Árið 2024, fimmtudaginn 11. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættur var Arnór Snæbjörnsson formaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 1/2024, kæra á ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að samþykkja starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. desember 2023, er barst nefndinni 2. janúar 2024, kæra eigendur, Stóru-Vatnsleysu 1 og Vatnsleysu 2, þá ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að samþykkja starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf., sem gefið var út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja degi síðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 29. janúar 2024.
Málavextir: Á fundi 7. desember 2023 fól Heilbrigðisnefnd Suðurnesja Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja að gefa út starfsleyfi til Síldar og fisks ehf. til reksturs svínabús á Minni-Vatnsleysu. Var starfsleyfið gefið út degi síðar af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja. Gildistími leyfisins er í tvö ár og eru þar gerðar kröfur um tímasettar úrbætur vegna mengunarvarna. Um var að ræða endurnýjun á starfsleyfi sem gefið hafði verið út 16. desember 2010 með gildistíma til 16. desember 2022. Frá 16. desember 2022 til 7. desember 2023 hafði starfsleyfi svínabúsins verið framlengt af heilbrigðisnefndinni með heimild í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem fyrir lá umsókn um nýtt starfsleyfi.
Málsrök kærenda: Kærendur rekja að þeir búa í næsta nágrenni við svínabúið og sé fjarlægðin í þau eldishús sem næst séu íbúðarhúsinu að Stóru-Vatnsleysu um 280 metrar og um 120 metrar séu frá þeim að merkjum Vatnsleysujarðanna. Sé það langt innan þeirra marka sem tilgreind séu sem fjarlægðarmörk fyrir svínabú af þeirri stærð sem hér um ræði. Nálægð svínabúsins við land Stóru-Vatnsleysu hafi það í för með sér að möguleikar til nýtingar landsins, s.s. til íbúðabyggðar sé ónýtur. Aldrei hafi verið leitað til kærenda um leyfi fyrir afnot af landi þeirra sem áhrifa- og þynningarsvæði fyrir loftmengun sem stafi frá búinu. Geti ekki talist eðlilegt að kærendum sé ætlað að veita svínabúinu það svæði fyrir starfsemi sína.
Starfsemi svínabúsins valdi verulegum óþægindum, sérstaklega vegna ólyktar sem berist frá búinu og leggi yfir jörðina og byggð á henni. Lyktin geti verið svo mikil að ekki sé hægt að aðhafast úti við, hengja upp þvott eða opna glugga á húsum. Áður hefði verið stundaður hefðbundinn búskapur með kýr og kindur á báðum jörðunum, sem hafi í tímans rás orðið að svínabúi á Minni-Vatnsleysu, sem orðin sé að verksmiðjuframleiðslu í svo stórum stíl að loftmengun sé orðin verulegt vandamál. Sú starfsemi eigi ekkert skylt við hefðbundinn landbúnað og teljist frekar vera mengandi iðnaðarstarfsemi, sem ekki eigi heima í nábýli við íbúðabyggð.
Í gegnum tíðina hafi kærendur gert athugasemdir við reksturinn með símtölum, tölvupóstum og bréfum og kvartað til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja vegna óþæginda af starfseminni. Þeim kvörtunum hafi lítið verið sinnt þótt heilbrigðisfulltrúar hafi mætt til vettvangsskoðunar í einhverjum tilvikum og sagst ætla að fylgja málum eftir með kröfum um úrbætur og eftirfylgni. Kærendur hafi ekki orðið varir neinna úrbóta í þeim efnum.
Árið 2010 hefðu kærendur, ásamt öðrum íbúum á svæðinu, m.a. gert athugasemdir varðandi loftmengun vegna starfsleyfisskilyrða sem þá voru auglýst. Samkvæmt starfsleyfi frá 2010 hafi útblæstri allra eldishúsa átt að vera veitt í gegnum lífsíu (e. biofilter), sem aldrei hefði komið til framkvæmda nema að takmörkuðu leyti, enda sé það enn á dagskrá samkvæmt skilyrðum í nýútgefnu starfsleyfi. Ekki sé að merkja í reynd að þær lífsíur sem til staðar séu hafi dregið úr loftmengun svo nokkru nemi. Kærendur hafi því efasemdir um að einhverra breytinga megi vænta með nýju starfsleyfi varðandi loftmengun.
