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins veitti kærði kæranda leyfi fyrir smásölu á tóbaki þann 21. júlí 2005 til fjögurra ára, en með leyfisbréfi frá 14. ágúst 2009 var leyfið framlengt til ársins 2013. Í útgefnum leyfisbréfum var tekið fram að eftirlitsgjöld yrðu innheimt samkvæmt þágildandi lögum um tóbaksvarnir. Einnig veitti kærði kæranda leyfi til að starfrækja söluturn þann 5. október 2005 til tólf ára. Í leyfisbréfi fyrir starfrækslu söluturns var tekið fram að eftirlitsgjöld yrðu innheimt samkvæmt þágildandi lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í mars 2011 var kæranda sendur gíróseðill af hálfu kærða þar sem hann var gert að greiða hvort tveggja um eftirlitsgjald vegna tóbakssölu að fjárhæð kr. 36.000 og eftirlitsgjald vegna lítillar matvöruverslunar að fjárhæð kr. 31.500, eða samtals kr. 65.700. Af gögnum málsins má ráða að fram að því hafi kærandi aðeins verið krafinnum eitt eftirlitsgjald vegna starfsemi sinnar. Kærandi sendi kærða bréf, dags. 5. mars 2011, þar sem hann gerði athugasemdir við álagningu eftirlitsgjalda samkvæmt framangreindum gíróseðli. Í bréfi hans segir m.a.: ?Það vekur furðu hve mikil hækkun hefur orðið á eftirlitsgjöldum. Einnig vekur það furðu að nú skuli rukkað fyrir tvöföld eftirlitsgjöld þ.e. fyrir eftirlit með tóbakssölu og jafnframt fyrir ?matvöruverslun, lítil.? Eftirlitsgjald vegna tóbakssölu virðist vera nýr gjaldstofn. … Um eftirlit með tóbakssölu er það að segja að Æskulýðs og tómstundaráð Hafnarfjarðar virðist hafa tekið það að sér án beinnar heimildar í lögum. … Ég mótmæli því harðlega að taka þátt í greiðslu kostnaðar við slíkt eftirlit.? Kærði svaraði athugasemdum kæranda með bréfi, dags. 29. mars 2011, þar sem segir m.a.: ?Rekstraraðilar sem dreifa matvælum ber nú að greiða eftirlitsgjöld vegna matvælaeftirlits svo sem fram kemur í 25. gr. matvælalaga nr. 93/1995, með síðari breytingum. Ákvæðum 25. gr. matvælalaganna var breytt með lagabreytingu nr. 143 frá 28. desember 2009, sem tók gildi 1. mars 2010. Er nú gerð krafa um innheimtu eftirlitsgjalds vegna matvælaeftirlits. Áður voru eftirlitsgjöld sveitarfélaga vegna matvælaeftirlits innheimt samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, en þar var sveitarfélögunum heimilað en ekki skylt að innheimta eftirlitsgjöldin. Við endurskoðun á gjaldskrá heilbrigðiseftirlitsins nr. 1105/2010 bar að taka fullt tillit til þessarar lagabreytingar. Samkvæmt ákvæðum 8. gr. tóbaksvarnalaga nr. 6/2002, með síðari breytingum er sveitarfélögum heimilt að innheimta gjald fyrir leyfi og eftirlit með starfsemi leyfishafa að fenginni umsögn heilbrigðisnefnda. Um gjaldtöku fer samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hafnarfjarðarkaupstaður nýtir þessa heimild í fyrsta sinn með gjaldskrá heilbrigðiseftirlitsins nr. 1105/2010. Tóbaksvarnaeftirlit hefur verið að jafnaði tvisvar á ári undanfarin ár í smásöluverslunum sem selja tóbak. Samkvæmt eftirlitsáætlun er ekki reiknað með að draga úr því eftirliti og telst eftirlitið ekki óverulegt í umfangi að mati heilbrigðisnefndar sem réttlæti að fella það niður. Breyting milli ára felur í sér að sveitarfélögin innheimta nú eftirlitsgjald sem heimilt hefur verið að innheimta samkvæmt lögum og gjaldskrá. … Auk eftirlitsferða á sölustaði tekur heilbrigðiseftirlitið við kvörtunum frá almenningi vegna tóbakssölu og vinnur úr þeim eftir því sem við á. Það sama á við um kvartanir sem berast frá forvarnarfulltrúa Æskulýðs- og tómstundafulltrúa Hafnarfjarðar sem vísað er til.?
