gjaldskrá Archives - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

mar 28

164/2021 Þormóðsgata

Með UUA

Árið 2022, föstudaginn 25. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 164/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. október 2021 um að synja beiðni um niðurfellingu sorphirðugjalds vegna Þormóðsgötu 34, Fjallabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 12. nóvember 2021, kærir annar eigenda Þormóðsgötu 34, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. október 2021 að synja beiðni hans um niðurfellingu sorphirðugjalds vegna Þormóðsgötu 34. Er þess krafist að sveitarfélagið verði við beiðninni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 7. desember 2021.

Málavextir: Hinn 29. september 2021 sendi kærandi bæjarráði Fjallabyggðar erindi þar sem fram kom að hús hans hefði staðið autt í tæplega tvö ár og að ekki væri útlit fyrir að það yrði notað til dvalar næstu tvö árin. Af þeim sökum væri sú þjónusta bæjarins sem fælist í sorphirðu ekki nýtt. Óskaði kærandi eftir upplýsingum um það hvort mögulegt væri að fjarlægja tunnurnar og undanskilja sorphirðugjaldið í næstu álagningu, eða þar til húsið yrði dvalarhæft og eigendur þess myndu óska eftir sorptunnum á ný. Á fundi bæjarráðs 7. október 2021 var beiðni hans synjað og sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 13. s.m. Kæranda var tilkynnt um framangreinda afgreiðslu með tölvupósti degi síðar þar sem honum var jafnframt leiðbeint um kæruleiðir og kærufresti. Með álagningarseðli fasteignagjalda fyrir árið 2022, dags. 28. janúar s.á., var kæranda gert að greiða kr. 47.340 fyrir almennt hreinsigjald vegna fasteignar hans að Þormóðsgötu 34.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að húsið að Þormóðsgötu 34 sé, og verði næstu tvö ár, óíbúðarhæft vegna nauðsynlegra endurbóta. Ósanngjarnt sé að innheimta þjónustugjald án þess að þjónusta sé veitt en hann hafi þegar greitt skilvíslega í heilt ár án þess að þiggja umrædda þjónustu.

Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er byggt á því að gjaldtaka sorphirðugjalds sé lögmæt, óháð notkun fasteignarinnar að Þormóðsgötu 34. Samkvæmt fyrirmælum laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs fari sveitarfélög með ákvörðunarvald um fyrirkomulag söfnunar á heimilisúrgangi og sé þeim skylt skv. 1. mgr. 8. gr. laganna að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi. Í 2. mgr. 23. gr. sömu laga komi fram að sveitarfélög skuli innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Jafnframt komi fram í 3. málsl. 2. mgr. sömu greinar að sveitarfélagi sé einnig heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig. Á grundvelli þessara heimilda hafi bæjarstjórn Fjallabyggðar samþykkt gjaldskrá fyrir sorphirðu sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 28. desember 2020, sbr. 4. mgr. 25. gr. laga nr. 55/2003. Í 2. gr. gjaldskrárinnar komi fram að sorphirðugjald sé lagt á allar íbúðir sem virtar séu fasteignamati. Af rekstrartölum fyrir sorphirðu í Fjallabyggð fyrir árin 2020 og 2021 sjáist að rekstrarkostnaður sé hærri en rekstrartekjur fyrir öll árin. Sú niðurstaða sé í samræmi við áskilnað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 um að álögð gjöld megi ekki vera hærri en kostnaður af rekstri þjónustunnar. Kostnaður sveitarfélagsins af málaflokknum umfram álögð gjöld hafi árið 2021 verið að fjárhæð kr. 3.406.273, árið 2020 að fjárhæð kr. 10.247.766, árið 2019 að fjárhæð kr. 16.974.784, árið 2018 að fjárhæð kr. 11.715.205 og árið 2017 að fjárhæð kr. 10.407.524.

Fjallabyggð hafi síðast boðið út sorphirðu árið 2013 og út frá niðurstöðu útboðsins og samningagerð við verktaka í kjölfar þess hafi þáverandi gjald verið reiknað út. Gjaldið sem innheimt hefði verið árið 2013 hefði ekki dugað fyrir útgjöldum Fjallabyggðar vegna sorphirðu. Fjárhæðir samningsins séu bundnar byggingarvísitölu og hafi þær því hækkað í samræmi við hana. Hækkanir á gjaldskrá Fjallabyggðar hafi að mestu fylgt verðlagsþróun en þrátt fyrir að hækkun verðlags hafi verið meiri en hækkun byggingarvísitölu hafi það ekki dugað til að brúa það bil sem hafi orðið í upphafi. Því sé ljóst að innheimta gjalda hafi ekki staðið undir kostnaði. Með þessu sé átt við að þær hækkanir sem orðið hafi á kostnaði hafi ekki leitt til hækkunar gjaldsins. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfum kæranda, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 18/2016. Við útreikning sorphirðugjalds hafi sveitarfélagið leitast við að upphæð þess endurspegli raunkostnað við veitingu þjónustunnar en þó megi segja að útreikningarnir byggi að einhverju leyti á áætlun sem telja verði skynsamlega enda byggi hún á þeim fjárhæðum sem samið hafi verið um að undangengnu útboði.

Niðurstaða: Kæra í máli þessu lýtur að ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. október 2021 um að synja beiðni kæranda um niðurfellingu sorphirðugjalds vegna Þormóðsgötu 34. Gerir kærandi þá kröfu að sveitarfélagið verði við þeirri beiðni. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar stjórnvaldsákvörðunar til endurskoðunar en hvorki tekur nýja ákvörðun né leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Að teknu tilliti til þeirra valdheimilda og málatilbúnaðar kæranda verður því að líta svo á að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig ýmsar aðrar tekjur, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 er sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu. Ber sveitarstjórn ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs og skal sjá til þess að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem til fellur í sveitarfélaginu. Setur sveitarstjórn samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs, umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Um gerð og staðfestingu samþykktarinnar fari skv. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, nú 59. gr. þeirra laga. Þá segir í 2. mgr. 23. laga nr. 55/2003 að sveitarfélög skuli innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Jafnframt sé þeim heimilt að innheimta gjald fyrir tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna, svo sem þróun nýrrar tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt sé að miða gjaldið við mælanlega þætti sem hafi áhrif á kostnað, svo sem magn og gerð úrgangs, losunartíðni og frágang úrgangs, en einnig megi ákveða fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig, sbr. síðasta málsl. 2. mgr. 23. gr. Gjaldið skuli þó aldrei vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem falli til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna.

Á grundvelli þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, nú 2. mgr. 8. gr. þeirra laga, hefur Fjallabyggð sett sér samþykkt nr. 84/2010 um meðhöndlun úrgangs í Fjallabyggð en hún var birt í B-deild Stjórnartíðinda 2. febrúar 2010. Í 1. mgr. 12. gr. samþykktarinnar er kveðið á um að bæjarstjórn skuli innheimta gjald fyrir meðhöndlun og förgun úrgangs og að gjaldið skuli sett og innheimt samkvæmt gjaldskrá. Þá segir í 2. mgr. sama ákvæðis að gjaldið skuli ákvarðað árlega og að miða skuli gjaldið við magn úrgangs, þ.e. stærð og fjölda sorphirðuíláta. Á grundvelli samþykktarinnar og með heimild í 23. gr. laga nr. 55/2003 hefur sveitarfélagið samþykkt gjaldskrá nr. 1605/2021 fyrir sorphirðu í Fjallabyggð en hún var birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. desember 2021. Samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar er sorphirðugjald fyrir íbúðarhúsnæði kr. 47.340 en fyrir frístundahús á skipulögðum frístundasvæðum er gjaldið kr. 23.670. Innifalið í sorphirðugjaldi sé eitt grátt sorpílát fyrir óflokkað sorp, eitt grænt sorpílát fyrir endurvinnanlegt sorp, eitt brúnt sorpílát fyrir lífrænan úrgang sem og sorphreinsun og sorpeyðing vegna þess. Þá er í 4. gr. gjaldskrárinnar mælt fyrir um úthlutun svokallaðra klippikorta fyrir íbúðir og sumarhús í upphafi árs og að notendur þurfi að framvísa klippikortinu til þess að komast inn á endurvinnslustöðvar í Fjallabyggð. Klippt sé fyrir gjaldskyldan úrgang en tekið á móti ógjaldskyldum úrgangi án greiðslu. Ef kort klárist sé hægt að kaupa aukakort auk þess sem rekstraraðilar geti líka keypt klippikort.

Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Fjárhæðin verður einnig að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Einnig hefur verið litið svo á að sá sem greiði þjónustugjald geti ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út. Sveitarfélagi er þannig ekki skylt að reikna út kostnað við meðhöndlun sorps hvers íbúa eða fasteignar heldur er því heimilt að jafna heildarfjárhæð niður á áætlaðan fjölda notenda eins og raunar er skýrt tekið fram í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003. Að lokum leiða sjónarmið um réttaröryggi borgaranna til þess að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin.

Fjallabyggð hefur greint frá því að álagning sorphirðugjalds byggi á útreikningum frá árinu 2013 í tengslum við niðurstöðu útboðs og samningagerðar vegna sorphirðu og að gjaldið hafi fylgt verðlagsþróun, en þeir útreikningar liggja þó ekki fyrir í gögnum málsins. Samkvæmt rekstrartölum fyrir sorphirðu í Fjallabyggð fyrir árin 2016-2021 eru sorphirðugjöld eini tekjuliðurinn en kostnaðarliðirnir eru vegna gámasvæðis, sorphreinsunar og sorpurðunar. Sveitarfélagið hefur upplýst að kostnaðarliðurinn gámasvæði sé kostnaður vegna móttökustöðvar fyrir sorp. Sá aðili sem annist sorphirðu fyrir Fjallabyggð sjái um að reka gámasvæðið og sé með starfsmenn í því verkefni sem sveitarfélagið greiði fyrir.

Séu rekstrartölur fyrir sorphirðu í Fjallabyggð fyrir árin 2016-2021 skoðaðar sést að rekstrarkostnaður er þó nokkuð hærri en rekstrartekjur fyrir öll árin og er sú niðurstaða í samræmi við áskilnað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 um að álögð gjöld megi ekki vera hærri en kostnaður sem falli til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna. Verður að telja að kostnaðarliðir að baki sorphirðugjalds Fjallabyggðar, þ.e. vegna gámasvæðis, sorphreinsunar og sorpurðunar, falli undir þá þætti sem sveitarfélögum er skylt að innheimta gjald fyrir á grundvelli 2. mgr. 23. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að ekki liggi fyrir nákvæm gögn um útreikning gjaldsins frá árinu 2013 verður að líta til þess að ekki verður annað séð en að hann hafi bæði byggst á skynsamlegri áætlun og átt sér stað áður en ákvörðun um fjárhæðina var tekin. Þá er og ljóst að sveitarfélagið hefur, samkvæmt afdráttarlausri heimild í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003, valið að fara þá leið að jafna kostnaði vegna meðhöndlunar sorps með því að innheimta fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og þjónustustig. Samkvæmt 2. gr. gjaldskrár fyrir sorphirðu í Fjallabyggð skal sorphirðugjald lagt á allar íbúðir sem virtar eru fasteignamati en Þormóðsgata 34 er skráð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Var sveitarfélaginu því rétt að synja beiðni kæranda um niðurfellingu sorphirðugjalds og fær fyrirhugaður skortur á nýtingu hennar engu breytt þar um. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. október 2021 um að synja beiðni hans um niðurfellingu sorphirðugjalds vegna Þormóðsgötu 34, Fjallabyggð.

des 15

Love0

89/2021 Hofakur

Með UUA

Árið 2021, þriðjudaginn 14. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon fyrrverandi dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2021, kæra vegna álagningar gjalds á kæranda fyrir árið 2021 vegna fasteignarinnar Hofakurs samkvæmt gjaldskrá fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hofakurs, Dalabyggð, álagningu gjalds á kæranda vegna fasteignarinnar Hofakurs skv. 3. gr. gjaldskrár nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að ákvörðun Dalabyggðar um fyrrgreinda álagningu verði felld úr gildi. Þá krefst kærandi þess að förgunargjald verði lagt á eftir fjölda búfjár hjá hverjum og einum búfjáreiganda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalabyggð 2. júlí 2021.

Málavextir: Kærandi hefur tvívegis áður borið ágreining um förgunargjald undir úrskurðarnefndina. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 64/2020 var kæru kæranda vísað frá þar sem hún barst að liðnum kærufresti. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 35/2021 var álagning gjalds á kæranda fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa felld úr gildi þar sem gjaldskrá sú sem álagningin byggðist á hefði ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Gjaldskrá fyrir árið 2021 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð var samþykkt af sveitarstjórn á fundi hennar 10. desember 2020 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021. Á fundi sveitarstjórnar 10. júní s.á. var samþykkt að leggja gjaldið á að nýju þar sem gjaldskráin hefði þá verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Álagningarseðill vegna fasteignagjalda 2021, dags. 11. júní s.á., var sendur til kæranda, en í gjaldskránni kemur fram að gjöld lögð á samkvæmt henni verði innheimt með fasteignagjöldum. Fjárhæðin sem kæranda var gert að greiða fyrir árið 2021 er kr. 56.100.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að umrædd gjaldskrá Dalabyggðar mismuni búfjáreigendum og jafnræðisregla sé þar með brotin. Sem dæmi megi nefna að búfjáreigandi með 81 kind eða ígildi þeirra greiði 67.100 kr. á ári, eða 828,4 kr. á hvern grip. Búfjáreigandi með 400 kindur eða ígildi þeirra greiði einnig 67.100 kr. á ári, eða 167,75 kr. á hvern grip. Báðir eigendur lendi í hæsta gjaldflokki. Benda megi á dæmi þess að kostnaði sé dreift á búfjáreigendur eftir fjölda, t.d. vegna fjallskila.

Málsrök Dalabyggðar: Af hálfu Dalabyggðar er bent á að hin umdeilda gjaldskrá hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021 með auglýsingu nr. 1595/2021. Álagning sú sem nú sé kærð hafi farið fram í kjölfar fyrri úrskurða úrskurðarnefndarinnar.

Kærandi telji 3. gr. gjaldskrárinnar stangast á við 2. gr. hennar. Í 2. gr. sé því lýst í stórum dráttum hvernig gjaldið skuli ákveðið, en í 3. gr. séu settir fram fjórir gjaldflokkar sem byggist á þeirri reglu um ákvörðun gjaldsins sem sett sé fram í 2. gr. Sé því ekki um misræmi að ræða milli þessara ákvæða. Þá rúmist sú framsetning í gjaldskránni að ákvarða gjaldflokka á þennan hátt innan þeirra heimilda sem stjórnvöld hafi við ákvörðun þjónustugjalda, enda leiði af eðli máls að slík gjöld dragi dám af meðaltali kostnaðar af mismunandi umfangi veittrar þjónustu sem fundið sé eftir málefnalegum mælikvarða. Skuli tekið fram í þessu sambandi að það sé ekki bara stærð búa eða bústofns sem áhrif hafi á kostnað af förgun dýrahræja heldur ýmsir aðrir þættir, s.s. fjarlægð búa frá förgunarstað. Kostnaður af flutningum sé verulegur þáttur í heildarkostnaði af þessari þjónustu enda sé Dalabyggð stórt en fámennt sveitarfélag.

Varðandi málsástæðu kæranda um mismunun skuli á það bent að gjaldskráin falli í flokk stjórnvaldsfyrirmæla sem ekki sæti kæru og komi hún því ekki til endurskoðunar í málinu. Af því leiði einnig að ekki komi til skoðunar í máli þessu annað en það hvort hin kærða álagning sé í lögmætu horfi og í samræmi við umrædda gjaldskrá. Liggi ekki annað fyrir en að svo sé og beri því að hafna kröfu kæranda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur svör Dalabyggðar engu breyta um að búfjáreigendum sé alvarlega mismunað, líkt og dæmi hans sýni. Hægt væri að taka dæmi sem sýndu fram á mun meiri mismunun. Þá nefni sveitarfélagið að staðsetning búa hafi áhrif á kostnað við förgun dýrahræja. Slíkt komi málinu ekki við nema það sé ætlun Dalabyggðar að mismuna búfjáreigendum einnig eftir búsetu. Þá sé það réttur þess sem telji á sér brotið að kæra hina umdeildu gjaldskrá og álagningu samkvæmt henni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um álagningu að fjárhæð kr. 56.100 á fasteign kæranda samkvæmt gjaldskrá nr. 1595/2021 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrslausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að förgunargjald verði lagt á eftir fjölda búfjár hjá hverjum og einum búfjáreiganda.