Í hinu umdeilda starfsleyfi hafi ekki verið brugðist við athugasemdum kærenda og annarra íbúa á nokkurn hátt. Gerðar hafi verið athugasemdir við ákvæði um að heimila ætti dreifingu svínamykju á jörð. Sé það með öllu óásættanlegt að gefin sé möguleiki á því, að eigendum nágrannajarða forspurðum.
Með bréfi kærenda o.fl. til Heilbrigðisnefndar Suðurnesja, dags. 15. desember 2022, hafi verið vakin athygli á hugsanlegri hættu á skaðsemi mengunar í útblæstri verksmiðjubúa á heilsu fólks og vísað til rannsókna erlendra háskóla í þeim efnum og hafi það bréf jafnframt fylgt með athugasemdum kærenda við drög að starfsleyfisskilyrðum vegna nýs starfsleyfis. Í hinu nýja starfsleyfi hafi alfarið verið skautað framhjá því sem þar hafi komið fram.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Við vinnslu hins umþrætta starfsleyfis hafi verið kappkostað að fylgja ákvæðum II. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir ásamt II. kafla reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.
Við vinnslu starfsleyfisins hafi verið horft til nýjustu rannsókna á uppbyggingu, rekstri og virkni lífsía. Það sé mat nefndarinnar að krafa um að slíkum búnaði verði komið upp til að hreinsa útblástur frá eldishúsum sem hýsa muni 50 eða fleiri dýr og útloftun frá forþró verði til þess að halda megi lyktarmengun frá búinu í skefjum. Af rannsóknum og gögnum sem byggt hafi verið á við gerð starfsleyfisins megi sjá að verði fylgt kröfum sem gerðar séu í leyfinu muni ekki stafa lyktarmengun frá búrekstrinum.
Fjarlægð frá eldishúsum að næsta íbúðarhúsi sé um 310 m. Samkvæmt 6. gr. núgildandi reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, sé lágmarksfjarlægð á skilgreindu landbúnaðarsvæði, frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi 300 m. Rekstur svínabús að Minni-Vatnsleysu hafi hins vegar hafist löngu fyrir setningu þeirrar reglu og ekki megi ráða af orðalagi fyrri reglu sama efnis, í 137. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990, að fyrirmælum þessum hafi verið ætlað að vera afturvirk. Samkvæmt skipulagsuppdrætti Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 sé jörðin Stóra-Vatnsleysa á landbúnaðarsvæði, L1. Um heimild til dreifingar svínamykju á sameignarlandi sé í lið 6.8 sé gerð krafa um að skriflegur samningur liggi til grundvallar dreifingu á önnur eignalönd en þau sem tilheyri svínabúinu. Einnig sé skv. lið 6.12 bannað að dreifa skít nær mannabústöðum en sem nemi 500 m, auk þess sem taka skuli tillit til atriða á borð við útivist, stórhátíðir og vindafar.
Það sé rétt sé að á árunum 2010–2022 hafi svínabúið aðeins komið upp hluta þeirra lífsía sem því hafi verið ætlað að gera samkvæmt starfsleyfi. Til að knýja á um að svínabúið komi upp lífsíum við þau hús sem hýsi 50 eða fleiri svín hafi gildistími leyfisins verið takmarkaður við tvö ár. Svo sé litið á að um sé að ræða lokafrest til að koma hreinsun á útblæstri í viðunandi horf. Þekkingu á uppsetningu og rekstri lofthreinsibúnaðar sem byggi á þessari tækni hafi fleygt fram frá útgáfu fyrra starfsleyfis og sé gr. 8.5 í starfsleyfinu til marks um það.