IV. Málstæður og rök kæranda
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að kærandi furðar sig á mikilli hækkun eftirlitsgjalda, þar sem eftirlitsgjald vegna tóbakssölu sé nýr gjaldstofn. Kveður kærandi að um 20 ára skeið hafi gjaldtaka eftirlitsgjalda miðast við að starfsemi hans væri ?matvöruverslun lítil?. Hann kveður mikla breytingu hafa orðið á samsetningu vöruflokka í verslun hans á þessu 20 ára skeiði og að sala tóbaks og fylgihluta því tengdu sé orðin tæplega 95% af heildarveltu fyrirtækisins. Vísar kærandi til 8. gr. gjaldskrár fyrir matvæla-, heilbrigðis- og mengunareftirlit í sveitarfélaginu Álftanesi, Garðabæ, Hafnarfjarðarkaupstað og Kópavogsbæ nr. 1105/2010 og segir að honum þyki ekki óeðlilegt að miða innheimtu eftirlitsgjalds eingöngu við eftirlit með tóbakssölu, þar sem sala matvæla sé óverulegur hluti af heildarveltu fyrirtækisins. Þá tekur kærandi fram að ekki verði séð að umfang eftirlits hafi aukist á undanförnum árum. Í kærunni segir einnig að í umdæmi kærða hafi forvarnarfulltrúi á vegum Æskulýðs- og tómstundaráðs tekið upp á því að senda unglinga, sem ekki hafi aldur til að kaupa tóbak, sem tálbeitur í tilraunum til að hanka kaupmenn til lögbrota. Kveður kærandi að ekki verði séð á tóbaksvarnarlögum að heilbrigðisnefndir geti framselt lögbundnar skyldur sínar til annarra og spyr hvort það teljist lögbrot að notast við tálbeitur án sérstaks leyfis frá þar til bærum yfirvöldum. Þá tekur kærandi fram að ef tóbakseftirlit eigi að fara fram með slíkum hætti mótmæli hann harðlega að taka þátt í greiðslu kostnaðar þess. Í athugasemdum kæranda við greinargerð kærða segir varðandi álagningu eftirlitsgjalda að álögð eftirlitsgjöld á kæranda hafi hækkað um 288% frá árinu 1999 og í ár vilji kærði innheimta eftirlitsgjöld samkvæmt tveimur flokkum. Ítrekar kærandi að hann telji, með hliðsjón af veltu fyrirtækisins, að eðlilegra væri að miða álagningu eftirlitsgjalda eingöngu við eftirlit með tóbakssölu. Jafnframt kveðst kærandi telja að kærði hafi ekki fært viðhlítandi rök fyrir auknum gjaldtökum vegna eftirlits og heldur því fram að eftirlit hafi ekki aukist af hálfu réttmætra aðila. Þá kveður kærandi að hann hafi staðið í þeirri trú að eftirlitsgjöld ættu að endurspegla raunkostnað en ekki vera skattstofn. Varðandi eftirlit með tóbakssölu kveðst kærandi vilja benda á samstarf, sem virðist vera fyrir hendi, milli kæranda annars vegar og Æskulýðs- og tómstundaráðs Hafnarfjarðar hins vegar. Kveður kærandi að ekki sé deilt um að kærði hafi lögum samkvæmt eftirlitsskyldu í umræddum málaflokki en það veki undrun hans og vonbrigði að Æskulýðs- og tómstundaráð Hafnarfjarðar skuli leyft að komast upp með afskipti af málum sem það hafi ekki með að gera samkvæmt lögum. Kveður kærandi mjög sterkar vísbendingar vera um samstarf og samráð kæranda og Æskulýðs- og tómstundaráðsins og vísar í því sambandi til þess að í fyrrnefndu bréfi kærða til kæranda, dags. 29. mars 2011, segi m.a. ?Auk eftirlitsferða á sölustaði tekur heilbrigðiseftirlitið við kvörtunum frá almenningi vegna tóbakssölu og vinnur úr þeim eftir því sem við á. Það sama á við um kvartanir sem berast frá forvarnarfulltrúa Æskulýðs- og tómstundafulltrúa Hafnarfjarðar sem vísað er til.? Í athugasemdum kæranda, dags. 20. september 2011, kemur fram að hann telji ásættanlegt að kostnaður vegna eftirlits með sölu tóbaks sé kr. 36.000 á ári, en jafnframt að hann telji ekki rétt að á hann sé einnig lagt eftirlitsgjald vegna sölu matvæla, sem sé u.þ.b. 0,7% af heildarveltu fyrirtækisins.