Fyrrgreind gjaldskrá var samþykkt af sveitarstjórn Dalabyggðar 10. desember 2020 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021. Í 1. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að gjald sé lagt á til að mæta kostnaði við söfnun og eyðingu dýraleifa í samræmi við lög um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003, lög um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og samþykkt nr. 171/1995 um sorphirðu í Dalabyggð. Í 5. gr. gjaldskrárinnar segir að hún sé samþykkt samkvæmt 59. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Við meðferð málsins var viðbótarupplýsinga aflað frá Dalabyggð. Óskað var eftir upplýsingum um útreikning að baki hins umdeilda förgunargjalds, auk upplýsinga um tekjur og kostnað sveitarfélagsins vegna gjaldsins síðustu ár. Í svari Dalabyggðar kom fram að rekstrarstaða verkefnisins væri miðuð við bein útgjöld vegna þess og því væru ekki reiknuð inn atriði eins og kostnaður vegna stjórnunar, bókhalds o.s.frv. Samkvæmt rekstraryfirlitinu voru tekjur vegna verkefnisins árið 2018 kr. 1.875.262 en gjöld kr. 3.821.353. Árið 2019 voru tekjur kr. 4.060.980 en gjöld kr.4.595.650. Árið 2020 voru tekjur kr. 4.595.004 en gjöld kr. 5.345.879. Frá janúar til september árið 2021 voru tekjur kr. 4.144.392 en gjöld kr. 4.376.800. Tekið var fram að halli ársins 2021 yrði fyrirsjáanlega meiri en rekstraryfirlitið gæfi til að kynna þar sem tekjurnar væru að mestu komnar inn en útgjöld þriggja mánaða væru eftir. Áætlanir hefðu gert ráð fyrir að þjónustugjöld stæðu undir kostnaði en magn dýrahræja hefði aukist og kostnaður aukist samhliða þeirri aukningu. Gjaldaliðir rekstaryfirlitsins eru nánar sundurliðaðir í flokkana sorpurðun, vinna frá þjónustumiðstöð, vinna vegna afleysinga, breytingar og viðhaldskostnaður vegna kerrusmíðar og útboðskostnaður.

Í framhaldi af veittum upplýsingum var enn fremur óskað upplýsinga um hvernig 3. gr. umræddrar gjaldskrár kallaðist á við upplýsingar um rekstrarstöðu verkefnisins, þ.e. hvernig gjaldflokkarnir hefðu verið ákveðnir út frá upplýsingum um rekstrarstöðu verkefnisins. Í svörum Dalabyggðar kemur fram að kostnaður sé af þjónustunni óháð magni dýrahræja. Greiðendur gjaldsins séu 96 talsins. Grunngjald sé 22.000 kr. sem allir greiði skv. a-lið 3. gr. gjaldskrárinnar og skili það 2.112.000 kr. í tekjur. Restinni sé síðan skipt á flokka b-d. Þar sem þeir sem falli undir d-lið ákvæðisins séu flestir, eða 68 talsins, greiði þeir stærstan hluta af því sem út af standi. Þar vegi þyngst urðunarkostnaður, sem sé 20 kr./kg. Ekki sé hægt að skrá magn frá hverju búi, en búnaður til þess sé ekki í boði, hvorki í þessu tilviki né við flutning annars sorps. Hins vegar sé mjög sveiflukennt hversu mikið magn komi frá hverjum og einum gjaldanda.

Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um hvers konar dýraleifar væri að ræða, þar sem mismunandi lög gætu átt við eftir tegundum dýraleifa. Í svari Dalabyggðar kom fram að í flestum tilvikum væri um að ræða dýr sem bændur hefðu aflífað, en einnig sjálfdauðar skepnur í einhverjum tilvikum.

Varðandi lagastoð er í gjaldskránni vísað til laga um meðhöndlun úrgangs og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, líkt og áður hefur komið fram. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga um meðhöndlun úrgangs taka lögin ekki til tiltekinna atriða að því marki sem þau falla undir aðra löggjöf hér á landi. Í c-lið nefndrar greinar eru undanskilin gildissviði laganna hræ af dýrum sem hafa drepist á annan hátt en við slátrun, þ.m.t. dýr sem hafi verið drepin til að útrýma dýrafarsóttum og sem fargað sé í samræmi við lög um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Samkvæmt svörum Dalabyggðar tekur gjaldskráin til förgunar dýra sem bændur hafi aflífað og til förgunar sjálfdauðra skepna. Hins vegar taki gjaldskráin ekki til förgunar dýra sem hafi verið slátrað.

Fjallað er um gildissvið laga um hollustuhætti og mengunarvarnir í 2. gr. laganna. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að lögin taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi, í lofthelgi, efnahagslögsögu og farkostum sem ferðast undir íslenskum fána, sem hafi eða geti haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir séu í 1. gr., að svo miklu leyti sem önnur lög taki ekki til þeirra. Í 1. gr. laganna segir að markmið þeirra sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmi og ómenguðu umhverfi. Jafnframt sé markmið laganna að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Úrgangur er hvers kyns efni eða hlutir sem úrgangshafi ákveður að losa sig við eða er gert að losa sig við, sbr. skilgreiningu í 3. gr. laga um úrgang og 3. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Í reglugerðinni er landbúnaðarúrgangur skilgreindur sérstaklega sem úrgangur frá landbúnaði, til dæmis húsdýraskítur, gamalt hey, heyrúlluplast og dýrahræ. Af framangreindu er ljóst að lög um hollustuhætti og mengunarvarnir gilda við úrlausn máls þessa, en ekki lög um meðhöndlun úrgangs, eru enda hræ af dýrum sem drepist hafa á annan hátt en við slátrun undanskilin síðarnefndu lögunum, sbr. áðurnefndan c-lið 3. mgr. 2. gr. þeirra.

Hið álagða gjald telst vera þjónustugjald. Um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið og er það m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjald ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Aftur á móti verður fjárhæð þjónustugjalds að byggjast á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Þó hefur verið litið svo á að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði þá sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun.

Efnisreglur fyrrgreindrar gjaldskrár fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð er að finna í 2. og 3. gr. hennar. Í 2. gr. kemur fram að förgunargjaldið byggist á fjölda búfjár á lögbýlum í sveitarfélaginu miðað við búfjárskýrslur Matvælastofnunar og verði innheimt með fasteignagjöldum. Miðað sé við að dýrahræ séu sótt til bænda og annarra búfjáreigenda með skráðan bústofn og komið í viðeigandi meðhöndlun. Farin verði ein ferð í viku að jafnaði. Í 3. gr. gjaldskrárinnar segir að gjald vegna hirðingar og eyðingar á dýrahræjum sé innheimt af bújörðum, hesthúsum og öðrum aðilum sem séu með skráðan bústofn og sé árlega sem hér á eftir segi, miðað við hausttölur ár hvert, upplýsingar frá Matvælastofnun: a) Sauðfé ≤ 20 kr. 20.000, b) sauðfé 21–40 kr. 42.350, c) sauðfé 41–80 kr. 56.100 og d) sauðfé > 80 kr. 67.100. Eitt hross reiknist sem þrjár ær og einn nautgripur sem fimm ær.

Líkt og áður hefur komið fram var hin umdeilda gjaldskrá birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021 í samræmi við kröfur 5. mgr. 59. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá hefur sveitarfélagið látið úrskurðarnefndinni í té yfirlit yfir kostnað og tekjur vegna gjaldanna síðastliðin ár og það sem af er árinu 2021. Af því yfirliti er ljóst að innheimt gjöld í sveitarfélaginu eru mun lægri en kostnaður sveitarfélagsins af veittri þjónustu. Þá hefur sveitarfélagið einnig veitt rökstuddar upplýsingar um hvernig gjaldflokkarnir a-d voru ákveðnir með hliðsjón af rekstaráætlun verkefnisins. Verður að játa sveitarstjórn nokkurt svigrúm til að meta hvað henti best innan marka sveitarfélagsins hverju sinni, að teknu tilliti til þeirra takmarkana sem 59. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir setur. Af hálfu Dalabyggðar hefur komið fram að þyngst vegi urðunarkostnaður sem miðist við kílóverð og verður ekki annað séð en að gjaldflokkar taki mið af því. Einnig hefur verið bent á að ekki eingöngu stærð búa hafi áhrif heldur sé kostnaður af flutningum í stóru en fámennu sveitarfélagi verulegur þáttur í þjónustunni. Loks sé mjög sveiflukennt hversu mikið magn komi frá hverjum gjaldanda. Verður með hliðsjón af framangreindu að telja að sveitarstjórn hafi verið innan þeirra marka sem kveðið er á um í 59. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Hvað varðar málsástæðu kæranda um brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þá gilda sömu reglur um alla þá aðila sem eins fer um samkvæmt gjaldskránni. Þá er almennt heimilt að haga gjaldtöku þjónustugjalda svo að um sé að ræða jafnaðargjald, eins og áður er fram komið. Á það ekki síst við að mati úrskurðarnefndarinnar þegar örðugleikum er háð að áætla það magn úrgangs sem fellur til hjá hverjum og einum vegna breytileika þess. Verður því ekki fallist á nefnda málsástæðu kæranda.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar um álagningu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Dalabyggðar frá 10. júní 2021 um að leggja förgunargjald vegna dýrahræja á kæranda fyrir árið 2021 vegna fasteignarinnar Hofakurs.

nóv 09

Love0

43/2021 Eldsneytisbirgðastöð

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 43/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis EBK ehf.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir EBK ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að veittur verði umtalsverður afsláttur af álagningu hins kærða viðbótargjalds.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. maí 2021.

Málavextir: Í mars 2007 gaf Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja út starfsleyfi til handa EBK ehf. fyrir olíubirgðastöð á Keflavíkurflugvelli á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðar nr. 828/2003 um hollustuhætti og mengunarvarnir á varnarsvæðum og reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Var gildistími leyfisins skráður til 7. mars 2025. Samkvæmt leyfinu var kæranda heimilt að geyma allt að 3.316,3 m³ af olíu í stöðinni. Á árinu 2011 tók Umhverfisstofnun við eftirliti með olíubirgðastöðinni.

Hinn 13. júní 2020 sótti kærandi um undanþágu frá starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Í umsókninni kom fram að í upphafi árs 2018 hefði hafist stækkun á starfsemi olíubirgðastöðvarinnar um einn eldsneytisgeymi sem rúmaði 3.800 m³ af olíu og væri standsetningu geymisins nær lokið. Þá kom fram að til stæði að færa útgáfu starfsleyfisins yfir til Umhverfisstofnunar en óskað væri eftir undanþágu frá starfsleyfi hjá stofnuninni til að ljúka við prófanir á geyminum. Erindið var framsent til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem það féll í þess hlut að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í kjölfarið óskaði ráðuneytið 16. júní 2020 eftir umsögn Umhverfisstofnunar um umsóknina. Hinn 29. s.m. sótti kærandi um stækkun á olíubirgðastöðinni þar sem fyrirhugað væri að bæta fyrrgreindum eldsneytisgeymi við starfsemina. Umhverfisstofnun skilaði umsögn til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna óskar kæranda um undanþágu frá starfsleyfi. Í umsögninni sagði m.a. að þar sem með starfsleyfisumsókn hefði ekki fylgt grunnástandsskýrsla, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, og ekki lægi fyrir niðurstaða um matsskyldu starfseminnar væri skilyrðum fyrir undanþágu ekki fullnægt.

Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 2. júlí 2020, var kærandi upplýstur um að reikningur vegna grunngjalds yrði sendur út á næstu dögum. Kom fram að um væri að ræða kostnað vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingu og útgáfu skv. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Auk þess kom fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar. Með bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 8. júlí s.á., var kæranda tilkynnt að áformað væri að hafna beiðni um undanþágu frá starfsleyfi að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar. Kærandi andmælti þeim áformum með bréfi, dags. 9. s.m., á þeim grundvelli að krafa reglugerðar nr. 550/2018 um grunnástandsskýrslu ætti ekki við um starfsemi hans. Hinn 13. júlí 2020 sendi kærandi grunnástandsskýrslu til Umhverfisstofnunar og í kjölfarið sendi stofnunin bréf, dags. 15. s.m., til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem fram kom að ekki væri gerð athugasemd við að kæranda yrði veitt tímabundin undanþága frá starfsleyfi. Sama dag sendi stofnunin bréf til kæranda þar sem krafa stofnunarinnar um skyldu kæranda til að skila grunnástandsskýrslu var rökstudd.

Tillaga að starfsleyfi kæranda var auglýst 21. desember 2020 með athugasemdafresti til 21. janúar 2021 og 18. febrúar s.á. var leyfið gefið út. Hinn 19. s.m. upplýsti Umhverfisstofnun kæranda um að gert hefði verið ráð fyrir að grunnvinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við vinnslu starfsleyfis kæranda hefði numið 85 klst. Því væri áformað á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina að upphæð kr. 910.800. Gerði kærandi athugasemdir við álagninguna 3. mars s.á. og svaraði Umhverfisstofnun athugasemdum kæranda 11. s.m. Að teknu tilliti til athugasemda kæranda dró Umhverfisstofnun tvær klukkustundir frá áætlaðri vinnu vegna leyfisins. Hinn 12. mars s.á. gaf Umhverfisstofnun út reikning fyrir viðbótargjaldi vegna vinnslu starfsleyfisins að upphæð kr. 884.300 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandir vísar til þess að starfsemi hans felist í móttöku þotueldsneytis frá eldsneytisbirgðastöðinni í Helguvík og geymslu þess þar til það sé afhent til afgreiðslu á flughlaði. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi verið útgefandi starfsleyfis sem gilt hafi til 7. mars 2025 en vegna breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gefi Umhverfisstofnun nú út starfsleyfi fyrir allar olíubirgðastöðvar. Samfara hápunkti umsvifa á flugvellinum 2017-2018 hafi kærandi byrjað að undirbúa aukið umfang starfseminnar með því að bæta við einum eldsneytisgeymi. Honum hafi þótt furðulegt að þurfa að sækja um nýtt starfsleyfi, líkt og um nýjan rekstur væri að ræða, með tilheyrandi aukakostnaði og vinnu, þegar breytingarnar hafi falist í auknu umfangi. Í gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé ekki gert ráð fyrir flokki sem taki til nýs útgefanda starfsleyfis. Því hefði stofnunin staðið fast á því að framkvæmdin yrði að vera með þeim hætti að gefa yrði út nýtt starfsleyfi með öllum þeim aðgerðum sem það fæli í sér samkvæmt reglugerð. Hafi þetta leitt til umtalsverðs kostnaðarauka fyrir kæranda án virðisaukandi aðgerða. Megi því líta á aðgerðina sem skattheimtu sem ótilgreind sé í lögum og því ólögmæt. Kostnaðurinn samræmist ekki markmiðum eða tilgangi laganna, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1775/1996.

Meðalhófs beri að gæta við úrlausn á málum er varði álagningu íþyngjandi gjalda. Óþarflega dýr leið hafi verið farin í máli þessu og erfitt sé að sjá hvaða tilgangi hún hafi þjónað. Meta þurfi hvort leiðbeiningaskylda hafi verið brotin þar sem Umhverfisstofnun hafi ekki verið fús til leiðbeininga, en auk þess hafi veittar leiðbeiningar ekki verið í takt við markmið laga. Stofnunin hafi auglýst tillögu að starfsleyfi án þess að gefa kæranda frest til að ljúka umsagnarferlinu. Þegar innt hafi verið eftir því hvers vegna það hafi verið gert hafi svarið einfaldlega verið á þá leið að stofnunin teldi kæranda ekki hafa neitt fram að færa sem myndi breyta niðurstöðu málsins. Þrátt fyrir það hafi hún rukkað kæranda fyrir beiðni um breytingu á auglýsingatímanum. Meta þurfi einnig hvort jafnræðisregla hafi verið brotin, þ.e. hvort stofnunin taki misjafnlega á rekstraraðilum sem starfi við rekstur sem valdið geti mengun og rekstur sem hafi óafturkræf áhrif á lífríki jarðar. Að lokum sé gerð athugasemd við málsmeðferðartíma en starfsleyfið hafi að mestu verið afritað frá öðru starfsleyfi. Engar athugasemdir hafi borist frá almenningi á auglýsingatímanum.