Málsrök leyfishafa: Löng hefð sé fyrir rekstri svínabús á jörðinni, en svínaeldi hafi hafist á Minni-Vatnsleysu árið 1954. Síðustu svínahúsin hafi verið byggð árið 1998 og þró og skiljuhús árið 2001. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína sé fjallað um lágmarksfjarlægðir við nýbyggingar eldishúsa, við stækkun eldishúsa eða við breytingar á notkun húsa í eldishús. Leyfishafi telji þessa grein eigi ekki við um endurnýjun starfsleyfis fyrir búið að Minni-Vatnsleysu þar sem það teljist til minni svínabúa samkvæmt skilgreiningu reglugerðarinnar.
Í 8. gr. starfsleyfisins séu sett mjög ströng skilyrði varðandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir lyktarmengun. Frá árinu 2012 hafi útblæstri frá stærstu svínahúsunum verið dælt í gegnum lífsíur til að draga úr lyktarmengun, í samráði við Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, og geti heilbrigðisnefnd krafist úrbóta ef loftmengun frá búinu valdi fólki óþægindum þrátt fyrir fyrirliggjandi ráðstafanir, sbr. gr. 8.3 í starfsleyfinu. Engar slíkar úrbótakröfur hafi komið gagnvart leyfishafa.
Jarðir kærenda séu á skilgreindu landbúnaðarsvæði og verði ábúendur að gera ráð fyrir ólykt upp að einhverju marki. Tilvísanir kærenda til rannsókna erlendra háskóla um skaðsemi útblásturs stórra verksmiðjubúa eigi ekki við um þetta tilvik, enda teljist umrætt svínabú til minni búa. Sé svínabúið að engu leyti sambærilegt að stærð og bú í Bandaríkjunum sem rannsóknin taki til. Þá séu veðurfarslegar aðstæður á norðanverðu Reykjanesi gjörólíkar aðstæðum í Bandaríkjunum, t.a.m. um lofthraða og hitastig. Þá hafi svínaskít ekki verið dreift á jörð í nágrenni búsins í a.m.k. 20 ár.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur geti ekki lagt mat á það hvort uppbygging, rekstur og virkni lífsía muni skila árangri. Þeim sé ókunnugt um hvort slíkar framfari hafi orðið í gerð þeirra að þær séu besti hreinsibúnaður sem völ sé á. Minnt sé á að núverandi lífsíur hafi lítið ef nokkuð dregið úr lyktarmengun og því sé ljóst að verulegra úrbóta sé þörf varðandi gerð þeirra og umhirðu ef ekki eigi að stafa lyktarmengun frá búrekstrinum. Athugasemdum kærenda á liðnum árum hafi verið vísað frá, en skv. 1. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði sé markmið hennar að koma í veg fyrir eða draga úr mengun lofts og komi fram í 5. gr. að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felist í hreinu og ómenguðu lofti. Það hljóti að vera hlutverk heilbrigðisnefndar að taka á þeim atriðum sem kærendur hafi bent á og varði áhyggjur af áhrifum loftmengunar á heilsu.
Lyktarmengun frá búrekstrinum berist um langan veg og virði ekki fjarlægðarmörk samkvæmt reglugerðum og skipti því ekki máli hvort fjarlægðin í íbúðarhúsið að Stóru Vatnsleysu sé um 280 metrar eða 310 metrar. Vísað sé til þeirrar reiknireglu um fjarlægðarmörk sem reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína hafi að geyma og, en henni verði ekki beitt þar sem í starfsleyfi sé einungis tilgreindur hámarksfjöldi dýra en ekki fjöldi dýra á ársgrundvelli. Það sé ógerningur fyrir kærendur að meta hver sé fjöldi dýra á ársgrundvelli. Hvað snerti dreifingu svínaskíts þá standi búið á leigulóð og sé það ekki sameigandi að landi með kærendum. Kærendur muni ekki heimila dreifingu svínaskíts á landi sínu. Væri því eðlilegt að í starfsleyfinu yrði alfarið bannað að dreifa skít á jörð.