V. Málsástæður og rök kærða
Í greinargerð kærða segir að kærandi hafi hvort tveggja fengið útgefið leyfi til reksturs söluturns með óvarin matvæli og til smásölu á tóbaki. Þá segir í greinargerðinni að 1. mars 2010 hafi ákvæðum 25. gr. matvælalaga verið breytt með lögum nr. 143/2009. Sé nú gerð krafa um innheimtu eftirlitsgjalds vegna matvælaeftirlits og að tekið hafi verið tillit til þess við setningu gjaldskrár nr. 1105/2010 fyrir matvæla-, heilbrigðis- og mengunareftirlit í umdæmi kærða. Enn fremur segir að samkvæmt ákvæðum 8. gr. tóbaksvarnalaga nr. 6/2002 sé sveitarfélögum heimilt að innheimta gjald fyrir leyfi og eftirlit með starfsemi leyfishafa að fenginni umsögn heilbrigðisnefnda og að um gjaldtökuna fari samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hafnarfjarðarkaupstaður hafi nýtt þessa heimild í fyrrnefndri gjaldskrá nr. 1105/2010. Varðandi tóbakssölueftirlit af hálfu kærða segir í greinargerðinni að það hafi að jafnaði verið tvisvar á ári í smásöluverslunum sem selji tóbak og að samkvæmt eftirlitsáætlun sé ekki reiknað með að draga úr því. Segir að eftirlitsgjaldið sé reiknað út samkvæmt því eftirliti sem eigi sér stað og jafnframt bent á að auk eftirlitsferða á sölustaði taki kærði við kvörtunum frá almenningi vegna tóbakssölu og vinni úr þeim eftir því sem við eigi. Þá er í greinargerðinni vísað til 8. gr. framangreindrar gjaldskrár nr. 1105/2010 og tekið fram að matvörueftirlitið og tóbakssölueftirlitið hafi slíkt umfang að ekki sé réttlætanlegt að fella eftirlitsgjöld vegna þeirra niður. Í greinargerðinni tekur kærði fram að starfsemi forvarnarfulltrúa Æskulýðs- og tómstundaráðs Hafnarfjarðar sé ekki hluti af eftirliti kærða og alls ekki kostuð af eftirlitsgjöldum hans. Í viðbótargreinargerð kærða segir að eftirlitsgjald með tóbakssölu sé innheimt til að mæta kostnaði við lögbundið eftirlit og bent á að heilbrigðisnefndir hafi eftirlit með útsölustöðum tóbaks og fylgist með því í umdæmum sínum að virt séu ákvæði II. og III. kafla laga um tóbaksvarnir nr. 6/2002. Þá er mótmælt þeim skilningi kæranda að eftirlitsgjöld endurspegli ekki raunkostnað heldur séu skattstofn. Einnig er tekið fram að kærði sé að framfylgja lögbundnu hlutverki sínu með því að halda úti eftirliti með smásölu á tóbaksvörum og að eftirlitsgjöldin byggi á skýrri heimild í lögum, sbr. 8. gr. laga um tóbaksvarnir. Þá segir að um gjaldtökuna fari samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og tekið fram að sveitarfélögum sé ekki ætlað að standa undir kostnaði við eftirlit með tóbakssölu af öðrum eftirlitsgjöldum eða tekjum. Í viðbótargreinargerðinni segir enn fremur að um algjöran misskilning kæranda sé að ræða varðandi samstarf kærða og Æskulýðs- og tómstundaráðs Hafnarfjarðar. Þá fylgdi viðbótargreinargerðinni yfirlit yfir bréfasamskipti og eftirlitsskráningar vegna eftirlits kærða með starfsemi kæranda frá árinu 2005. Auk þess að vísa til ákvæða XVI. kafla reglugerðar um hollustuhætti nr. 941/2002 varðandi framkvæmd og skipulag eftirlits tekur kærði fram að samkvæmt eftirlitsáætlun séu áætlaðar tvær eftirlitsferðir og 4 klukkustundir alls að jafnaði á ári í eftirlit með hverjum útsölustað sem selji tóbak í smásölu og hafi tímagjald á klukkustund árið 2011 verið ákveðið kr. 9.000. Þá tekur kærði fram að við gerð eftirlitsáætlunar og útfærslu