Við meðferð málsins hafi Umhverfisstofnun sett fram skilyrði sem kærandi hafi talið að ættu ekki við um starfsemi hans, en stofnunin hafi ekki tekið tillit til ábendinga kæranda. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki fjórar vikur. Kærandi hafi bent á að ekki væri um breytingar í rekstri að ræða sem teldust til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Um breytingu á umfangi og auknar mengunarvarnir hafi verið að ræða. Starfsemi kæranda falli utan viðmiðunarmarka skilgreindrar losunar sem finna megi í viðauka I með lögunum. Starfsemi kæranda hafi ekkert með notkun, framleiðslu eða losun að gera heldur sé um móttöku og geymslu eldsneytis að ræða. Lögin séu skýr hvað þetta varði.

Þrátt fyrir að olíubirgðastöðin hafi verið í órofnum rekstri í 34 ár hafi kæranda verið gert að gera skýrslu um grunnástand svæðis. Meðal annars hafi verið farið fram á uppgröft og greiningu jarðvegs á helgunarsvæðum olíulagna, en þar sé bannað að grafa. Þessu hafi verið mótmælt og aðstoðar utanaðkomandi aðila leitað til að ræða málin við Umhverfisstofnun, m.a. til að benda á að flugvélar valdi mengun lofts sem myndi greinast í jarðvegi þótt það komi starfsemi birgðastöðvarinnar ekki við. Hafi stofnunin fallist á þau rök en gert svokallaða fyrripartsskýrslu að skilyrði fyrir áframhaldandi starfsleyfisútgáfu, m.a. til að sjá hvað hefði áður verið á svæðinu. Því hafi þurft að leita í sögulegar heimildir til að sjá hvað hefði verið á svæðinu fyrir 34 árum, líkt og um nýja starfsemi væri að ræða. Þess beri að geta að grunnástandsskýrsla þjóni ekki þeim skilgreindu markmiðum sem talin séu upp í 1. gr. laga nr. 7/1998 þar sem allt sem í henni komi fram hafi verið sagt annars staðar og mengunarvarnir séu þær sömu.

Umhverfisstofnun hafi ákveðið að setja viðmiðunarmörk um rokgirni og eðli bensíns í starfsleyfi fyrir stöð sem geymi eingöngu kerósín, sbr. reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Ólíkar reglur gildi um mengunarvarnir á þessum efnum þar sem kerósín sé ekki rokgjarnt en bensín sé afar rokgjarnt. Áður hafi Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja þótt nægjanlegt að taka fram í einni setningu að bensín mætti ekki geyma í stöðinni. Með því að setja fyrrgreind viðmiðunarmörk í starfsleyfið telji rekstraraðili að verið sé að opna á að Umhverfisstofnun geri strangari kröfu um mengunarvarnir gagnvart kæranda sem eingöngu eigi við um bensín.

Þegar Umhverfisstofnun hafi fyrst sent kæranda drög að nýju starfsleyfi hafi verið ljóst að stofnunin hafi tekið starfsleyfi Helguvíkur, sem gefið sé út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, og breytt orðalagi þess lítillega. Til að mynda hafi stofnunin ekki tekið út þá sértæku kafla sem eingöngu hafi átt við um Helguvík, s.s. um löndun við bryggju. Kærandi hafi lagst í skoðun á drögum að starfsleyfi og óskað eftir að þeir hlutir sem ættu ekki við starfsemi kæranda yrðu teknir út auk þess að benda á innsláttar- og stafsetningarvillur. Stofnunin hafi breytt orðalagi og rukkað fyrir það. Við útgáfu verkbókhalds hafi kærandi mótmælt þessu og í kjölfarið hafi verið gefinn afsláttur fyrir tveggja klukkustunda vinnu.

Í bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda vegna útgáfu viðbótarreiknings, dags. 11. mars 2021, sé ætlast til þess að kærandi sætti sig við að bera hallann af því að stofnunin hafi gert mistök og að kærandi eigi að sýna því skilning að stofnunin hafi komið andmælum áleiðis til ráðherra vegna gjaldskrárinnar sökum þess að hún beri ekki vitni um núvirtan kostnað við útgáfu starfsleyfis. Lög og reglugerðir séu ekki afturvirk og stofnanir eigi að rukka fyrir unnar stundir samkvæmt þeim gjaldskrám sem séu í gildi á þeim tíma sem verk hafi verið unnið. Eftir standi að engin eiginleg breyting hafi átt sér stað sem útskýri gjaldtöku upp á rúma milljón krónur við það að færa starfsleyfi á milli opinberra stofnana. Aukið birgðamagn og umsvif endurspeglist ekki í þessu gjaldi. Greiðsluregla umhverfisréttarins geti ekki máð út helstu réttarreglur stjórnsýsluréttarins sem séu meðalhóf, jafnræði og leiðbeiningarskylda. Rótgróinn rekstur kæranda hafi hlotið góðar úttektir og verið starfræktur í sátt og samlyndi við umhverfi og samfélag. Engin ástæða hafi verið til þess að endurskoða starfsleyfið með þeim hætti sem gert hafi verið og búa þannig til margfaldan kostnað fyrir kæranda án nokkurra virðisaukandi aðgerða.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að ekki hafi verið um yfirfærslu starfsleyfis að ræða heldur útgáfu nýs starfsleyfis í kjölfar breytinga sem orðið hafi á umfangi starfsemi kæranda. Stofnunin hafi frá 2011 farið með eftirlit vegna starfsleyfis hans og unnið samkvæmt því starfsleyfi sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi gefið út. Rekstur olíubirgðastöðva fyrir flugvélaeldsneyti sé flokkaður í 4. tl. viðauka II í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 4. tl. í IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Vegna breytinga á umfangi starfseminnar, þ.e. stækkunar rekstursins um helming, hafi Umhverfisstofnun borið skv. 14. gr. laga nr. 7/1998 og 13. gr. reglugerðar nr. 550/2018 að endurskoða starfsleyfið. Stofnunin hafi metið breytinguna umtalsverða og því ákveðið að gefa út nýtt starfsleyfi. Aðeins nokkur ár hafi verið eftir af gildistíma fyrra starfsleyfis og því hafi stofnunin talið rétt að nýtt starfsleyfi til 16 ára yrði gefið út.

Útgáfa starfsleyfis eigi sér stað á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerða settum á grundvelli þeirra. Umhverfisstofnun hafi framfylgt þeirri löggjöf við gerð starfsleyfisins, en um hafi verið að ræða umtalsverða breytingu á umfangi reksturs kæranda. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt fyrir starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Stofnunin telji mikilvægt að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem geti haft í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttar um fyrirbyggjandi aðgerðir, sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, en regluna sé m.a. að finna í lögum nr. 7/1998.

Greiðsluregla umhverfisréttar sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við slík leyfi eigi samkvæmt reglunni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. 53. gr. laga nr. 7/1998, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að raunkostnaður sé greiddur fyrir veitta þjónustu. Samkvæmt 1. gr. gjaldskrár nr. 535/2018 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni séu falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Umhverfisstofnun hafi gert tillögu að breytingu á 4. gr. gjaldskrárinnar og lagt til að gjaldflokkur 3 verði felldur úr gjaldskránni, en olíubirgðastöðvar falli í þann flokk. Tímafjöldinn sé byggður á lágmarkstímafjölda úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar. Grunngjaldið sé samanlagður lágmarkskostnaður við vinnu sérfræðings annars vegar og vinnu fagritara hins vegar, auk kostnaðar vegna stafrænna lausna. Í yfirliti tímaskráninga sé vinna sérfræðinga við gerð starfsleyfisins sundurliðuð í samræmi við gjaldskrá stofnunarinnar. Að mati stofnunarinnar séu tímaskráningarnar í samræmi við ákvæði gjaldskrárinnar og 53. gr. laga nr. 7/1998.

Umhverfisstofnun hafi veitt ítrekaðar og ítarlegar leiðbeiningar í samræmi við leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttarins. Athugasemd kæranda sem snúa að því að starfsleyfið hefði verið sent í auglýsingu án þess að honum væri gefinn kostur á að ljúka umsagnarferlinu snúi að starfsleyfisvinnslunni en ekki viðbótargjaldinu. Þar sem kæranda hafi legið mikið á að fá starfsleyfið hafi erindið verið tekið fyrir á afgreiðslufundi 16. desember 2020 og starfsleyfistillagan verið auglýst 21. s.m. Ekki hafi verið talin þörf á að veita kæranda frekara færi á að tjá sig um efni málsins, en að auki hafi kærandi verið starfandi á tímabundinni undanþágu. Starfsleyfisvinnslan hafi verið innan málshraðaviðmiða Umhverfisstofnunar en bent sé á að málsmeðferðartími vegna starfsleyfis ætti ekki að hagga hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verði enda ekki séð að málshraðinn hafi leitt til þess að álagning hafi orðið hærri en ella. Þá hafi stofnunin skráð tíma sem farið hafi í starfsleyfisvinnsluna, svo sem vinnu við gerð starfsleyfistillögu, leiðbeininga til rekstraraðila og fleira, á sama hátt og hún geri í öðrum starfsleyfismálum. Því sé mótmælt að jafnræðisreglan hafi verið brotin við tímaskráningu.

Í mengunarbótareglunni, eða greiðslureglunni, felist sú meginregla að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Rekstraraðili beri því kostnað af vinnslu og útgáfu starfsleyfa. Með þessari reglu sé ætlað að gera mengunarvald ábyrgan og meðvitaðan um ábyrgð sína. Gjöld séu breytileg eftir umfangi þeirrar starfsemi sem í hlut eigi, byggist á veittri þjónustu og renni til greiðslu launa og annars útlagðs kostnaðar við þá þjónustu. Umhverfisstofnun sé heimilt skv. 1. tl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. laganna. Þjónustugjaldareglur eigi við um gjaldtöku stofnunarinnar en það hafi verið staðfest af úrskurðarnefndinni í málum nr. 18/2020 og 117/2018. Grunn- og viðbótargjaldið séu því hrein og klár þjónustugjöld.

Krafa um að rekstraraðilar skili grunnástandsskýrslu hafi tekið gildi 1. júlí 2018 með breytingu á lögum nr. 7/1998 og gildistöku reglugerðar nr. 550/2018, en í 16. gr. laganna og 6. gr. reglugerðarinnar sé mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að skila eftir atvikum grunnástandsskýrslu þegar starfsemi hefjist eða áður en starfsleyfi sé uppfært. Umhverfisstofnun hafi túlkað ákvæðið á þann veg að með uppfærslu sé meðal annars átt við þegar nýtt starfsleyfi sé gefið út. Grunnástandsskýrsla sé mikilvæg nýjung sem hafi verið bætt við lögin með innleiðingu á tilskipun 2010/75/ESB, en það sé hagnýtt tæki sem geri kleift, eftir því sem unnt sé, að bera saman magnbundið stöðu svæðisins eins og því sé lýst í skýrslunni og stöðu svæðisins eftir að starfsemi sé endanlega hætt til að komast að raun um hvort umtalsverð aukning hafi orðið á mengun í jarðvegi eða grunnvatni og til að færa svæðið aftur til þess horfs sem lýst sé í skýrslunni um grunnástand þess. Það sé því rekstraraðila í hag að skila grunnástandsskýrslu.

Líkt og sjá megi í tölvupóstssamskiptum kæranda og Umhverfisstofnunar þá sé enginn ágreiningur um að kærandi geymi ekki bensín í olíubirgðastöðinni. Ástæða þess að stofnunin hafi talið að tilgreina ætti skilgreiningu á hugtakinu bensín sé sú að það væri til þess fallið að auka skýrleika fyrir rekstraraðila, eftirlitsaðila og almenning um að í stöðinni væri ekki heimilt að geyma bensín eða önnur rokgjörn lífræn efni. Ákveðnar aukaráðstafanir þurfi að gera varðandi mengunarvarnir olíubirgðastöðva ef um svokölluð VOC-efni sé að ræða eins og bensín. Ekki hafi staðið til að gera þær ráðstafanir í stöð kæranda og því hafi í auglýsingu starfsleyfistillögu verið sett fram fast viðmið um að heimilt væri að geyma allt að 7.116 m³ af olíu með minna en 27,6 kílópaskala gufuþrýsting samkvæmt Reid-aðferðinni. Þannig kæmi fram að heimildin til að geyma eldsneytið væri innan þeirrar skilgreiningar sem komi fram í reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Kerósín sé flugvélaeldsneyti sem líkist steinolíu og gufuþrýstingur þess sé langt undir mörkunum. Því hefði ekkert verið því til fyrirstöðu að geyma það í stöðinni samkvæmt starfsleyfistillögunni en hins vegar hefði samkvæmt henni verið heimilt að geyma í henni önnur efni sem uppfylltu skilgreiningu á olíu í reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Aðeins væri um það að ræða að ekki yrðu geymd VOC-efni í stöðinni. Að lokum hafi því þrengri heimild verið veitt í starfsleyfi en til hafi staðið sem hafi verið þóknanlegri fyrir rekstraraðila en sú sem Umhverfisstofnun hafi gert tillögu um í starfsleyfistillögunni.

Umhverfisstofnun vísi því á bug að hafa notað starfsleyfi Helguvíkur og breytt orðalagi þess lítillega.

Í bréfi Umhverfisstofnunar þar sem tilkynnt hafi verið um innheimtu grunngjalds og viðbótargjalds hafi skýrlega verið vísað til þess að hún fari eftir 4. gr. gjaldskrár stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu, t.d. í máli nr. 117/2018, að ekki léki vafi á að um lögmæta gjaldskrá væri að ræða sem hefði verið samin og birt í samræmi við 53. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi bent kæranda á að grunngjaldið sem hafi verið innheimt, sem nemi 16 klukkustundum, sé ógagnsætt og endurspegli ekki rauntíma sem fari í starfsleyfisvinnslu og því sé verið að vinna að breytingu á gjaldskránni. Á þeim tíma sem grunngjaldið hafi verið innheimt hafi ekki legið fyrir að starfsleyfisvinnslan myndi taka eins langan tíma og hún hafi gert. Meginástæða tímafjöldans hafi verið vinna við að leiðbeina og leysa úr athugasemdum kæranda um umsóknargögn og starfsleyfistillögu.

Kærandi hefði verið upplýstur í upphafi um að komið gæti til umframvinnu og að hann yrði upplýstur um það áður en endanleg ákvörðun um álagningu yrði tekin. Honum hefði verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að heimilt sé að ráðast í endurskoðun starfsleyfis vegna breytinga á umfangi stöðvarinnar, sbr. 14. gr. og 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það sé hins vegar ekki skylda. Vísað sé til viðmiðunargilda í viðauka til leiðbeiningar um hvenær skuli endurskoða starfsleyfi. Þar sé talin upp margvísleg starfsemi en viðmiðun við geymslu olíu eða eldsneytis sé þar ekki að finna. Ef ákvörðun Umhverfisstofnunar um endurskoðun starfsleyfis sé byggð á hlutlægu mati, sem ekki eigi sér stoð í lögum eða reglugerðum, falli það ekki að meðalhófsreglunni.

Ekki sé rétt að kærandi hafi einfaldlega reitt fram grunnástandsskýrslu. Staðreyndin sé sú að svokölluð fyrripartsskýrsla sé það sem hafi verið samþykkt eftir samráð við sérfræðing. Í leiðbeiningum Evrópusambandsins komi fram að ekki þurfi grunnástandsskýrslu vegna starfsemi sem sé í rekstri. Eigi að síður hafi verið lögð fram fyrripartsskýrsla sem hafi verið endurtekning á áður framlögðum gögnum.