Vegna athugasemda leyfishafa sé vísað til þess að með kæru hafi fylgt tölvupóstar sem innihaldi kvartanir vegna lyktarmengunar og annarra atriða á tímabilinu 2005–2023 auk þess að kvartað hafi verið í símtölum. Þessi gögn séu í fullu gildi. Þá hafi núverandi íbúðarhús á Stóru-Vatnsleysu verið byggt árið 1952 áður en svínaeldi hófst í Minni-Vatnsleysu. Hvað varði svínahúsin frá 1998, þá hafi aldrei verið leitað álits eigenda Stóru-Vatnsleysu vegna þeirra né vegna byggingar þróar og skiljuhúss árið 2001, en á þeim tíma hafi verið lýst efasemdum um að framkvæmdin mundi leiða til minni ólyktar.
Í reglugerð nr. 520/2015 sé engin skilgreining á því hvað teljist til lítils eða stórs bús. Samkvæmt því sem fram komi í gögnum varðandi fjölda dýra og þess fjölda sem starfsleyfið byggi á sé því algjörlega hafnað að búið teljist til minni svínabúa. Svo virðist sem engar kröfur hafi verið gerðar gagnvart leyfishafa þrátt fyrir kvartanir kærenda til heilbrigðiseftirlitsins. Engar lífsíur hafi þannig verið settar upp síðan 2012 þrátt fyrir ákvæði fyrra starfsleyfis um það. Samskonar kröfur séu nú í nýju starfsleyfi og verði að efast um breytingar í ljósi reynslunnar. Kærendur leggi ekki mat á reikningslegar forsendur um loftmagn og afköst loftsía en benda á að það sem skipti máli sé að eyða lykt. Þá sé því algjörlega hafnað að rannsóknir erlendis frá um skaðsemi útblásturs svínabúa geti ekki átt við hér á landi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023 um að gefa út starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf. Drög að starfsleyfisskilyrðum voru auglýst 3. nóvember 2023 og bárust athugasemdir við þau frá kærendum með bréfi dags. 29. s.m. Var undirbúningur að því leyti í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, enda um að ræða endurskoðun á starfsleyfi sem leiddi til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Kærendur njóta kæruaðildar með vísan til grenndaráhrifa.
Helstu málsástæður kæranda eru þær að starfsemi svínabúsins á Minni-Vatnsleysu valdi verulegum óþægindum og loftmengun, en frá henni stafi ólykt sem leggi yfir jörð kærenda og geti reynst heilsuspillandi. Þá beri efni hins umþrætta starfsleyfis með sér að ekkert tillit hafi verið tekið til athugasemda kærenda og annarra íbúa, m.a. um mengunarvarnarbúnað og um dreifingu á svínamykju, en þeim athugasemdum komu kærendur einnig á framfæri við auglýsingu á drögum að starfsleyfisskilyrðum hins kærða leyfis.
—–
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er markmið laganna m.a. að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I–V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, sbr. nánar reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Markmið hennar er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er markmið reglugerðarinnar að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og að koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið.
Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 segir að Umhverfisstofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða og eru nánari fyrirmæli þar að lútandi í 11.–13. gr. laganna. Með bestu tækni er vísað til reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 5. gr. laga nr. 7/1998, þar sem settar eru fram niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni, lýsing á henni, upplýsingar til að meta notkunarsvið hennar, losunargildin sem tengjast þessari bestu aðgengilegu tækni, tengd vöktun, tengd notkunargildi og, eftir því sem við á, viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á staðnum. Í 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 eru fyrirmæli um setningu viðmiðunarmarka fyrir losun sem tengjast bestu aðgengilegu tækni eins og mælt er fyrir um í BAT-niðurstöðum fyrir viðkomandi starfsemi, en þar sem ekki eru sett losunargildi skuli tryggja að tæknin sem vísað sé til tryggi samsvarandi umhverfisverndarstig. Þar sem þessi gildi eru ákveðin á grundvelli BAT niðurstaðna geta þau falist í samblandi af nokkrum aðferðum eða tækni.