gjaldskrár hafi verið fylgt leiðbeinandi reglum umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit nr. 254/1999. Kveður kærði að útreikningur tímagjalds byggist á áætluðum tíma við undirbúning eftirlitsferðar, ferð að og frá eftirlitsstað, viðdöl við eftirlit, frágangi að loknu eftirliti og tíðni eftirlitsferða. Í viðbótargreinargerðinni er jafnframt tekið fram að eftirlitsþegar verði oftast að sæta því að greiða eftirlitsgjald sem nemi þeirri fjárhæð sem almennt kosti að veita viðkomandi þjónustu. Heilbrigðisnefnd meti það svo að þeir sem selji tóbak í smásölu séu með það líka starfsemi að kostnaður við hverja eftirlitsferð verði svipaður. Algengt sé að aðili sem selji tóbak samkvæmt tóbakssöluleyfi hafi á boðstólum lítils háttar vöruúrval af öðrum neysluvarningi sem falli undir lög um hollustuhætti og mengunarvarnir og eigi það t.d. við um fegrunar- og snyrtiefni eða vörur sem innihaldi hættuleg efni og eiturefni. Heimilt sé samkvæmt 8. gr. framangreindrar gjaldskrár að sameina eftirlitsgjöld í eitt eftirlitsgjald samkvæmt þeim flokki sem hæstur sé, en skilyrt sé að umfang í eftirliti sé óverulegt. Í slíkum tilfellum sé tóbakssala oftast hæsti flokkurinn. Heilbrigðisnefnd líti á að umrætt ákvæði og framkvæmd þess sé sanngirnissjónarmið og alls ekki til þess fallið að skaða þann sem eftirlit beinist að. Í gögnum þeim sem kærði sendi úrskurðarnefndinni umbeðinn með tölvupósti þann 9. september 2011, kom m.a. fram að kærði fór þann 19. ágúst 2011 í eftirlitsferð til kæranda og voru þá eftirfarandi þættir teknir til athugunar; ásýnd lóðar og umgengni, almenn þrif, úrgangur og flokkun, tóbaksmál og umgengngi um umbúðargeymslu. Þá sendi kærði úrskurðarnefndinni drög að eftirliti með tóbakssölu þar sem segir að tilgangur eftirlits sé m.a. að sjá til þess að markmiðum og tilgangi tóbaksvarnarlaga sé framfylgt, sinna upplýsingagjöf og veita forvarnargildi. Þá segir einnig að eftirlitsmaður á vegum kærða hafi farið á sölustaði tóbaks í umdæmi kærða í ágúst 2011 og hafi þá einkum verið hafðar til hliðsjónar þær meginreglur hvort leyfishafar væru með merkingar sem segðu til um aldurstakmark kaupenda, hvort umbúðir og pakkningar tóbaks væru sýnilegar viðskiptavinum og hvort starfsmenn hefðu aldur til þess að selja og afhenda tóbak. Í viðbótargreinargerð kærða, dags. 16. september 2011, er ítrekað að við útreikning eftirlitsgjalds vegna tóbakssölu í fyrrnefndri gjaldskrá 1105/2010, hafi verið farið eftir leiðbeinandi reglum umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit nr. 254/1999. Meðfylgjandi viðbótargreinargerðinni voru gögn kærða sem fylgdu tillögu að fjárhagsáætlun og gjaldskrá til sveitarfélaga. Kveður kærði að í gögnum þessum komi fram greining ársverka og kostnaðarliða, svo og að notast sé við þekkta stærð varðandi virkar vinnustundir. Þá kveður kærði að útreiknað tímagjald vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits sé kostnaður sem tengist tímagjaldi, deilt með samanlögðum virkum vinnustundum við reglubundið eftirlit, tilfallandi eftirlit og eftirlit sem ekki sé í eftirlitsáætlun og hafi það reynst vera kr. 10.422. Árlegt eftirlitsgjald hvers fyrirtækjaflokks megi aldrei vera hærra en sem nemi reiknuðum kostnaði þess flokks, þ.e. margfeldi tímagjalds. Enn fremur segir í viðbótargreinargerðinni að eftirlitsáætlun