Að sérfræðingur í vinnslu starfsleyfa hafi unnið að starfsleyfistillögunni yfir 31 dags tímabil í 85,71 tíma, eða í tæplega 11 vinnudaga samtals, að meðtöldum þeim sem hafi falist í því að kalla að verkinu eftirlitsmann, teymisstjóra og lögfræðing, hljóti að teljast óhóflegt þar sem ekki hafi verið um aðkallandi breytingar á starfsleyfi að ræða, aðrar en innsetningu á lagagreinum og uppfærslu samkvæmt þeim. Hvað varði mengunarbótaregluna telji kærandi ljóst að hann beri sjálfur allan kostnað sem fylgi því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar nú þegar. Útgáfa nýs starfsleyfis tengist því ekki á nokkurn hátt. Hið nýja starfsleyfi hafi á engan hátt bætt umhverfisvarnir kæranda.

Samanburði við kærumál nr. 117/2018 sé mótmælt en þar hafi ekki verið um að ræða breytingu á umfangi heldur nýtt starfsleyfi fyrir starfsemi af nýjum toga, en eðlilegt sé að starfsleyfisvinnsla fyrir nýjan rekstur taki lengri tíma. Í kærumáli nr. 18/2020 hafi umkvörtunarefni málsins verið af svipuðum toga. Það sem þó sé ólíkt við mál kæranda sé að starfsemina, sem hafi verið til umfjöllunar í máli nr. 18/2020, sé að finna í viðauka I við lög nr. 7/1998. Þá hafi Umhverfisstofnun bent á það í málinu að lagabreytingar hefðu átt sér stað sem hefðu tafið vinnslu þar sem óljóst hefði verið hver færi með eiginlega starfsleyfisútgáfu. Í þessu máli geri stofnunin sér grein fyrir því að hún fari með starfsleyfisútgáfu auk þess sem hún búi yfir skapalóni um starfsleyfi fyrir starfsemi í sambærilegum rekstri og engar nýjar lagabreytingar hafi átt sér stað sambærilegar þeim sem verið hafi í máli nr. 18/2020.

Niðurstaða: Ágreiningur þessa máls snýst um ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds á kæranda að upphæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis fyrir olíubirgðastöð fyrir flugvélaeldsneyti.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Mælt er fyrir um það í 2. mgr. nefnds lagaákvæðis að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Í 2. mgr. 14. gr. laganna segir að ef fyrirhuguð breyting sem rekstraraðili áformi sé umtalsverð skuli útgefandi starfsleyfis endurskoða starfsleyfið, sbr. 6. gr. Þá kemur fram í 2. mgr. 16. sömu laga að þegar starfsemi feli í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna skuli rekstraraðili, með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun á iðnaðarsvæði starfseminnar, taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðisins áður en starfsemin hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Gilda því reglur um þjónustugjöld við umdeilda gjaldtöku.

Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 178/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir. Þá er Umhverfisstofnun einnig heimilt skv. 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar að innheimta gjald fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi skv. 15. gr. laga nr. 7/1998 og skal gjaldið vera kr. 158.200. Þá segir að hafi endurskoðun og breyting á starfsleyfi í för með sér meiri kostnað fyrir Umhverfisstofnun en nemi nefndu gjaldi sé heimilt að innheimta tímagjald fyrir slíka umframvinnu samkvæmt 1. gr. og 2. gr. ásamt útlögðum kostnaði, m.a. við auglýsingar.

Ágreiningur þessa máls lýtur sem fyrr segir að álagningu viðbótargjalds Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis kæranda fyrir rekstur olíubirgðastöðvar, en útgáfa leyfisins kom til vegna áforma kæranda um aukna starfsemi olíubirgðastöðvar hans. Telur stofnunin að breytingin, sem fólst í að heimild til geymslu á olíu færi úr 3.316 m³ í 7.116 m³, hafi verið umtalsverð og því hafi henni borið að endurskoða starfsleyfið og gefa út nýtt starfsleyfi. Kærandi er því ósammála og telur að breytingin hafi fyrst og fremst falist í nýjum útgáfuaðila starfsleyfis, en svo sem kom fram í málavaxtalýsingu var Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja útgefandi áðurgildandi starfsleyfis kæranda sem var með gildistíma til 7. mars 2025. Af fyrrgreindri 6. gr., sbr. 14. og 15. gr., laga nr. 7/1998 er ljóst að Umhverfisstofnun hefur heimild til að breyta og endurskoða starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna. Telja verður að áform kæranda um stækkun á olíubirgðastöðinni hafi falið í sér slíkar breyttar forsendur og að stofnuninni hafi því verið heimilt að endurskoða þágildandi starfsleyfi kæranda.

Kærandi gerir athugasemdir við að honum hafi verið gert að skila grunnástandsskýrslu samkvæmt 16. gr. laga nr. 7/1998 í tengslum við fyrirhugaða aukningu á starfsemi hans og er á honum að skilja að það hafi leitt til umframvinnu við starfsleyfi hans og þar með aukins kostnaðar. Með breytingalögum nr. 66/2017 var nefndu ákvæði bætt við lögin en það felur í sér innleiðingu á 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB um losun í iðnaði. Í 2. mgr. nefndrar 16. gr. er fjallað um skyldu rekstraraðila, þegar starfsemi felur í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna, til að taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðis áður en starfsemi hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært, sbr. einnig 15. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Tóku nefnd laga- og reglugerðarákvæði gildi 1. júlí 2018. Vegna þeirra breytinga taldi Umhverfisstofnun að kæranda bæri að skila inn grunnástandsskýrslu. Hefur kærandi andmælt því m.a. á þeim grundvelli að starfsemi hans feli ekki í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna heldur geymslu þeirra. Meðal markmiða 1. gr. laga nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018 er að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg. Í 2. gr. laganna og reglugerðarinnar segir um gildissvið að lögin og reglugerðin taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi sem hafi eða geti haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir séu í 1. gr. Olíubirgðastöð kæranda er slík starfsemi, sbr. viðauka II með lögunum og IX. viðauka reglugerðarinnar, og getur losun orðið frá henni fyrir slysni og þar með haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. nefndra laga og reglugerðar. Verður því ekki fallist á með kæranda að 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 taki ekki til starfsemi hans. Er enda ekki útilokað að slys eða óhapp geti átt sér í tengslum við starfsemi hans, svo sem raunar kemur fram í grunnástandsskýrslu kæranda. Er vegna þessa sérstaklega fjallað um óhöpp og slys í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018, svo og reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Skal um þau atriði fjallað í starfsleyfum, auk þess sem ákveðnar skyldur hvíla á rekstraraðila vegna þeirra. Loks má í þessu sambandi einnig benda á leiðbeiningar framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, þar sem er vísað til þess að losun taki m.a. til þess þegar slys eða óhapp verður á iðnaðarsvæði. Var Umhverfisstofnun því heimilt að gera grunnástandsskýrslu að skilyrði fyrir endurskoðun starfsleyfisins.

Líkt og greinir í málavaxtalýsingu sótti kærandi um breytingu á starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júní 2020. Í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 2. júlí s.á., var kærandi upplýstur um hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku hennar yrði háttað, auk þess sem tekið var fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum. Starfsleyfið var gefið út 18. febrúar 2021 og með tölvupósti 19. s.m. tilkynnti stofnunin kæranda að áformað væri að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Kom þar fram að í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við gerð starfsleyfis kæranda hefði verið 85 klst. Stofnunin myndi innheimta fyrir 69 klst. vinnu en tímagjald fyrir vinnu sérfræðings væri kr. 13.200 skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Því væri áformað að innheimta kr. 910.800. Vegna athugasemda kæranda við gjaldtökuna dró stofnunin tvær klukkustundir frá fyrirhugaðri innheimtu og endaði gjaldtakan því í kr. 884.400.

Af 6. gr. laga nr. 7/1998 er ljóst að greinarmunur er gerður á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 1. mgr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 2. mgr., sbr. einnig 14. og 15. gr. laganna. Að sama skapi er gerður greinarmunur í gjaldskrá Umhverfisstofnunar, samþykktri af ráðherra, á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 4. gr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis. Telja verður að í skilningi gjaldskrárinnar geti útgáfa nýs starfsleyfis einungis átt sér stað þegar umsóknaraðili hefur ekki gilt starfsleyfi fyrir þeirri starfsemi sem hann sækir um leyfi fyrir. Í máli þessu liggur fyrir að þegar kærandi sótti um heimild til að bæta við eldsneytisgeymi hafði hann gilt starfsleyfi sem gefið var út af Heilbrigðieftirliti Suðurnesja. Taldi Umhverfisstofnun um umtalsverða breytingu að ræða og því nauðsyn á að endurskoða nefnt starfsleyfi, en sem fyrr greinir er það mat úrskurðarnefndarinnar að stofnuninni hafi verið það heimilt. Hins vegar verður að telja að stofnuninni hafi borið að innheimta fastagjald og viðbótargjald skv. nefndri 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar en ekki skv. 2. mgr. 4. gr. þar sem um endurskoðun á gildandi starfsleyfi var að ræða. Þrátt fyrir að orðalag nefndra málsgreina um heimild til innheimtu viðbótargjalds sé að mörgu leyti sambærilegt verður að telja það ágalla á hinni kærðu álagningu að hún hafi ekki farið fram á réttum grundvelli gjaldskrárinnar. Er enda ekki hægt að útiloka að niðurstaðan hefði orðið önnur ef svo hefði verið gert. Kemur t.d. hvorki fram í gjaldskránni hversu margra klukkustunda vinna er innifalin í gjaldi fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi né hvort sú gjaldtaka sé byggð á öðrum sjónarmiðum en gilda um fastagjald vegna nýs starfsleyfis sem felur í sér 16 klst. vinnu.

Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svokallað verkbókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við starfsleyfið. Þar er m.a. greint frá því að hinn 29. júní 2021 hafi 2,09 tímar farið í vinnu undir flokknum „Fyrirspurnir“ með útskýringunni „aðstoð umsækjanda með umsókn“. Í sama flokki fór 1,0 tími í að svara fyrirspurnum kæranda 7. janúar 2021 og 0,75 tími vegna fundar með kæranda 12. janúar 2021. Þá er í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 11. mars 2021, að finna frekari útskýringar á verkbókhaldi stofnunarinnar og þeirri vinnu sem hafi farið í útgáfu umrædds starfsleyfis. Þar segir m.a. að ástæða þess að 31 klst. hafi farið í undirbúning fyrir afgreiðslu sé vegna athugasemda kæranda við starfsleyfið, en sérfræðingur Umhverfisstofnunar hafi ekki verið sammála kæranda um allar breytingar sem hann hafi beðið um. Af fyrirliggjandi tölvupóstum má ráða að hluti af þeirri vinnu hafi falist í því að útskýra fyrir honum hvers vegna tiltekin skilyrði væri að finna í drögum að nýju starfsleyfi.

Á stjórnvöldum hvílir rík almenn leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. nefndrar 7. gr. segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þó hefur verið litið svo á að í því

felist ekki skylda til að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Með hliðsjón af fyrrnefndri meginreglu um að fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga sé aflað með skattheimtu, nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum, er ljóst að þau verkefni sem stjórnvöld sinna á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar verða að vera veitt án gjaldtöku. Telja verður að framangreind vinna Umhverfisstofnunar, þ.e. þeir tímar sem skráðir voru í flokknum „Fyrirspurnir“ og að minnsta kosti hluti af þeirri vinnu sem skráð var sem „Undirb. f afgreiðslu“, sé þáttur í lögbundinni leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Er þá m.a. haft í huga að gögn málsins bera ekki með sér að um umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf hafi verið ræða heldur leiðbeiningar og svör við fyrirspurnum kæranda. Var Umhverfisstofnun því ekki rétt að telja þá vinnu með við álagningu umdeilds viðbótargjalds og voru þeim mun ríkari ástæður til aðgæslu stofnunarinnar í þessum efnum þegar litið er til þess fjölda viðbótartíma sem um var að ræða. Hvíldi sama aðgæsluskylda á stofnuninni vegna annarra liða í verkbókhaldi hennar.

Að framansögðu virtu verður ekki talið að umrædd gjaldtaka uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna endurskoðunar starfsleyfis megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu, enda voru a.m.k. áðurgreindir kostnaðarliðir úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar ranglega lagðir gjaldtökunni til grundvallar. Þar að auki fór álagning gjaldsins fram á röngum grundvelli samkvæmt gjaldskrá Umhverfisstofnunar, svo sem fyrr greinir. Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða álagning felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis til kæranda.

jún 25

Love0

6/2021 Eftirlitsgjald fótaaðgerðarstofu

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 6/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 30. nóvember 2020 um álagningu eftirlitsgjalds vegna fótaaðgerðastofu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 30. nóvember 2020 að leggja á eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands 12. febrúar 2021.

Málavextir: Í september 2019 lagði Heilbrigðiseftirlit Vesturlands eftirlitsgjald á kæranda vegna fótaaðgerðastofu hennar fyrir árið 2019. Hinn 30. nóvember 2020 lagði heilbrigðiseftirlitið síðan einnig á eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofunnar fyrir árið 2020 að fjárhæð kr. 32.400, en ekkert eftirlit fór fram það ár. Kæranda barst tölvupóstur frá Hvalfjarðarsveit 14. desember s.á. þar sem reikningur vegna gjaldsins var viðhengdur. Með tölvupósti 21. s.m. gerði kærandi athugasemd við reikninginn þar sem engin heimsókn eða úttekt hefði farið fram vegna fótaaðgerðastofunnar það ár. Jafnframt kvaðst kærandi ætla að greiða reikninginn með fyrirvara um lögmæti gjaldsins. Í svari framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands 22. s.m. kom fram að reikningar væru sendir út á hverju ári vegna eftirlits sem framkvæmt væri annað hvert ár. Með tölvupósti 23. s.m. benti framkvæmdastjórinn kæranda á að ef gjaldið væri einungis innheimt þegar komið væri í eftirlit myndi reikningurinn verða hærri í það skiptið. Jafnframt var upplýst um að ef kærandi teldi innheimtuna ólöglega gæti hún kært álagningu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök kæranda: Kærandi telur kæruna vera setta fram innan kærufrests úrskurðarnefndarinnar. Þrátt fyrir að reikningurinn hafi bókunardagsetningu 30. nóvember 2020 hafi hann ekki komið til vitundar kæranda fyrr en henni hafi borist tölvupóstur frá Hvalfjarðarsveit 14. desember s.á. Það hefði svo ekki verið fyrr en í tölvupóstsamskiptum 22. og 23. s.m. sem rökstuðningur hefði fengist fyrir gjaldtökunni og athygli verið vakin á kæruleið.

Samkvæmt 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé heilbrigðisnefndum heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir m.a. eftirlit. Samkvæmt 5. mgr. sama ákvæðis skuli gjaldið byggt á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. sömu laga skuli eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti, sem og hollustuhátta. Í 4. mgr. sama ákvæðis segi að á grundvelli eftirlitsáætlana geri eftirlitsaðili reglulega áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum I-IV, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna fyrir mismunandi starfsemi. Tímabilið milli tveggja vettvangsheimsókna skuli byggjast á kerfisbundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi og skuli fyrir starfsemi samkvæmt viðaukum I og II ekki vera lengra en eitt ár fyrir starfsemi sem valdi mestri áhættu en þrjú ár fyrir starfsemi sem valdi minnstri áhættu. Eftir hverja heimsókn skuli eftirlitsaðili síðan taka saman skýrslu með nánar tilgreindum hætti, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis.

Samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlits á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sjái Heilbrigðiseftirlit Vesturlands um innheimtu eftirlitsgjalda vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka gjaldskrárinnar. Þar komi aukinheldur fram áætluð tíðni eftirlits. Samkvæmt nefndum viðauka sé tíðnin á fótaaðgerðastofum 0,5 og álagt gjald kr. 32.400. Í því felist að reglubundið eftirlit á fótaaðgerðastofum sé viðhaft annað hvert ár og hafi það verið staðfest í svari forstöðumanns Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Það ár sem ekkert reglubundið eftirlit fari fram hafi því eðli máls samkvæmt ekki í för með sér neinn kostnað fyrir hlutaðeigandi eftirlit. Af því leiði að álagning og innheimta gjalds það ár sem ekkert reglubundið eftirlit fari fram fái ekki stoð í fyrrgreindum ákvæðum laga. Því sé mótmælt að gjaldinu sé með einhverjum hætti skipt og ef sú væri ekki raunin væri gjaldið einfaldlega helmingi hærra þegar reglubundið eftirlit væri framkvæmt. Ekkert í lögskýringargögnum eða gildandi gjaldskrái styðji slíka túlkun.