Samkvæmt 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun er í gildi framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT), samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sem vísað er til í tl. 1fo, XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 148/2017, þann 7. júlí 2017. Eru BAT-niðurstöður þessar settar fram svo gildi fyrir bú þar sem eru yfir 2.000 stæði fyrir alisvín (yfir 30 kg) eða 750 stæði fyrir gyltur, og þ.a.l. háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Þetta eru sömu mörk og ráða því hvort starfsleyfi verði gefið út af Umhverfisstofnun skv. I. viðauka við lög nr. 7/1998 eða hvort starfsemi falli undir IV. viðauka við lögin og sé þar með háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar og með því þeim ákvæðum laga nr. 7/1998 sem þá eru af þýðingu.
Skylt er í starfsleyfi skv. IV. viðauka við lög nr. 7/1998, sem heilbrigðisnefndir gefa út, að tilgreina m.a. tegund starfsemi og stærð, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er ekki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð um velferð svína nr. 1276/2014. Starfsheimildir samkvæmt hinu endurnýjaða starfsleyfi miða við hámarksfjölda einstaklinga í tilteknum húsum og er í leyfinu gefið svofellt yfirlit:
Sjá má af þessu að á búinu mega að hámarki vera 1.600 eldissvín hverju sinni auk 162 galta og gyltna og 423 gyltna. Auk þess er heimilað að halda allt að 1.725 unggrísi. Af gögnum þessa máls má ráða að Heilbrigðisnefnd Suðurnesja gekk eftir upplýsingum hjá starfsleyfishafa um umfang starfseminnar með hliðsjón af framanröktum valdmörkum milli heilbrigðisnefndar og Umhverfisstofnunar. Var einnig leitað viðhorfa Umhverfisstofnunar vegna þess álitaefnis. Fyrir liggur að Umhverfisstofnun fékk þær upplýsingar hjá leyfishafa að eldishús „rúmi um 1800 eldissvín að hámarki“, en að jafnaði væru um 1.450–1.600 svín yfir 30 kg á búinu og að það varð til þess að málinu var vísað til heilbrigðisnefndarinnar að nýju. Í ljósi afdráttarlauss orðalags um að starfsemi verði annað hvort að ná 750 gyltum „eða“ 2.000 sláturgrísum, til að falla undir viðauka I. við lög nr. 7/1998, verða ekki talin efni til að gera athugasemd þá afstöðu, enda þótt losun frá búinu geti auðsjálega verið meiri en frá svínabúum þar sem annað hvort eru einungis alisvín eða gyltur.
Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 er mælt fyrir um að ákvæði um mengunarvarnir í starfsleyfi skv. viðauka IV. skuli taka mið af BAT-niðurstöðum, þegar þær liggi fyrir. Um þetta eru einnig fyrirmæli í 7. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hefur gefið út samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir alifugla- og svínabú vegna mengunarvarna. Í skilyrðunum eru tilvísanir til laga nr. 7/1998 sem og reglugerða nr. 520/2015 og 550/2018 auk þess að vísað er til laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, efnalaga nr. 61/2013, reglugerðar nr. 888/2015 um skráningu, mat, leyfisveitingu og takmarkanir að því er varðar efni (REACH), reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs, reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri.
Í hinum samræmdu starfsleyfisskilyrðum, sem síðast voru uppfærð árið 2019, er hvergi vísað til eða stuðst við BAT-niðurstöður fyrir alifugla- eða svínabú eða BAT-tækniskýrslu. Þá er hvorki vísað til hinna samræmdu starfsleyfisskilyrða né BAT í hinu kærða leyfi, sem á hinn bóginn hefur að geyma sértæk starfsleyfisskilyrði sem varða mörg sömu málefni. Með hliðsjón af leiðbeinandi þýðingu BAT-niðurstaðna fyrir mengunarvarnir svínabúa verður að telja hið kærða leyfi háð annmarka að þessu leyti til, sem þó verður með hliðsjón af orðalagi 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 ekki látið varða gildi þess.