feli í sér áætlaðan tíma í undirbúning, ferð, viðdvöl, frágang og tíðni. Er tiltekið að vegna eftirlits með tóbakssölu sé áætlaður tími við undirbúning 0,5 klst., við ferð 0,5 klst., við viðdvöl 0,5 klst. og við frágang 0,5 klst. eða samtals 2 klst. Tíðni eftirlitsins sé áætluð 2 skipti á ári og sé því samtals um 4 klst. á ári að ræða. Tekur kærði fram að af hans hálfu sé talið að virku eftirliti í samræmi við ákvæði tóbaksvarnalaga verði ekki sinnt nema með eftirliti a.m.k. tvisvar á ári á hvern smásölustað. Þá segir enn fremur í viðbótargreinargerðinni að sveitarstjórnir á starfssvæði kærða hafi samþykkt tillögur kærða að fjárhagsáætlun og að tímagjald yrði kr. 9.000. Við ákvörðun á tímagjaldi hafi þess verið gætt að árleg álagning eftirlitsgjalds hvers fyrirtækjaflokks væri ekki hærri en sem næmi reiknuðum kostnaði. Segir að ákvörðun sveitarstjórnanna byggi á ákvæðum 12. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem kveðið sé á um heimild til að setja gjaldskrá og innheimta eftirlitsgjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga, sbr. og 8. gr. laga um tóbaksvarnir. Í viðbótargreinargerð kærða segir jafnframt að breyting hafi orðið á umfangi og framkvæmd eftirlits með tóbakssölu á síðustu árum. Þar segir að umfang og framkvæmd alls eftirlits á vegum kærða hafi verið í stöðugri endurskoðun og þróun. Hafi áhersla kærða á árinu 2011 verið lögð á að bæta yfirsýn og auka eftirfylgni varðandi matvælaeftirlit og tóbakssölueftirlit. Hafi heilbrigðisnefnd lagt áherslu á þessa framkvæmd með auknu vinnuframlagi kærða til að sinna matvælaeftirliti og tóbakssölueftirliti. Hafi grundvallarbreyting sem gerð hafi verið á lögum um matvæli m.a. kallað á þessa forgangsröðun. Þá kveður kærði að áherslubreytingu, sem felist í áherslu á eftirlit á vettvangi, megi rekja til ársins 2005 og að verulega aukið vinnuframlag í tóbakssölueftirliti hafi orðið árið 2007. Kostnaður vegna þessa hafi ekki verið innheimtur sérstaklega með eftirlitsgjöldum heldur fjármagnaður af framlagi sveitarfélaga. Við gerð gjaldskrár nr. 1294/2007 hafi verið ákveðið að taka inn í lista með gjaldskránni tóbakssölu þar sem eftirlit með tóbakssölu krefðist verulegs vinnuframlags. Síðan segir að við gerð áætlunar fyrir árið 2009 hafi verið tekin sú ákvörðun vegna fjárhagsaðstæðna í landinu og fjárhagsstöðu sveitarfélaga að draga úr öllum kostnaði og fresta tímabundið þeim verkefnum sem hægt væri að geyma í stuttan tíma. Eftirlit með smásölu tóbaks það ár hafi því verið minna en til stóð en eðli máls samkvæmt hafi ekki verið hægt að upplýsa um þá stöðu fyrirfram. Eftirlitið hafi þá farið fram með öðru eftirliti, auk þess sem kvörtunum og utanaðkomandi ábendingum hafi verið sinnt. Árið 2010 hafi tóbakssölueftirlitið verið aukið á ný án þess að innheimt væri eftirlitsgjald og segir að skýring þess væri sú að ekki hafi verið ljóst hvort nægur vinnukraftur væri til staðar svo hægt yrði að sinna eftirlitinu svo vel færi. Kærði kveður jafnframt að frá og með árinu 2011 hafi verið ljóst að auka þyrfti matvælaeftirlit verulega vegna breytinga á matvælalögum og innleiðingu evrópskra reglna í íslenskan rétt. Jafnframt hafi verið komin fyrirmæli í lög um að innheimta bæri eftirlitsgjöld vegna matvælaeftirlits sem áður hafi verið heimiluð samkvæmt ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Eftirlit