Ekki verði séð að auglýsing nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit styðji með nokkru móti þá túlkun að heimilt sé að innheimta árlegt gjald fyrir þjónustu sem veitt sé annað hvert ár. Þvert á móti megi ráða af 1. gr. að gjaldskrár beri að grundvallast á „ársverkum“. Einnig komi fram í 7. gr. að „árleg“ álagning eftirlitsgjalds megi aldrei vera hærri en nemi reiknuðum kostnaði, þ.e. margfeldi tímagjalds og heildartíma eftirlits. Af því leiði að ef heildartími eftirlits viðkomandi árs sé kr. 0 þá sé gjaldtakan kr. 0.

Hafa beri í huga að gjaldtakan verði að uppfylla þau almennu skilyrði sem gildi um álagningu slíkra gjalda samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. um samræmi milli kostnaðar við viðkomandi þjónustu og fjárhæð gjalds. Við mat á því hversu langt sé unnt að seilast við innheimtu eftirlitsgjalds á framangreindum grundvelli verði að líta til þess að þjónustugjaldaheimildir feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að opinber þjónusta skuli vera endurgjaldslaus. Beri að túlka slíkar gjaldheimildir þröngt í þeim skilningi að einungis sé heimilt að taka gjald fyrir þá þjónustu sem gjaldaheimildin nái skýrlega til. Í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 59/1999, um breytingu á lögum nr. 7/1998, segi að gjaldtaka sveitarfélaga skuli vera rökstudd og megi gjaldið ekki vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem almennt hljótist af veittri þjónustu eða framkvæmd eftirlits.

Í starfsleyfi kæranda segi í 2. gr. að fyrirtækið skuli árlega greiða eftirlitsgjald í samræmi við gildandi gjaldskrá þar um. Gjaldið skuli standa undir kostnaði við reglubundið eftirlit Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, þar með talinni starfsleyfavinnslu. Orðalag um árlega greiðslu fari ekki saman við ákvæði laga og gildandi gjaldskrár. Auk þess megi vera ljóst að kostnaður sé enginn fyrir hlutaðeigandi eftirlit á því ári sem ekkert eftirlit fari fram. Af þeim sökum sé því mótmælt að til greiðsluskyldu geti stofnast á grundvelli nefnds orðalags í starfsleyfi.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Vesturlands: Heilbrigðiseftirlits Vesturlands telur rétt að úrskurðarnefndin taki til skoðunar hvort kæra hafi borist innan tilskilins frests og sé tæk til efnismeðferðar.

Heilbrigðiseftirlitið hafi sett gjaldskrá á grundvelli 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og sé gildandi gjaldskrá nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Í 2. gr. gjaldskrárinnar segi að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sjái um innheimtu eftirlitsgjalds vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka með gjaldskránni og þar komi jafnframt fram áætluð tíðni eftirlits. Samkvæmt viðauka sé tíðni eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur 0,5, þ.e. annað hvert ár, og álagt gjald vegna þeirrar starfsemi kr. 32.400. Sé þar átt við árlegt eftirlitsgjald. Þá komi sömuleiðis fram í 2. gr. að tímagjald fyrir þjónustu sé kr. 16.200, en það byggist á útreikningum á kostnaði við hvern tíma starfsfólks, þ.m.t launum, launatengdum gjöldum, ferðakostnaði og öðrum tilheyrandi kostnaði, sbr. gr. 2.1 í auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Kostnaður á tímaeiningu sé sambærilegur við önnur heilbrigðiseftirlitssvæði, en umdæmið sé víðfeðmt. Ákvörðun um eftirlitsgjald á starfsemi kæranda miðist við þann tíma sem fari í að sinna eftirliti með starfsleyfisskyldri starfsemi samkvæmt eftirlitsáætlun. Við útreikning hins kærða eftirlitsgjalds sé gert ráð fyrir 0,5 tímum í undirbúning eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur, 1,5 tíma í ferðatíma til og frá eftirlitsskyldri starfsstöð, sem sé föst tala fyrir alla starfsemi á svæðinu, einn tíma fyrir dvöl á starfsstöð og einn tíma fyrir samantekt, frágang og annað vegna eftirlitsins. Þannig sé alls gert ráð fyrir fjórum klukkustundum til að sinna lögbundnu eftirliti með starfsemi kæranda og þegar tímagjaldið sé margfaldað með fyrrnefndu tímagjaldi geri það samtals kr. 64.800.

Við uppbyggingu gjaldskrár, álagningu og innheimtu eftirlitsgjalda með eftirlitsskyldum aðilum sé við það miðað að heildarkostnaði sé jafnað niður á tíðni heimsókna og innheimt þannig árlegt gjald. Árleg álagning gjalda á kæranda sé á þann veg að kostnaði við eftirlit með starfsemi kæranda hafi verið deilt á tvö ár til samræmis við þá tíðni sem fram komi í gildandi gjaldskrá. Innheimt gjöld hafi því ekki verið hærri en sem nemi kostnaði við eftirlitið.

Samkvæmt lögum sé rekstraráætlun heilbrigðisnefndar samþykkt árlega. Við hverja rekstraráætlun sé gjaldskrá tekin til endurskoðunar og metið hvort gera þurfi breytingar eða ekki. Um greiningu kostnaðarliða vísist til 2. gr. auglýsingar nr. 254/1999. Framangreind áætlun samrýmist einnig gr. 6.1. í auglýsingunni. Í gr. 6.3 komi fram að eftirlitsáætlun geti spannað allt að fjögur ár og skuli álagning gjalda miðast við fyrirfram ákveðinn tíma eftir tíðni eftirlits skv. gr. 6.1. Þá sé fjallað um álagningu eftirlitsgjalda í 7. gr. auglýsingarinnar, en í gr. 7.1 segi að árleg álagning eftirlitsgjalds hvers fyrirtækjaflokks megi aldrei vera hærri en sem nemi reiknuðum kostnaði þess flokks, þ.e. margfeldi tímagjaldsins, sbr. 5. gr. og heildartíma fyrirtækjaflokksins, sbr. gr. 6.1. Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hafi hagað álagningu árlegs eftirlitsgjalds í samræmi við leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra. Þessi aðferðarfræði við gerð gjaldskrár og innheimtu eftirlitsgjalda sé sú sama og tíðkist hjá flest öllum heilbrigðisnefndum.

Það sé þekkt framkvæmd að eftirlitsaðilar leggi á árleg eftirlitsgjöld, óháð því hvort sérstök eftirlitsferð hafi verið farin hvert einasta ár. Í því sambandi sé bent á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 111/2019 hafi nefndin ekki gert athugasemd við það fyrirkomulag að skipta kostnaði vegna hreinsunar rotþróa niður á þrjú ár, sem hafi átt að fara fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti samkvæmt reglum sem giltu þar um. Enn fremur sé bent á úrskurð nefndarinnar í máli nr. 151/2016 og 118/2015, þar sem deilt hafi verið um fjárhæð álagðra eftirlitsgjalda í umdæmi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja. Í báðum málum hafi gjöld verið innheimt árlega miðað við tíðni eftirlits og gildandi tímagjald. Sumir eftirlitsþættir hafi verið með tíðnina 0,25, þ.e. á fjögurra ára fresti, en gjald innheimt árlega. Ekki hafi verið gerð athugasemd við álagningu gjalda á þeim forsendum. Árleg innheimta eftirlitsgjalda hafi einnig í för með sér verulegt hagræði, bæði fyrir eftirlitsskylda aðila og heilbrigðiseftirlitið. Þá sé bent á að í starfsleyfi kæranda komi skýrt fram að greiða skuli eftirlitsgjald árlega. Hin kærða álagning hefði því ekki átt að koma kæranda á óvart.

Samkvæmt ársreikningi ársins 2019 hafi verið halli á rekstri Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sem numið hafi 7,7 milljóna króna, en árið 2018 hafi rekstrarhalli verið um kr. 700.000, hvort tveggja fyrir fjármagnsliði. Þannig sé ljóst að rekstrartekjur, þ.m.t. álagning eftirlitsgjalda, standi ekki undir rekstri heilbrigðiseftirlitsins og kostnaður við að veita þjónustuna því hærri en tekjurnar, en gert sé ráð fyrir því að álögð eftirlitsgjöld standi undir þeim kostnaði sem hljótist af lögbundnu eftirlit með starfsemi þeirra. Samkvæmt framangreinduv liggi fyrir að kærandi hafi ekki greitt umfram það sem leiði af gjaldskrá og kostnaður heilbrigðiseftirlitsins við að sinna eftirliti samkvæmt eftirlitsáætlun sé ekki lægri en álögð gjöld samkvæmt gjaldskrá. Fyrirkomulag álagningar og innheimtu sé og í samræmi við eftirlitsáætlun og tíðni eftirlits.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir því að hún hafi í raun aðeins greitt helming gjaldsins ár hvert og að kostnaður við hverja heimsókn sé í raun tvöfalt hærri en greitt gjald. Hún hafi fengið staðfest að í Reykjavík sé ekkert gjald greitt það ár sem ekkert reglubundið eftirlit sé framkvæmt. Jafnframt sé gjaldið í Reykjavík aðeins kr. 37.750. Það skjóti verulega skökku við að hið umrædda gjald sé í raun kr. 64.800 eins og Heilbrigðiseftirlit Vesturlands haldi fram, því það þýði að tæplega helmingsmunur sé á hinu kærða eftirlitsgjaldi og sama gjaldi hjá Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur. Slíkt kalli á athugun á því hvort fjárhæð Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sé ekki verulega umfram þá þjónustu sem veitt sé.

Atvik í máli nr. 111/2019 hjá úrskurðarnefndinni sé að engu leyti sambærileg. Í því máli hafi sveitarstjórn verið heimilt að ákveða tíðni hreinsunar rotþróa og í samþykktum hafi jafnframt verið kveðið á um að hreinsun skyldi fara fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í fyrirliggjandi máli hafi ekkert svigrúm verið til tíðni heimsókna. Þá verði heldur ekki með nokkru móti séð að mál nr. 151/2016 og 118/2015 séu sambærileg þessu máli.

Því sé mótmælt að heilbrigðiseftirlitið geti borið fyrir sig hagræði af árlegri innheimtu. Staðreyndin sé sú að gjaldskráin kveði á um að umþrætt reglubundið eftirlit með heimsókn á starfsstöð sé viðhaft annað hvert ár. Sýna megi skilning á hallarekstri heilbrigðiseftirlitsins en eflaust hafi margir þættir þar áhrif. Því sé hins vegar mótmælt að það hafi nokkur áhrif í máli þessu. Hvað sem því liði kveði lokamálsliður 1. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir á um að sá kostnaður sem eftirlitsgjöld standi ekki undir skuli greiðast af sveitarfélögunum í samræmi við íbúafjölda næstliðins árs. Um það verði ekki úrskurðað í máli þessu.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Bókunardagsetning á reikningi hins umdeilda eftirlitsgjalds er 30. nóvember 2020 en kæra í máli þessu barst nefndinni 13. janúar 2021. Kærandi hefur vísað til þess að reikningurinn hafi ekki komið til vitundar hennar fyrr en með tölvupósti sveitarfélagsins 14. desember 2020. Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hefur ekki lagt fram gögn er sýna fram á annað og verður því gegn fullyrðingu kæranda ekki hægt að telja víst að henni hafi verið kunnugt um álagningu fyrr en með nefndum tölvupósti. Verður því að miða við að kærufrestur hafi byrjað að líða þann dag og þar með ekki verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Hinn 20. október 2020 samþykkti Heilbrigðisnefnd Vesturlands gjaldskrá nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. nóvember s.á. Í 2. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að tímagjald fyrir þjónustu sé kr. 16.200. Í sama ákvæði er svo mælt fyrir um að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sjái um innheimtu eftirlitsgjalda vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka með gjaldskránni og að þar komi jafnframt fram áætluð tíðni eftirlits. Í viðauka gjaldskrárinnar kemur fram að tíðni eftirlits vegna fótaaðgerðastofa sé 0,5 og að gjald sé kr. 32.400.

Hvorki verður ráðið af lögum nr. 7/1998 né leiðbeinandi reglum umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa að heilbrigðiseftirliti sé skylt að innheimta eftirlitsgjöld í samræmi við tíðni eftirlits. Þvert á móti verður ráðið af nefndum reglum að gert sé ráð fyrir árlegri álagningu, sbr. orðalag 7. gr. um árlega álagningu eftirlitsgjalda. Getur enda falist hagræði í því fyrir stjórnvaldið og eftirlitsskyld fyrirtæki og stofnanir að eftirlitsgjald sé innheimt á árlegum grundvelli. Nýti stjórnvald sér það hagræði verður þó að telja eðlilegt og í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að innheimta fari fram á svipuðum tíma á hverju ári þannig að hún sé fyrirsjáanleg eftirlitsskyldum aðilum. Í september 2019 var lagt á kæranda eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofu samkvæmt þágildandi gjaldskrá nr. 1363/2018 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á Vesturlandssvæði, en sú gjaldskrá féll úr gildi við gildstöku samnefndrar gjaldskrár nr. 1392/2019 í janúar 2020. Hið kærða eftirlitsgjald var sem fyrr segir lagt á kæranda 30. nóvember 2020, eða 14 mánuðum eftir álagningu eftirlitsgjalds ársins 2019, og hafði þá engin álagning átt sér stað í gildistíð gjaldskrár nr. 1392/2019. Verður að telja það annmarka á gjaldtöku Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að haga henni með greindum hætti, einkum og sér í lagi í ljósi þess að ný gjaldskrá hafði þá tekið gildi sem leiddi til hærri álagningar á kæranda.

Hið álagða gjald telst vera þjónustugjald en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Aftur á móti verður fjárhæð þjónustugjalds að byggjast á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Þó hefur verið litið svo á að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði þá sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 46. gr. laga nr. 7/1998 að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á.

Útreikningur hins kærða eftirlitsgjalds mun vera með þeim hætti að tímagjald samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar, þ.e. kr. 16.200, er margfaldað með þeim fjórum klukkustundum sem Heilbrigðiseftirlit Vesturlands áætlar að fari í að sinna lögbundnu eftirliti. Gerir stjórnvaldið ráð fyrir 0,5 tímum í undirbúning eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur, 1,5 tíma í ferðatíma til og frá eftirlitsskyldri starfsstöð, sem sé föst tala fyrir alla starfsemi á svæðinu, einum tíma fyrir dvöl á starfsstöð og einum tíma fyrir samantekt, frágang og annað vegna eftirlitsins. Liggur ekkert fyrir í gögnum málsins sem bendir til annars en að sá áætlaði tímafjöldi sé í samræmi við þau verkefni sem felast í hinu lögbundna eftirliti og verður af hálfu úrskurðarnefndarinnar ekki gerð athugasemd við þá áætlun. Kemur því næst til skoðunar hvort tímagjald 2. gr. gjaldskrárinnar byggist á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að sinna umræddu eftirliti og hvort sá útreikningur byggist á rökstuddri rekstraráætlun, sbr. 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998.