—–
Allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skal vera í samræmi við skipulag. Samkvæmt skipulagsuppdrætti í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga 2008–2028 eru jarðirnar Stóra-Vatnsleysa og Minni-Vatnsleysa á skilgreindu landbúnaðarsvæði (L1). Fram kemur að svæðið sé um 150 ha að stærð. Um landbúnaðarsvæði er fjallað í gr. 2.2.6 í greinargerð skipulagsins. Þar kemur fram að gert sé ráð fyrir að landbúnaður verði áfram stundaður á bújörðum, en skv. q-lið í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er landbúnaðarsvæði skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Í aðalskipulaginu segir að á Minni-Vatnsleysu sé rekið eitt stærsta svínabú landsins á iðnaðarsvæði sem skilgreint sé umhverfis svínabúið og nánasta umhverfi. Vegna mælikvarða sé svæðið merkt með hringtákni (I–6). Svæðið hefur ekki verið deiliskipulagt. Telja verður samkvæmt þessu að starfsemin sem fjallað er um í hinu kærða starfsleyfi samrýmist landnotkun svæðisins samkvæmt aðalskipulagi.
Í reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002 segir í 4. mgr. 24. gr., sem varðar íbúðarhúsnæði, að hæfileg fjarlægð skuli vera á milli mannabústaða og matvælafyrirtækja annars vegar og mengandi atvinnustarfsemi og annarrar starfsemi sem valdið getur óþægindum hins vegar. Þar sem kveðið sé á um fjarlægðarmörk í öðrum reglugerðum eða í skipulagi skuli taka tillit til þeirra marka. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 segir að sveitarstjórn ákveði í skipulagsáætlun fjarlægð milli eldishúsa. Um leið er kveðið á um að við nýbyggingu eldishúsa, meiriháttar breytingar eða stækkanir á þeim og breytta notkun, sem valdið geti auknum óþægindum, skuli sveitarstjórnir ákveða fjarlægðir milli eldishúsa við m.a. mannabústaði, útivistarsvæði eða vinnustaði, með hliðsjón af hugsanlegum umhverfisáhrifum. Þá kemur fram að lágmarksfjarlægð á milli 50 til 500 m skuli reiknuð út samkvæmt viðauka við reglugerðina fyrir bú með meira en 45 stæði fyrir alisvín yfir 30 kg eða yfir 20 stæði fyrir gyltur. Á skilgreindu landbúnaðarsvæði sé lágmarksfjarlægð þó 300 m frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi. Engin fyrirmæli af þessum meiði eru í aðalskipulagi sveitarfélagsins Voga, en full ástæða hefði verið að taka á þessum þætti þar. Þá er með hinu kærða leyfi ekki heimiluð nýbygging eða breytt starfsemi svínabús, sbr. fyrirmæli 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Verður því ekki álitið að ákvæði þessara reglugerða girði fyrir útgáfu hins kærða leyfis.
—–
Samkvæmt 52. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnurekstrar, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerðum, m.a. reglugerð um loftgæði. Í 5. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er kveðið á um að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti. Til mengunar samkvæmt reglugerðinni telst þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Telst ólykt einnig til mengunar, sbr. gr. 3.9. Í gr. 5.2. reglugerðarinnar segir að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Auk þess er heimilt, skv. gr. 5.3., eftir því sem við á, að gera strangari kröfur en reglugerðin segir til um ef loftmengun á tilteknu svæði er sérstaklega mikil eða ef svæðið á að njóta sérstakrar verndar.