með smásölu tóbaks sem fylgt hefði hefðbundnu eftirliti kærða með veitingastöðum og matvöruverslunum hafi því orðið að breytast. Þá kveður kærði að fáar verslanir sem ekki séu matvöruverslanir hafi tóbakssöluleyfi og selji tóbak. Einnig séu til matvöruverslanir sem ekki selji tóbak. Kveður kærði að rök fyrir skiptingu eftirlitsgjaldanna hafi því verið tímabær og hafi jafnræðissjónarmið vegið þar þungt. Þá segir í viðbótargreinargerðinni að sölustaðir þurfi ennfremur að uppfylla kröfur reglugerðar um hollustuhætti varðandi húsnæði og lóðir.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Í 1. mgr. 17. gr. laga um tóbaksvarnir nr. 6/2002, sbr. 27. gr. laga nr. 164/2002, segir að heilbrigðisnefndir, undir yfirumsjón Umhverfisstofnunar, hafi eftirlit með útsölustöðum tóbaks og fylgist með því í umdæmi sínu að virt séu ákvæði laganna sem varða merkingar, auglýsingar og sölu tóbaks. Í 1. málslið 11. mgr. 8. gr. tóbaksvarnalaga segir að til að selja tóbak í smásölu þurfi leyfi heilbrigðisnefndar á viðkomandi eftirlitssvæði, en í 5. og 6. málslið sömu málsgreinar segir m.a. að sveitarfélögum sé heimilt að innheimta gjald fyrir eftirlit með starfsemi leyfishafa að fenginni umsögn heilbrigðisnefnda og að um gjaldtöku fari samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 3. mgr. 12. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, sbr. 2. gr. laga nr. 59/1999, segir að sveitarfélögum sé heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, svo sem fyrir eftirlit, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Enn fremur segir þar að leita skuli umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar áður en gjaldskrá sé sett og að upphæð gjaldsins skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Jafnframt er þar kveðið á um að hvert eftirlitssvæði skuli hafa sameiginlega gjaldskrá og skuli hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd láta birta hana í B-deild Stjórnartíðinda. Þá skal Umhverfisráðherra, samkvæmt ákvæðinu, gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga. Umhverfisráðherra hefur gefið út slíkar leiðbeinandi reglur nr. 254/1999. Þann 5. janúar 2011 var birt í B-deild Stjórnartíðinda gjaldskrá fyrir matvæla-, heilbrigðis- og mengunareftirlit í sveitarfélaginu Álftanesi, Garðabæ, Hafnarfjarðarkaupstað og Kópavogsbæ, nr. 1105/2010. Þar er í 2. gr. kveðið á um að tímagjald fyrir eftirlit skuli nema kr. 9.000 og í viðauka við gjaldskrána er m.a. kveðið á um að tíðni eftirlitsferða vegna tóbakssölu skuli vera 2 á ári og að gjald fyrir eftirlitið skuli vera kr. 36.000. Í 8. gr. gjaldskrárinnar segir: ?Þegar sami aðili rekur fleiri en eina tegund starfsemi sem fellur undir gjaldskrá þessa, á einum og sama stað, skal eftir eðli og umfangi starfseminnar leggja saman eftirlitsgjöld vegna viðeigandi starfsemi. Heimilt er þó að innheimta eitt árlegt eftirlitsgjald, þá í þeim flokki sem hæstur er ef aukning umfangs í eftirliti er óveruleg.? Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum er ljóst að gjaldtaka fyrir eftirlit með tóbakssölu er heimil. Á grundvelli þeirra gagna sem lögð hafa verið fram í málinu er að mati úrskurðarnefndarinnar ekki tilefni til annars en að ætla að gætt hafi verið allra formlegra lagaskilyrða fyrir setningu framangreindrar gjaldskrár nr. 1105/2010, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við ákvörðun á upphæð eftirlitsgjalds ber að líta til framangreinds ákvæðis 3. mgr. 12. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og skal þess gætt að upphæð gjalda byggi á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Kærði krafði kæranda um eftirlitsgjöld á árinu 2011 hvort tveggja fyrir eftilit með smásölu tóbaks og sölu matvæla. Samkvæmt framangreindu ákvæði 8. gr. gjaldskrár nr. 1105/2010 er meginreglan sú að reki sami aðili fleiri en eina tegund starfsemi sem fellur undir gjaldskrána þá skuli leggja saman eftirlitsgjöld vegna viðeigandi starfsemi. Undantekningarreglu er að finna í síðari málslið 8. gr. gjaldskrárinnar þar sem heimilað er að innheimta eitt árlegt eftirlitsgjald þegar sami aðili rekur fleiri en eina tegund starfsemi sem fellur undir gjaldskrána og aukning umfangs í eftirliti er óveruleg. Skal eftirlitsgjald þá innheimt í þeim gjaldflokki sem er hæstur. Kærði hefur gert grein fyrir því að áður hafi eftirlit vegna sölu tóbaks fylgt hefðbundnu eftirliti með veitingastöðum og matvöruverslunum. Kærði fullyrðir hins vegar að umfang eftirlits með tóbakssölu hafi aukist og kveður að jafnframt hafi verið ljóst að auka þyrfti matvælaeftirlit frá og með árinu 2011. Því hafi verið tímabært að skipta eftirlitsgjöldum vegna smásölu tóbaks og sölu matvæla. Kærandi byggir málatilbúnað sinn á því að samanlögð eftirlitsgjöld vegna sölu tóbaks og sölu matvæla árið 2011 séu óeðlilega há. Hann hefur í raun ekki athugasemdir við álagningu eftirlitsgjalds vegna eftirlits kærða með tóbakssölu hans en vill að álagning eftirlitsgjalds vegna sölu matvæla verði felld niður. Úrskurðarnefndin telur eins og mál þetta er vaxið hafi ekkert komið fram í málinu sem gefi tilefni til að fella eftirlitsgjald vegna tóbakssölu niður á grundvelli undantekningarheimildar 2. mgr. 8. gr. gjaldaskrár nr. 1105/2010. Hvort tilefni sé til að fella niður eftirlitsgjald vegna sölu kæranda á matvælum er hins vegar úrlausnarefni Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins og hefur sá þáttur málsins verið framsendur ráðuneytinu. Vegna athugasemda kæranda við framgöngu fulltrúa Æskulýðs- og tómstundaráðs Hafnarfjarðar skal tekið fram að úrskurðarnefndin getur ekki fallist á að í orðum kærða í bréfi til kæranda, dags. 29. mars 2011, felist að kærði hafi á einhvern hátt framselt Æskulýðs- og tómstundaráðinu eftirlitsskyldu sína. En í því bréfi segir að auk eftirlitsferða taki kærði við kvörtunum frá almenningi vegna tóbakssölu og vinni úr þeim og að það sama eigi við um kvartanir sem berist frá Æskulýðs- og tómstundaráði. Þá telur úrskurðarnefndin að ekkert hafi komið fram í málinu sem bendi til þess að álögðum gjöldum vegna tóbakssölueftirlits hafi verið ráðstafað til þess eftirlits með tóbakssölu sem Æskulýðs- og tómstundaráð sveitarfélagsins kunni að hafa framkvæmt. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri ákvörðun kærða um að leggja á kæranda eftirlitsgjald á árinu 2011 að fjárhæð kr. 36.000 vegna tóbakssölu.
Úrskurðarorð:
Staðfest er álagning heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis á eftirlitsgjaldi á árinu 2011 að fjárhæð kr. 36.000 vegna tóbakssölu Dalsnestis ehf.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Arndís Soffía Sigurðardóttir
Date: 10/24/11