Undir meðferð málsins óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum Heilbrigðiseftirlits Vesturlands á útreikningi eftirlitsgjaldsins. Var í fyrirspurn nefndarinnar vísað til þess að í álitum umboðsmanns Alþingis hefði verið byggt á því að útreikningur þjónustugjalds yrði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð slíks gjalds væri tekin. Var lögð fram fyrirspurn um hvort fyrir lægi gagn hjá stjórnvaldinu sem bæri þess merki að útreikningurinn hefði átt sér stað fyrir samþykkt gjaldskrárinnar. Lagði stjórnvaldið fram Excel-skjal með útskýringum á útreikningi og grunnforsendum eftirlitsgjaldsins, en þar kom m.a. fram að útreikningurinn byggðist á fjárhagsáætlun ársins 2020. Var jafnframt vísað til þess að gjaldskráin og forsendur hennar væru reiknaðar út samkvæmt þeirri fyrirmynd sem sett hefði verið af ráðuneytinu fyrir form gjaldskráa, þ.e. auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Af framlögðum gögnum má sjá að tímagjald samkvæmt 2. gr. umræddrar gjaldskrár er reiknað í samræmi við 5. gr. reglnanna, þ.e. kostnaði vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana samkvæmt gr. 2.1 er deilt með virkum vinnustundum samkvæmt gr. 4.1. Kostnaður vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana, sem reiknast með í tímagjald, er áætlaður kr. 27.107.000, en sami kostnaður sem ekki reiknast með í tímagjald eða kostnaður sem tengist ekki eftirlitsskyldum fyrirtækjum er áætlaður kr. 19.370.000. Laun og launatengd gjöld er stærsti kostnaðarliðurinn og skiptist að mestu jafnt milli nefndra tveggja flokka. Aftur á móti tilheyrir u.þ.b. 90% hluti rekstrarkostnaðar kostnaði vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana sem reiknast með í tímagjald og þ. á m. fellur 100% kostnaðar vegna húsnæðis í þann flokk. Var óskað skýringa frá stjórnvaldinu hvers vegna svo væri og í svari þess kom fram að við útreikning á eftirlitsgjaldinu væri rekstrarkostnaður greindur niður eins og leiðbeinandi reglur ráðherra mæltu fyrir um. Var og bent á að allur húsnæðiskostnaður væri felldur undir kostnaðarlið vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana sem reiknast með í tímagjaldi, sbr. gr. 2.1.2 í reglunum.

Svo sem fyrr greinir er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga að meginstefnu til aflað með skattheimtu þótt sveitarfélög hafi einnig tekjur af leyfisgjöldum. Álagningu slíkra gjalda ber að haga bæði í samræmi við þann lagagrundvöll sem þau hvíla á og þau viðurkenndu sjónarmið þjónustugjalda sem rakin voru hér að framan. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur Heilbrigðiseftirlit Vesturlands almennt hagað gjaldtöku sinni í samræmi við títtnefnda auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur ráðherra, en reglurnar sækja stoð sína í 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998. Þrátt fyrir það verður ekki hjá því litið að útreikningur tímagjaldsins er ekki að öllu leyti í samræmi við það viðurkennda sjónarmið að baki innheimtu þjónustugjalda að beint samhengi sé milli fjárhæðar gjalds og þess kostnaðar sem fellur til við það að veita þjónustuna. Fær úrskurðarnefndin þannig ekki séð að haldbær rök standi að baki framangreindri skiptingu rekstrarkostnaðar, t.a.m. með því að fella allan kostnað vegna húsnæðis og skrifstofu undir tímagjald vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana. Verður enda að ætla að önnur starfsemi stjórnvaldsins vegna lögbundinna verkefna þess, sem tengist ekki eftirlitsskyldum fyrirtækjum og stofnunum, fari jafnframt fram í því húsnæði og að sá kostnaður sem af því hljótist eigi að vera borinn uppi af skatttekjum að þeim hluta.

Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki séu uppfyllt skilyrði 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um að upphæð gjalds skv. 4. mgr. skuli ekki vera hærra en sá kostnaður sem fram kemur í rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun hins umþrætta eftirlitsgjalds byggist á. Eins og málsatvikum háttar er það einnig annmarki á gjaldtöku sveitarfélagsins að innheimta eftirlitsgjalds ársins 2020 hafi farið fram 14 mánuðum eftir gjaldtöku eftirlitsgjalds ársins á undan, en þá hafði ný gjaldskrá tekið gildi. Leiða þessar niðurstöður úrskurðarnefndarinnar óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð álagning eftirlitsgjalds fótaaðgerðastofu að fjárhæð kr. 32.400 vegna ársins 2020.

maí 26

Love0

35/2021 Hofakur

Með UUA

Árið 2021, þriðjudaginn 25. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 35/2021, kæra vegna álagningar gjalds fyrir árið 2021 á fasteignina Hofakur samkvæmt gjaldskrá fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. mars 2021, er barst nefndinni 19. s.m., kærir eigandi, Hofakri, Dalabyggð, álagningu gjalds á fasteignina Hofakur skv. 3. gr. gjaldskrár nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð. Krefst hann þess að álagning á fasteignina fari fram skv. 2. gr. gjaldskrárinnar. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða álagning verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalabyggð 15. apríl 2021.

Málavextir: Gjaldskrá fyrir árið 2021 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð var samþykkt af sveitarstjórn á fundi hennar 10. desember 2020 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021. Álagningarseðill vegna fasteignagjalda 2021, dags. 3. febrúar 2021, var sendur til kæranda en í gjaldskránni kemur fram að gjöld lögð á samkvæmt henni verði innheimt með fasteignagjöldum. Með bréfi til sveitarstjórnar Dalabyggðar, dags. 17. febrúar 2021, lýsti kærandi óánægju sinni með gjaldskrána og taldi að með henni væri búfjáreigendum í Dalabyggð mismunað. Óásættanlegt væri að búfjáreigendur með tiltölulega fátt búfé greiddu sama gjald og þeir sem ættu fjölda búfjár. Hlyti að vera einfalt að reikna gjaldið eftir búfjáreign hvers og eins, enda notaði sveitarfélagið tölur um fjölda búfjár frá Matvælastofnun til að skipa í gjaldflokka. Sveitastjórn Dalabyggðar fjallaði um erindi kæranda á fundi sínum 1. mars 2021 og bókaði eftirfarandi: „Fyrirliggjandi gjaldskrá verður ekki breytt á þessu ári. Horft verður til athugasemdanna við gerð gjaldskrár vegna fjárhagsáætlunar 2022. Við vinnslu gjaldskrár vegna ársins í ár leitaðist Dalabyggð við að mæta ábendingum sem málsaðili lagði fram á síðasta ári.“

Á fundi sínum 15. apríl 2021 bókaði sveitastjórn Dalabyggðar um að láðst hefði að auglýsa gjaldskrána í B-deild Stjórnartíðinda og að úr því hefði verið bætt. Var gjaldskráin birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi telur 3. gr. gjaldskrár nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð íþyngjandi fyrir búfjáreigendur með fáa gripi, þar sem aðeins þurfi að eiga ígildi 80 kinda til að lenda í hæsta gjaldflokki. Ákvæði 3. gr. gjaldskrárinnar stangist á við 2. gr. hennar. Fyrirkomulag 3. gr. um skiptingu skráðs bústofns í gjaldflokka mismuni búfjáreigendum. Fara eigi eftir 2. gr. gjaldskrárinnar sem segi að förgunargjaldið byggi á fjölda búfjár á lögbýlum í sveitarfélaginu miðað við búfjárskýrslur Matvælastofnunar. Eðlilegt sé að gjaldskránni verði breytt á þann veg að hver og einn búfjáreigandi greiði í samræmi við búfjáreign sína.

Málsrök Dalabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Hin kærða álagning hafi farið fram á grundvelli gjaldskrár fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa, sem samþykkt hafi verið á fundi sveitastjórnar Dalabyggðar 10. desember 2020. Gjaldskráin hafi birst í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021. Hin kærða álagning eigi að standa óröskuð enda hafi formlega verið rétt að henni staðið. Því sé hafnað að um misræmi sé að ræða á milli 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar. Í 2. gr. hennar sé því í stórum dráttum lýst hvernig gjaldið skuli ákveðið en í 3. gr. séu settir fram fjórir gjaldflokkar sem byggist á þeirri reglu um ákvörðun gjaldsins sem sett sé fram í 2. gr. Sú framsetning rúmist innan þeirra heimilda sem stjórnvöld hafi við ákvörðun þjónustugjalda, enda leiði af eðli máls að slík gjöld byggi á meðaltali kostnaðar af mismunandi umfangi veittrar þjónustu sem reiknaður sé út eftir málefnalegum mælikvarða. Gjaldskráin falli í flokk svonefndra stjórnvaldsfyrirmæla, sem ekki sæti kæru og geti því ekki komið til endurskoðunar í málinu. Af því leiði að ekki komi til skoðunar í máli þessu annað en það hvort hin kærða álagning sé í lögmætu horfi og í samræmi við umrædda gjaldskrá.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að gjaldskráin hafi ekki verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda við álagningu og því umdeilanlegt hvort hún hafi tekið gildi. Jafnframt hafi gjaldskráin ekki verið staðfest endanlega af sveitarstjórn fyrr en 15. apríl 2021. Í 2. gr. gjaldskrárinnar komi skýrt fram að miða skuli við fjölda búfjár samkvæmt tölum Matvælastofnunar. Kærandi mótmæli því að gjaldflokkar skv. 3. gr. byggi á málefnalegum mælikvarða. Ljóst sé að gjaldskráin mismuni búfjáreigendum gróflega, þ.e. þeir minni greiði fyrir þá stóru. Kærandi velti fyrir sér hæfi sveitastjórnarmanna í Dalabyggð við ákvörðun gjaldskrár þar sem þeir annað hvort reki stór bú eða eigi ættingja sem reki stór bú og því sé hagur þeirra sá að hæsti gjaldflokkur sé sem lægstur.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindmála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Hið kærða gjald fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa var lagt á kæranda með álagningarseðli vegna fasteignagjalda 2021, sem sendur var kæranda rafrænt 3. febrúar 2021. Þegar kæra, dags. 10. mars s.á., barst úrskurðarnefndinni 19. s.m. var kærufrestur því liðinn. Er enda ekki hægt að líta svo á að erindi kæranda til sveitastjórnar Dalabyggðar, dags. 17. febrúar 2021, þar sem hann lýsti óánægju sinni með fyrrgreinda gjaldskrá hafi haft áhrif á upphaf kærufrests eða rofið hann, sbr. 3. og 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt fyrirmælum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Kærandi hefur áður kært til úrskurðarnefndarinnar álagningu Dalabyggðar vegna hirðingar dýrahræja, en þá á grundvelli 3. gr. þágildandi gjaldskrár nr. 1372/2019 fyrir hirðingu, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð. Með úrskurði uppkveðnum 20. nóvember 2020, í kærumáli nr. 64/2020, var þeirri kæru vísað frá á grundvelli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún barst að liðnum kærufresti. Voru kæranda því kunnar þær almennu reglur sem um kærufresti gilda, auk þess sem á álagningarseðlinum er að finna kæruleiðbeiningar í samræmi við 2. tl. 2. mgr. 20. gr. nefndra laga. Verður því ekki talið afsakanlegt að kæra hafi borist svo seint sem raun ber vitni.

Kemur þá til skoðunar hvort veigamiklar ástæður mæli með því að málið verði tekið til meðferðar. Í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tiltekið að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum, en sé einn aðili yrði mál frekar tekið til meðferðar. Ástæður kærufresta eru m.a. þær að hæfilegri festu verði viðhaldið í stjórnsýsluframkvæmd. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi ber því að líta til þeirra sjónarmiða, en einnig til málsatvika allra og eðlis málsins hverju sinni, t.a.m. þess hvort málið geti talist fordæmisgefandi.

Í máli þessu er einungis einn aðili, kærandi, sem borið hefur undir úrskurðarnefndina álitamál um álagningu gjalds af hálfu Dalabyggðar. Svo sem áður er rakið liggur fyrir að sveitarstjórn láðist að birta þá gjaldskrá sem hin kærða álagning byggir á, en skv. 5. mgr. 59. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal láta birta í B-deild Stjórnartíðinda gjaldskrár vegna gjalds fyrir veitta þjónustu, s.s. förgunargjald. Var umrædd gjaldskrá nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en 29. mars 2021 og hafði því ekki tekið gildi þegar hið kærða gjald var lagt á 3. febrúar s.á. Nefnd 5. mgr. 59. gr. laga nr. 7/1998 endurspeglar þá fortakslausu reglu að álagning gjalda skuli eiga sér stoð í gildum réttarheimildum sem birtar hafi verið. Að teknu tilliti til þeirra réttaröryggissjónarmiða sem liggja að baki kæruheimildum þykja því veigamiklar ástæður vera fyrir hendi sem leiða til þess að kæra þessi verður tekin til efnislegrar meðferðar. Af sömu sökum, þ.e. þar sem gjaldskrá sú sem hin kærða álagning studdist við hafði ekki tekið gildi með lögformlega réttum hætti í samræmi við áðurnefnda lagagrein þegar álagning átti sér stað, verður álagningin óhjákvæmilega felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi álagning gjalds fyrir árið 2021 á fasteignina Hofakur fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa vegna lögbýlisins að Hofakri, Dalabyggð.

maí 26

Love0

18/2021 Fjárborg

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 18/2021, kæra á álagningu stöðuleyfisgjalds vegna tveggja gáma við gripahús á lóðinni Fjárborg 10d, Snæfellsbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðarinnar Fjárborgar 10d, Snæfellsbæ, álagningu stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 146.000. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða álagning verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 5. mars 2021.

Málavextir: Hinn 2. júní 2020 sótti kærandi um stöðuleyfi fyrir tvo gáma á lóðinni Fjárborg 10d í Snæfellsbæ. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar 12. s.m. var umsókn kæranda um stöðuleyfi samþykkt tímabundið fram að áramótum og var kæranda gert að greiða kr. 72.000 vegna leyfisins. Í janúar 2021 sótti kærandi að nýju um stöðuleyfi vegna gámanna og var umsókn hans samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 21. s.m. Hinn 5. febrúar s.á. var lagt á kæranda stöðuleyfisgjald að fjárhæð kr. 146.000.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um hátt gjald sé að ræða vegna einungis tveggja gáma. Ekki komi fram í stöðuleyfinu hve lengi hann megi hafa gámana á lóðinni. Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands sé lóðin Fjárborg 10d ekki skráð sem hesthúsalóð heldur iðnaðar- og athafnalóð.

Málsrök Snæfellsbæjar: Snæfellsbær vísar til þess að fram komi á umsóknareyðublaði um stöðuleyfi að slíkt leyfi sé mest veitt til 12 mánaða nema skipulagsákvæði mæli fyrir um annað. Sveitarfélagið vinni samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 við útgáfu stöðuleyfa. Samkvæmt 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé sveitarstjórn heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, þ.m.t. vegna útgáfu stöðuleyfa. Ár hvert sé gjaldskráin yfirfarin og endurbætt eftir aðstæðum hverju sinni. Bent sé á að í nágrannasveitarfélögum sé gjald vegna stöðuleyfa kr. 91.985 í Stykkishólmi og kr. 74.304 í Grundarfirði.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur það ekki koma málinu við hvað önnur sveitarfélög innheimti fyrir stöðuleyfi gáma. Gámarnir séu á lóð í eigu kæranda.

Viðbótarathugasemdir Snæfellsbæjar: Í tilefni af fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar er af hálfu Snæfellsbæjar bent á að meðferð stöðuleyfa taki samtals um 230 mínútur. Kostnaður vegna útseldrar vinnu starfsmanns tæknideildar á klukkustund sé kr. 17.750, án virðisaukaskatts. Nemi kostnaður við vinnu stöðuleyfis því alls kr. 68.402, án virðisaukaskatts, eða kr. 84.372, með virðisaukaskatti. Mikill tími fari í utanumhald vegna stöðuleyfa hjá tæknideild. Síðustu ár hafi eftirlit með stöðuleyfum aukist, farið hafi verið í fjölda eftirlitsferða og fjöldi bréfa verið send og fólk hvatt til að sækja um stöðuleyfi. Hjá tæknideildinni starfi þrír einstaklingar sem eyði töluverðum tíma í eftirlit og utanumhald stöðuleyfa. Árið 2017 hafi bæjarráð beint því til umhverfis- og skipulagsnefndar að takmarka leyfisveitingar fyrir gáma eins og hægt væri. Eingöngu ætti að veita tímabundin leyfi fyrir gáma í kringum nýbyggingar eða stórframkvæmdir. Mikill kraftur hafi verið settur í að skrá lausafjármuni undanfarin ár. Kostnaður vegna stöðuleyfa sé því töluvert hærri en tekjurnar sem komi inn til sveitarfélagsins vegna lausafjármuna.