Við undirbúning hins kærða leyfis kom loft- eða lyktarmengun frá starfsemi svínabúsins á Minni-Vatnsleysu til sérstakrar umfjöllunar. Í framhaldi af athugasemdum frá kærendum við auglýst drög að starfsleyfisskilyrðum voru gerðar á þeim breytingar. Í 8. gr. starfsleyfisins voru sett skilyrði í fimm liðum um lyktarmengun sem fela í sér skyldu til að þess að hagnýta svonefndan jarðsíubúnað eða sambærilega síu þar sem lofti er blásið gegnum lífræna síu (e. biofilter) og er tekið fram að samráð skuli haft við Heilbrigðiseftirlitið um val á búnaði til hreinsunar á lykt frá svínabúinu. Þá er í leyfinu mælt almennum orðum fyrir um skyldu til að draga úr ónæði af völdum lyktar og ryks og að komi í ljós að loftmengun valdi fólki á nærliggjandi svæði óþægindum sé unnt að krefjast úrbóta. Til að draga frekar úr lyktarmengun skuli nýta aðferðir til þess s.s. með því að setja „bætiefni“ í flóra, auka þrif, breyta fóðri eða beita vökvun. Þá er sett skilyrði um að leyfishafi skuli, fyrir 1. mars 2024, senda til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja tímasetta framkvæmdaráætlun á uppsetningu á lofthreinsibúnaði, lífsíum eldishúsa þar sem leyfilegur heildarfjöldi dýra sé 50 eða fleiri. Þar með talið húsnæði með skiljubúnaði og geymslu fyrir þurrefni úr svínamykju og forþró. Með þessu skuli rekstraraðili vera búinn að gera ráðstafanir til að draga verulega úr lyktarmengun frá svínabúinu fyrir 1. maí 2024. Með þessu setti heilbrigðisnefndin tímasett skilyrði um uppsetningu mengunarvarnabúnaðar, sem var í samræmi við skyldu leyfisveitanda til að setja skilyrði sem varði m.a. mengunarvarnir, sbr. 4. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Þess skal getið að lífrænar síur eru meðal þeirra tæknilegu aðferða sem fjallað er um í BAT-niðurstöðum vegna þéttbærs eldis svína og alifugla (BAT-13) og er fjallað um forsendur fyrir virkni þeirra og reynslu af þeim í öðrum löndum í BAT-tækniskýrslu (BREF), sjá bls. 507–9.
—–
Í 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri eru fyrirmæli sem varða starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Samkvæmt gr. 7.1. og 7.2. skulu í starfsleyfi vera ákvæði um söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar sem taki mið af starfsreglum um góða búskaparhætti, sem um sé fjallað í 14. gr. reglugerðarinnar. Kemur og fram að við það skuli miðað að dreifing búfjáráburðar fari að jafnaði fram á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og að jafnaði sé ekki dreift á frosna jörð. Samkvæmt gr. 7.3. í reglugerðinni skal gerð grein fyrir því landrými sem sé til ráðstöfunar til dreifingar búfjáráburðar og hvernig tryggður sé annar farvegur til förgunar ef landrými sé ekki nægjanlegt fyrir áburðardreifingu, þar sem tekið sé mið af starfsreglum um góða búskaparhætti hvað varði áburðarmagn. Loks er í grein 7.4. mælt fyrir um að með umsókn um starfsleyfi skuli skila inn upplýsingum þar sem gerð sé grein fyrir magni köfnunarefnis í hverju tonni mykju, gróðurfari á mismunandi dreifingarlandi og upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa eigi á hvert svæði og annað sem máli kunni að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar.