Samkvæmt Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 sé lóðin Fjárborg 10d á skipulögðu landbúnaðarsvæði þar sem gert sé ráð fyrir tómstundarbúskap, en þar sé hestamennskan í fyrirrúmi. Í samþykktu deiliskipulagi svæðisins sé gert ráð fyrir að sveitarfélagið geti sett samþykkt um hreinsun og umgengni sem geti verið strangari en reglugerð. Strangt litaval sé á húsum, þar sem lögð sé áhersla á jarðliti, en bláir og rauðir gámar falli ekki undir það. Gámahald sé í engum takti við skipulag svæðisins. Kærandi hafi fengið ítrekunarbréf vegna gáma í leyfisleysi sem geri feril vegna máls hans dýrari en gangi og gerist. Samkvæmt loftmyndum hafi gámarnir staðið a.m.k. frá árinu 2017 án leyfis og greiðslu stöðuleyfisgjalda. Aðeins hafi verið greitt fyrir stöðuleyfi fyrir árið 2020, en umsókn um stöðuleyfi og greiðsla hafi borist eftir bréfaskriftir tæknideildar til kæranda.

Niðurstaða: Ágreiningur máls þessa snýst um álagningu stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 73.000 vegna hvors gáms kæranda fyrir sig á lóðinni Fjárborg 10d, eða samtals kr. 146.000.

Hinn 10. desember 2020 samþykkti bæjarstjórn Snæfellsbæjar gjaldskrá nr. 1594/2020 fyrir byggingarleyfis-, þjónustu- og framkvæmdaleyfisgjöld og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 17. mars 2021. Með samþykkt gjaldskrárinnar féll úr gildi samnefnd gjaldskrá nr. 1184/2015, er birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. desember 2015. Í 3. gr. gjaldskrár nr. 1594/2020 kemur fram að gjald fyrir stöðuleyfi án byggingarleyfis vegna 20 feta gáma, báta o.fl. sé kr. 73.000 en í gjaldskrá nr. 1184/2015 var upphæð sama þjónustugjalds í 3. gr. þeirrar gjaldskrár kr. 48.000.

Svo sem fyrr greinir segir í 51. gr. laga nr. 160/2010 að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Telja verður að í gjaldtökuheimildinni felist ekki heimild til að innheimta gjald vegna kostnaðar sem leiðir af fundi umhverfis- og skipulagsnefndar, enda um að ræða lögbundið verkefni sveitarfélags sem inna skal af hendi endurgjaldslaust. Þá verður heldur ekki talið að í ákvæðinu felist heimild til að innheimta gjald vegna kostnaðar við að beita þvingunarúrræðum þótt þau kunni að leiða til umsóknar um stöðuleyfi.

Að framansögðu virtu verður ekki talið að hið álagða gjald uppfylli skilyrði 51. gr. mannvirkjalaga, þess efnis að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þá þjónustu sem um ræði, enda voru kostnaðarliðir að baki gjaldinu ranglega lagðir því til grundvallar. Þá verður gjaldtökuheimild nefndrar lagagreinar ekki túlkuð á þann veg að fjárhæð gjalds vegna útgáfu stöðuleyfis og tilheyrandi eftirlits ráðist fortakslaust af stærð eða fjölda lausafjármuna sem leyfið tekur til. Liggja ekki fyrir í málinu nein þau rök eða gögn sem rennt geta stoðum undir nauðsyn þess að leggja á tvöfalt stöðuleyfisgjald þótt um tvo gáma hafi verið að ræða. Loks voru hin kærðu gjöld lögð á kæranda 5. febrúar 2021 á grundvelli gjaldskrár nr. 1594/2020, en sú gjaldskrá öðlaðist ekki lögformlegt gildi fyrr en 17. mars s.á. Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hin kærða ákvörðun um álagningu stöðuleyfisgjalds felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð álagning stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 146.000 vegna tveggja gáma kæranda við gripahús á lóðinni Fjárborg 10d, Snæfellsbæ.

nóv 23

Love0

28/2020 Steinhella

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 20. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 28/2020, kæra á álagningu stöðuleyfisgjalds vegna gáma á lóðinni Steinhellu 5, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. apríl 2020, er barst nefndinni 20. s.m., kærir Tæknimál ehf. álagningu stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 52.046 vegna gáma á lóðinni að Steinhellu 5. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða álagning verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Hafnarfjarðarbæ að endurgreiða kæranda sömu fjárhæð, en greiðslan hafi verið innt af hendi 23. mars 2020 með fyrirvara um endurgreiðslu. Til vara er þess krafist að fjárhæðin verði lækkuð.

Gögn málsins bárust frá Hafnarfjarðarbæ 20. maí 2020.

Málsatvik: Með bréfi, dags. 6. apríl 2016, var kæranda tilkynnt að Hafnarfjarðarbær hefði ákveðið að taka upp það verklag að innheimta stöðugjöld af gámum samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og reglum um stöðuleyfi, sem samþykktar hefðu verið í bæjarstjórn Hafnarfjarðar 20. janúar 2016. Gjaldið væri til eins árs og væri fyrsta gjaldtímabilið frá 1. maí 2016 til 31. apríl 2017. Samkvæmt gjaldskrá fyrir leyfisveitingar og þjónustu byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa í Hafnarfirði frá 4. janúar 2016 væri gjaldið kr. 31.780 vegna 20 feta gáms eða minni og kr. 63.559 vegna 40 feta gáms eða minni. Þeir lóðarhafar sem væru með gáma á lóðum sínum þyrftu að sækja um stöðuleyfi og fengju þeir sem sæktu um fyrir 15. maí 2016 10% afslátt af gjöldum. Fullt gjald yrði innheimt af öllum leyfisskyldum gámum eftir þann tíma. Þetta ætti við um alla lóðarhafa nema þá sem væru með skilgreint gámasvæði samkvæmt skipulagi. Gjaldið væri innheimt fyrir gáma sem stæðu lengur en í tvo mánuði í senn.

Nokkrir aðilar sem Hafnarfjarðarbær hafði lagt á stöðuleyfisgjald og hótað beitingu dagsekta sem þvingunarúrræði sendu áskorun, dags. 21. mars 2017, til Hafnarfjarðarbæjar um að fella niður hina ólögmætu innheimtu en skora þess í stað á eigendur gáma sem stæðu á atvinnulóðum að sækja um leyfi fyrir þá, eins og lög og reglugerð gerðu ráð fyrir. Fyrir hvert leyfi sem gefið yrði út fyrir hverja lóð fyrir sig skyldi þá innheimt gjald án tillits til fjölda þeirra gáma sem leyfið næði til og gjaldið tæki mið af raunverulegum kostnaði bæjarins við útgáfu leyfisins.

Hinn 18. febrúar 2019 sendi Hafnarfjarðarbær bréf til kæranda þar sem fram kom að bærinn innheimti gjald fyrir útgáfu stöðuleyfa fyrir gámum samkvæmt 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og reglur um stöðuleyfi sem samþykktar hefðu verið í bæjarstjórn 12. desember 2018. Samkvæmt gr. 2.6.1. væri skylt að sækja um stöðuleyfi ef láta ætti gám/gáma standa lengur en tvo mánuði innan lóðar. Stöðuleyfi væri veitt að hámarki til eins árs í senn. Með umsókn ættu að fylgja uppdrættir og önnur gögn sem nauðsynleg væru til að sýna staðsetningu og gerð gáma. Mælt væri með því að merkja gáma inn á afstöðumynd fasteignar, sem nálgast mætti á kortavef Hafnarfjarðarbæjar. Staðsetja skyldi gáma þannig að almenningi stafaði ekki hætta af. Samkvæmt gjaldskrá fyrir leyfisveitingar og þjónustu byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa Hafnarfjarðar væri gjaldið fyrir útgáfu stöðuleyfis kr. 33.838 fyrir einn gám á hvern eiganda. Ef sótt væri um stöðuleyfi fyrir fleiri en einum gámi í hans eigu væri gjaldið kr. 16.576 umfram fyrsta gáminn. Sérstök athygli væri vakin á því að ef ekki yrði brugðist við ofangreindri áskorun innan fjögurra vikna frá dagsetningu bréfsins myndi Hafnarfjarðarbær fjarlægja gáminn/gámana af lóðinni á kostnað eiganda, sbr. gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð. Hafnarfjarðarbær sendi aftur bréf til kæranda, dags. 3. júní 2019, þar sem skorað var á hann sem eiganda að sækja um stöðuleyfi eða fjarlægja gám á lóð hans. Var tekið fram að yrði tilmælunum ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum mannvirkjalaga og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð. Gæti sú ákvörðun falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eigenda eða beitingu dagsekta.

Með bréfi, dags. 19. desember 2019, var kæranda tilkynnt að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar 12. desember 2019 hefði verið ákveðið að eigendum gáma sem ekki hefði verið sótt um stöðuleyfi fyrir yrði sent bréf og bent á að sækja þyrfti um stöðuleyfi eða fjarlægja þá gáma sem væru án stöðuleyfa og að dagsektir yrðu lagðar á ef ekki yrði brugðist við. Dagsektir að upphæð kr. 20.000 yrðu lagðar á eigendur gáma sem ekki hefðu sótt um stöðuleyfi frá og með 30. desember 2019. Kærandi fékk reikning með bókunardegi 31. desember 2019 að fjárhæð kr. 40.000 en í skýringum kom fram að þetta væru dagsektir vegna tveggja gáma sem ekki hefði verið sótt um stöðuleyfi fyrir. Tveimur vikum seinna, þ.e. 15. janúar 2020, fékk kærandi samskonar reikning að fjárhæð kr. 300.000. Birtist slíkur reikningur síðan á tveggja vikna fresti eftir það, a.m.k. til 29. febrúar s.á.

Kærandi sendi bréf til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 13. janúar 2020, vegna dagsektarkrafna í heimabanka að upphæð kr. 300.000 með gjalddaga 15. janúar 2020 en eindaga 30. s.m. Óskað var eftir skýringum á innheimtunni og tekið fram að ef hún tengdist umræðu um stöðuleyfi hefði kærandi ekki fengið neinar upplýsingar um fyrrnefnt gjald. Hann mótmælti því einnig harðlega að bærinn væri að íþyngja fyrirtæki sem notaði tvo gáma tímabundið til að geyma hluti í. Bærinn væri að framkvæma ólöglegan gjörning og gjaldtöku og gæti ekki skýlt sér bak við grein 2.6.1. í byggingarreglugerð um stöðuleyfi þar sem ekki kæmi þar fram að greiða skyldi fyrir stöðuleyfi. Í 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sem fjallaði um gjaldskrá vegna byggingareftirlits byggingarfulltrúa, væri nefnt að sveitarstjórnum væri heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, meðal annars útgáfu stöðuleyfa. Þá segði að upphæð gjalds skyldi taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd væru þau atriði sem ákvörðun gjalds byggðist á. Gjaldið mætti ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrána bæri að birta í B-deild Stjórnartíðinda. Kærandi óskaði því eftir því að byggingarfulltrúi leggði fram rökstudda greinagerð þar sem fram kæmi á hvaða forsendum gjaldið byggði og hvar í lögunum heimild væri til að leggja á dagsektir við því að sækja ekki um stöðuleyfi. Þá óskaði hann eftir því að fjárhæð dagsekta yrði rökstudd og upplýst um hvernig staðið yrði að fullnustu þeirra þegar þær væru komnar langt umfram virði umræddra gáma. Kom síðan fram að kærandi myndi ekki sækja um stöðuleyfi fyrr en umrædd greinagerð hefði verið lögð fram. Þar sem ekkert svar hafði borist sendi kærandi annað bréf, dags. 31. janúar 2020, en þá voru komnar í heimabanka hans þrjár kröfur að fjárhæð samtals kr. 640.000. Í bréfinu var áréttað að það væri mat kæranda að aðgerðir byggingarfulltrúa væru ólöglegar. Þvingunarúrræði Hafnarfjarðarbæjar þyrftu að hafa skýrar heimildir í lögum til að hægt væri að beita þeim án aðkomu dómstóla.

Kærandi sótti um stöðuleyfi 4. mars 2020 fyrir tveimur 20 feta gámum og 23. s.m. greiddi hann reikning frá Hafnarfjarðarbæ samtals að fjárhæð kr. 52.046. Samkvæmt tölvupósti frá lögmanni kæranda sem sendur var sama dag til Hafnarfjarðarbæjar var greiðslan innt af hendi með fyrirvara um lögmæti gjaldtökunnar, sem næði til þess hvort gjaldskrá og gjaldtaka bæjarfélagsins stæðist ákvæði mannvirkjalaga og laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Áskilinn væri réttur til að endurheimta greiðsluna yrði gjaldtakan metin röng eða ólögmæt.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að þegar hann hafi keypt eignarhluta sinn í Steinhellu 5 árið 2012 hafi lóðin þegar verið frágengin og malbikuð. Hafi verið mælt fyrir svæðum fyrir geymslurými á lóðinni og þau afmörkuð með línum, líkt og gert sé með bílastæði. Eign kæranda sé í öðrum enda hússins og við gaflinn sé merkt fyrir gámastæði sem kærandi hafi frá upphafi nýtt fyrir tvo geymslugáma þar sem geymd séu áhöld og efni sem ekki séu í notkun hverju sinni.

Kærandi byggi kröfu sína á því að hið álagða gjald sé of hátt og feli í raun í sér skattheimtu sem eigi sér ekki stoð í lögum. Sé gjaldið því í andstöðu við 77. gr. stjórnarskrárinnar og ákvæði laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, sem skilgreini með tæmandi hætti hvernig sveitarfélög megi afla sér tekna.

Í 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki séu ákvæði sem heimili sveitarstjórnum að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu byggingarfulltrúa. Meðal þeirra þjónustuverkefna sem þeim sé heimilað að heimta gjald fyrir sé útgáfa stöðuleyfa fyrir gáma. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Tekið sé fram að gjaldið megi ekki vera hærra en sem nemi kostnaðinum við að veita umbeðna þjónustu og að gjaldskrána skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda. Þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir hafi Hafnarfjarðarbær ekki fengist til að afhenda rekstraráætlun þá sem gjaldskrá hans byggist á, eins og fyrir sé lagt í 51. gr. mannvirkjalaga. Gjaldskráin byggist því ekki á lögmætum grunni og beri að víkja henni til hliðar. Engin leið sé að gera sér grein fyrir því hvort gjaldskráin sé byggð á réttum grunni nema rekstraráætlun, sem tilgreini þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á, liggi fyrir og sé opinber. Ef litið sé til sögu gjaldtöku Hafnarfjarðarbæjar megi álykta að fjárhæð gjaldsins sé ákveðin á grundvelli huglægs mats en ekki ígrundaðrar rekstraráætlunar. Eina sundurliðunin eða skýringin á fjárhæð þóknunar hafi fengist með óformlegum hætti frá byggingarfulltrúa, sem hafi ekki staðist neina skoðun. Hvergi sé í mannvirkjalögum fjallað um eftirlitsstarfsemi á vegum sveitarfélaga á þessu sviði og því síður sé þar að finna heimild til að innheimta gjald af lóðarhöfum til að standa straum af slíkri starfsemi. Engin skynsamleg rök styðji heldur að starfsmenn Hafnarfjarðarbæjar þurfi að inna svo mikla vinnu af hendi við útgáfu stöðuleyfis, enda beri hjálagt leyfisskírteini ekkert slíkt til kynna. Aðalatriðið sé þó að engin rök séu færð, hvorki fyrir þóknuninni né vinnuframlaginu, sem eigi síðan að tengjast hverjum og einum gámi sem finnist á viðkomandi lóð.