Þessara fyrirmæla er gætt í 6. gr. hins kærða starfsleyfis. Þar eru sett skilyrði sem varða ráðstöfun svínamykju og fráveitu. Gert er ráð fyrir flutningum þurrefnis, ýmist til aðila með starfsleyfi til meðhöndlunar, sbr. gr. 6.4., til jarðgerðar, sbr. gr. 6.6., eða til dreifingar á völl, sbr. gr. 6.8–6.12. Er um leið gert ráð fyrir skráningu og upplýsingagjöf til leyfisveitanda, sbr. gr. 9.3. í starfsleyfinu. Samkvæmt beiðni úrskurðarnefndarinnar upplýsti heilbrigðiseftirlitið að þurrhluti svínamykju frá starfseminni hafi verið fluttur í landbúnaðarhéruð á Suðurlandi þar sem hún sé nýtt sem húsdýraáburður og sé eftirlitinu ekki kunnugt um að dreift hafi verið mykju frá starfseminni á eignarlönd á starfssvæði eftirlitsins. Engu að síður taki gr. 6.4 og 6.8–6.13 í starfsleyfinu á losun, flutningum, dreifingu og skráningu á tilteknum atriðum er varði mykju. Þá hefur komið fram af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að fastmótuðu verklagi hafi verið fylgt við þau tilvik að óskað hafi verið heimildar til að dreifa búfjáráburði í umdæmi þess, sbr. gr. 6.8. í starfsleyfinu, þar sem rekstraraðili hafi verið krafinn um dreifingaráætlun sem rýnd hafi verið með tilliti til hættu á grunnvatnsmengun og hættu á loftmengun í byggð, auk þess sem leyfi landeigenda til dreifingar hafi verið sannreynd.
Í grein 7.2. í reglugerð nr. 804/1999 er m.a. mælt fyrir um að í umsókn um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu geri fyrirtæki grein fyrir ráðstöfunum til vatnsverndar. Í því sambandi eru af þýðingu fyrirmæli gr. 6.1. í starfsleyfinu þar sem mælt er fyrir um að óheimilt sé að losa mykju í sjó eða yfirborðsvatn. Einnig gr. 6.11. þar sem mælt fyrir um að óheimilt sé að dreifa svínamykju og þurrhluta hennar þar sem að hún geti mengað læki, ár og annað yfirborðsvatn. Sérstaklega skuli þess gætt að dreifa ekki svínamykju og þurrhluta hennar í nágrenni vatnsbóla eða verndarsvæða þeirra. Samtímis er í ákvæði til bráðabirgða við leyfið, mælt fyrir um að leyfishafi skuli leggja fram tímasetta áætlun um hvenær hann áætli að stöðva dælingu á blauthluta svínamykju í sjó fyrir 1. maí 2024, sem og um hvað muni þá taka við. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur komið fram að með þessu hafi verið ákveðið að stöðva losun í sjó frá starfseminni, þar sem slík losun fari gegn ákvæði í reglugerð, en með því er vísað til gr. 5.2. í reglugerð nr. 804/1999, þar sem segir að losun úrgangs frá búfjárframleiðslu í yfirborðsvatn sé óheimil.
Í þessu felst sú þversögn að annars vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að losa svínamykju í sjó, sem telst til yfirborðsvatns samkvæmt reglugerð nr. 804/1999, og að hins vegar er í ákvæði til bráðabirgða gerð krafa um tímasetta áætlun um að látið verði af þeim starfsháttum. Engin heimild er í reglugerð nr. 804/1999 til þess að veita slíka undanþágu frá banni reglugerðarinnar við losun mykju í yfirborðsvatn. Getur engu þar um breytt að undanþágan er tímabundin og háð nánari skilyrðum. Fer því greint ákvæði til bráðabirgða í bága við bannið. Þá er sá ágalli einnig á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti að hún er ekki sett í samhengi við þær skyldur sem leiða af lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011, en viðtaki svínamykju frá starfseminni er strandsjávarvatnshlotið Hafnir að Gróttu, vatnshlotanúmer 104-1382-C.
—–
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um ógildingu hins kærða starfsleyfis í heild sinni, en það þó fellt úr gildi hvað varðar ákvæði til bráðabirgða í 3. mgr. 10. gr. leyfisins, sem hefur að geyma tímabunda heimild til dælingar blauthluta svínamykju í sjó.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðisnefndar Suðurnesja frá 7. desember 2023, um að gefa út starfsleyfi fyrir svínabú Síldar og fisks ehf.
Felld eru úr gildi fyrirmæli 3. mgr. 10. gr. starfsleyfis svínabús Síldar og fisks ehf., Ákvæði til bráðabirgða, varðandi heimild til tímabundinnar dælingar blauthluta svínamykju í sjó.