Hafnarfjarðarbæ skorti heimild að lögum til að innheimta sérstakt stöðuleyfi fyrir hvern og einn gám í eigu kæranda. Af orðalagi gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð sé ljóst að eigandi eða ábyrgðarmaður gáma þurfi aðeins að sækja um eitt stöðuleyfi, óháð fjölda gáma. Þannig sé talað um stöðuleyfi í eintölu en lausafjármuni í fleirtölu. Í 3. málsl. 3. gr. reglugerðarinnar segi til að mynda að handhafi stöðuleyfis sé ábyrgur fyrir því að ekki skapist hætta vegna lausafjármuna og sé leyfisveitanda heimilt að krefja eiganda um gögn og rökstuðning þar að lútandi. Engin rök styðji það að kostnaður Hafnarfjarðarbæjar við útgáfu stöðuleyfis aukist í takt við fjölda gáma á tiltekinni lóð. Fyrir liggi að Hafnarfjarðarbær hafi einungis gefið út eitt leyfi og ekki verði ráðið að umfang þjónustu Hafnarfjarðarbæjar hafi verið meira eingöngu fyrir þær sakir að það sé vegna tveggja gáma en ekki eins. Aftur styðji þetta þá niðurstöðu að Hafnarfjarðarbær líti fremur á gjaldtöku vegna útgáfu stöðuleyfa sem tekjulind en þóknun vegna veittrar þjónustu. Þetta fari gegn skýrum fyrirmælum 51. gr. mannvirkjalaga. Í þeim leiðbeiningum sem Mannvirkjastofnun hafi gefið út sé áréttað að gjaldtaka vegna útgáfu stöðuleyfa skuli vera óháð fjölda þeirra gáma sem leyfið nái til. Því liggi fyrir afstaða stofnunarinnar til þess hvernig eigi að túlka ákvæði mannvirkjalaga um þessi atriði, enda samræmist hún orðalagi ákvæðisins og inntaki þess. Hafi það verið ætlun löggjafans að sveitarfélög innheimtu stöðugjöld vegna gáma á einstökum lóðum eftir fjölda þeirra eða stærð hefði verið kveðið skýrt á um það í lögunum sjálfum. Það sé ekki á valdi sveitarstjórna að túlka ákvæði 51. gr. með þessum hætti til íþyngingar fyrir lóðarhafa og eigendur gáma í bænum. Ákvörðun og álagning þessara gjalda á kæranda sé því meingölluð og andstæð bæði lögum og ríkjandi sjónarmiðum í íslenskum stjórnsýslurétti.

Varakrafa kæranda um lækkun krafna Hafnarfjarðarbæjar byggist á þeim sömu sjónarmiðum og að framan séu rakin. Einungis eitt leyfi hafi verið gefið út og Hafnarfjarðarbæ sé eingöngu heimilt að heimta eðlilegt gjald í samræmi við kostnað sinn við útgáfu þess leyfis. Engin gögn séu til sem geri kæranda kleift að meta hver eðlilegur kostnaður bæjarins hafi verið við útgáfu leyfisins. Því hljóti varakrafa hans að vera sú að gjaldið verði að álitum lækkað til samræmis við það sem nefndin meti eðlilegt gjald fyrir útgáfu eins leyfis.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er bent á að samkvæmt 9. tölul. 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skuli í reglugerð meðal annars kveðið á um skilyrði fyrir veitingu stöðuleyfa fyrir gáma, báta, torgsöluhús, stór samkomutjöld og þess háttar sem ætlað sé að standa utan skipulagðra svæða fyrir slíka hluti í lengri tíma en tvo mánuði. Skuli þar kveðið á um atriði sem varði öryggi og hollustuhætti vegna þessara lausafjármuna og um heimildir byggingarfulltrúa til þess að krefjast þess að þeir séu fjarlægðir ef ekki séu uppfyllt ákvæði reglugerðarinnar. Í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 komi fram að sækja skuli um stöðuleyfi til leyfisveitanda til þess að láta m.a. gáma standa lengur en tvo mánuði utan þeirra svæða sem sérstaklega séu skipulögð og ætluð til geymslu þeirra. Umsókn skuli vera skrifleg og henni meðal annars fylgja uppdrættir og önnur gögn sem nauðsynleg séu til að sýna staðsetningu, útlit og gerð, fyrirkomulag og öryggi gámsins. Stöðuleyfi skuli ekki veitt til lengri tíma en 12 mánaða nema ákvæði skipulags mæli fyrir um annað. Í gr. 2.6.2. sé síðan fjallað um heimild leyfisveitanda til að fjarlægja þá lausafjármuni sem getið sé um í gr. 2.6.1., m.a. gáma.

Hafnarfjarðarbær hafi sett sérstakar reglur um stöðuleyfi, sem hafi verið samþykktar síðast í bæjarstjórn 12. desember 2018. Þar komi m.a. fram að sækja verði um stöðuleyfi til byggingarfulltrúa ef lausafjármunir eigi að standa lengur en tvo mánuði utan þeirra svæða sem þeim sé ætlað samkvæmt skipulagi og vísað til gr. 2.6.1. í byggingarreglugerðinni og 9. tölul. 60. gr. mannvirkjalaga. Sérstaklega sé tekið fram að með skipulögðu svæði sé átt við svæði sem samkvæmt deiliskipulagi eigi að vera gámasvæði. Hvorki sé í mannvirkjalögum né byggingarreglugerð skilgreint hvað sé átt við með „skipulögðu svæði“. Í samræmi við almenna hugtakanotkun í mannvirkjalögum, byggingarreglugerð og skipulagslögum nr. 123/2010 verði þó að miða við að átt sé við svæði sem hafi verið sérstaklega skipulögð, skilgreind eða afmörkuð sem gámasvæði í deiliskipulagi og eftir atvikum einnig í aðalskipulagi. Þessu til stuðnings sé í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð gert ráð fyrir að með umsókn um stöðuleyfi fylgi uppdrættir þar sem gerð sé grein fyrir staðsetningu leyfisskylds gáms á lóðinni. Ákvæði byggingarreglugerðar geri því ekki ráð fyrir að staðsetning gáma sem sýnd sé á aðaluppdrætti einum saman uppfylli skilyrði um að teljast svæði sem sé sérstaklega skipulagt og ætlað til geymslu gáma. Því verði að ganga út frá því að meginreglan sé að ef tiltekið svæði sé ekki skipulagt, skilgreint eða afmarkað sem geymslusvæði, gámasvæði eða álíka í deiliskipulagi, og þar séu geymdir eða geyma eigi einhvern af þeim lausafjármunum sem taldir séu upp í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð, t.d. gám, lengur en í tvo mánuði, þá sé fyrir hendi skylda til að sækja um stöðuleyfi. Að þessu virtu hafi Hafnarfjarðarbær áréttað að ætli aðili að staðsetja gáma utan svæðis sem sérstaklega sé skipulagt og ætlað til geymslu slíkra lausafjármuna beri honum að sækja um stöðuleyfi eigi gámurinn að standa þar lengur en tvo mánuði.

Skylda til að sækja um stöðuleyfi hvíli réttilega á eiganda eða umráðamanni viðkomandi lausafjármunar en hins vegar sé skýrt samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð að með umsókn skuli fylgja samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar sem fyrirhugað sé að lausafjármunirnir standi á. Samkvæmt gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð sé svo að finna heimild byggingarfulltrúa til að fjarlægja gám sem staðsettur sé á lóð án stöðuleyfis eða krefja eiganda um að hann fjarlægi gáminn. Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð sé byggingarfulltrúa einnig heimilt að beita dagsektum til þvingunar í slíkum málum. Þá sé skýrt samkvæmt 4. mgr. 56. gr. nefndra laga að dagsektir og kostnað megi innheimta með fjárnámi og hafi sveitarfélagið m.a. lögveð í þeirri lóð sem gámur standi á fyrir kröfu sinni. Því sé ljóst að skyldur eiganda gáms og lóðarhafa fari saman og ekki sé hægt að slíta þær í sundur með þeim hætti sem kærandi leggi upp með í kæru. Þá beri lóðarhafi ábyrgð á sinni fasteign og tilheyrandi lóð, s.s. í samræmi við almennar skaðabótareglur og ákvæði í lóðarleigusamningum. Byggingarfulltrúa sé heimilt að beita þvingunarúrræðum gagnvart eigendum gáma sem staðsettir séu innan lóðar án stöðuleyfis og felist sú þvingun í því að eigendum beri að fjarlægja gám ella eiga á hættu að fá lagðar á sig dagsektir.

Samkvæmt 2. gr. í fyrrnefndum reglum Hafnarfjarðarbæjar um stöðuleyfi skuli innheimta gjald fyrir hvern gám (lausafjármun) samkvæmt gjaldskrá fyrir leyfisveitingar og þjónustu byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa í Hafnarfirði. Samkvæmt gildandi gjaldskrá sé gjald fyrir stöðuleyfi árið 2020 kr. 34.933 fyrir fyrsta gám (lausafjármun) og kr. 17.113 vegna stöðuleyfis fyrir gám (lausafjármun) umfram þann fyrsta. Upphæð gjaldsins taki í fyrsta lagi mið af kostnaði vegna móttöku og umfjöllunar um innsenda umsókn um stöðuleyfi. Fara þurfi yfir umsóknir í samræmi við gr. 2.6.1. í gildandi byggingarreglugerð, s.s. yfirfara uppdrætti og staðsetningu gámsins sem um ræði. Gjald fyrir þennan hluta sé kr. 11.138. Þá sé gert ráð fyrir kostnaði vegna eftirlits við framfylgd útgefinna stöðuleyfa, m.a. eftirlits við að handhafi stöðuleyfis uppfylli þær kröfur sem fram komi í gr. 2.6.1., sbr. kröfu í 2. mgr. gr. 2.6.2. Það sé skylda byggingarfulltrúa að sinna slíku eftirliti, sbr. gr. 3.10.1. í byggingarreglugerð. Í rekstraráætlun sé gert ráð fyrir að slíkt eftirlit fari almennt fram einu sinni í mánuði og feli þá í sér athugun á staðnum. Gert sé ráð fyrir tveimur tímum í vinnu starfsmanns við eftirlitið á hvert stöðuleyfi. Gjald fyrir þennan hluta sé því kr. 23.795. Framangreindur kostnaður sé eðli málsins samkvæmt lágmarkaður vegna stöðuleyfis fyrir gáma umfram þann fyrsta þótt ljóst sé að kostnaður við móttöku umsóknar og það sem því fylgi falli til vegna annars gáms. Hér skuli þó áréttað að endanlegur raunkostnaður sveitarfélagsins vegna stöðuleyfis fyrir gáma umfram þann fyrsta kunni þó að verða hærri í einhverjum tilvikum en sem nemi upphæð gjaldsins. Sé stöðuleyfi veitt fyrir viðbótargámi eða gámum, nokkru eftir að stöðuleyfi hafi verið veitt fyrir fyrsta gáminn, færi hagræðingin af því að sinna eftirliti með fleiri en einum gámi á viðkomandi lóð. Þrátt fyrir þessa staðreynd þá myndi sveitarfélagið innheimta lágmarksupphæð fyrir eftirlit vegna þeirra gáma og væri gjaldið því lægra en fyrir fyrsta gám.

Reglurnar geri ráð fyrir að eigandi eða umráðamaður gáms sæki um stöðuleyfi með samþykki eiganda lóðar. Samkvæmt þessu sé ljóst að einn eða fleiri ótengdir aðilar geti sótt um stöðuleyfi fyrir gámi/gámum á sömu lóðinni, þ.e. allt með samþykki lóðarhafa. Hafnarfjarðarbær mótmæli þeirri afstöðu sem m.a. komi fram í leiðbeiningum Mannvirkjastofnunar og kærandi vísi til. Eins og fram komi í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð þurfi sérstaklega að taka tillit til öryggissjónarmiða og hollustuhátta við mat á umsóknum og útgáfu stöðuleyfa. Það eigi við um hvern gám sem leyfi sé veitt fyrir. Ef leyfi yrði veitt með einu gjaldi óháð fjölda lausafjármuna á lóð þá sé augljóst að töluvert erfiðara, ef ekki vonlaust, væri að uppfylla þær skyldur.

Tekjur og kostnaður sveitarfélagsins vegna stöðuleyfa séu eftirfarandi:

Niðurstaða: Byggingarreglugerð nr. 112/2012 er sett með stoð í lögum nr. 160/2010 um mannvirki og er í reglugerðinni m.a. kveðið á um stöðuleyfi í kafla 2.6., sbr. 9. tl. 60. gr. nefndra laga. Um veitingu stöðuleyfis segir í gr. 2.6.1. að ef lausafjármunum sem upptaldir séu í ákvæðinu sé ætlað að standa í lengri tíma en tvo mánuði utan þeirra svæða sem sérstaklega séu skipulögð og ætluð til geymslu slíkra muna skuli sækja um stöðuleyfi til leyfisveitanda. Umsókn um stöðuleyfi skuli vera skrifleg og undirrituð af eiganda eða ábyrgðarmanni viðkomandi hlutar og eigi henni að fylgja samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar sem fyrirhugað sé að lausafjármunir standi á. Þá skuli í umsókn gera grein fyrir tilgangi og lengd stöðuleyfis og henni eigi að fylgja uppdrættir og önnur gögn sem nauðsynleg séu til að sýna staðsetningu, útlit og gerð, fyrirkomulag og öryggi lausafjármuna. Í gr. 2.6.2. er fjallað um heimild leyfisveitanda til að fjarlægja lausafjármuni. Skal leyfisveitandi krefja eiganda um að fjarlægja lausafjármun sem er án stöðuleyfis innan eðlilegs frests, þó aldrei lengri frests en eins mánaðar, að öðrum kosti verði það gert á kostnað eiganda. Samkvæmt því sem fram hefur komið er forsenda þess að eigandi stöðuleyfisskylds lausafjármunar fái útgefið stöðuleyfi að hann sæki um slíkt leyfi til leyfisveitanda og skili inn ákveðnum gögnum. Geri hann það ekki á leyfisveitandi þess kost að krefja eigandann um að fjarlægja hlutinn eða að öðrum kosti getur hann gert það á kostnað hans.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar að leggja á stöðuleyfisgjald vegna tveggja gáma kæranda á lóðinni Steinhellu 5, en kærandi er eigandi eins af 14 matshlutum hússins sem þar stendur. Sótti kærandi um stöðuleyfi vegna gámanna í kjölfar þess að hann var beittur dagsektum, en þau þvingunarúrræði eru ekki til skoðunar í máli þessu heldur gjald það sem innheimt var vegna útgáfu stöðuleyfis. Meðal þess sem kærandi tekur fram er að geymslurými séu afmörkuð á umræddri lóð og sé þar merkt gámastæði sem hann hafi nýtt sér. Samþykktar teikningar sýna hins vegar ekki merkingar fyrir geymslusvæði eða gámastæði heldur eingöngu fyrir bílastæði á lóðinni. Þótt slíkt svæði hafi e.t.v. verið afmarkað með línum á lóðinni án aðkomu viðkomandi sveitarfélags fullnægir það ekki þeim áskilnaði að um svæði sé að ræða sem sérstaklega hafi verið skipulagt og ætlað til geymslu lausafjármuna, sbr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Að því sögðu lítur ágreiningur málsins einkum að fjárhæð þeirra gjalda sem innheimt voru og einstökum kostnaðarliðum sem þar búa að baki.

Að meginstefnu til er fjár aflað til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Er mælt fyrir um í 51. gr. mannvirkjalaga að sveitarstjórnum sé heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, m.a. fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, og útgáfu byggingarleyfis byggingarfulltrúa, útgáfu stöðuleyfa, útmælingu, eftirlit, úttektir, yfirferð hönnunargagna og vottorð sem byggingarfulltrúi lætur í té. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda.

Bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkti á fundi sínum 11. desember 2019 gjaldskrá nr. 1349/2019 fyrir leyfisveitingar og þjónustu byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa í Hafnarfjarðarkaupstað.

Um svokallað þjónustugjald er að ræða en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Fjárhæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á, með tilliti til réttaröryggis borgaranna, að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 51. gr. mannvirkjalaga að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Í nefndri 51. gr. er að finna upptalningu á þeim verkefnum sem heimilt er að innheimta gjald fyrir og gefur orðalag ákvæðisins til kynna að þau séu ekki tæmandi upp talin. Gjaldtökuheimildir hefur verið að finna í eldri lögum um byggingarmál en þær hafa smám saman verið víkkaðar út með frekari upptalningu þeirra verkefna sem má taka gjald fyrir, án þess að nánar sé skýrt í lögskýringargögnum af hvaða sökum það er. Að teknu tilliti til þeirrar meginreglu að opinber þjónusta skuli veitt að kostnaðarlausu nema lög kveði á um annað er ekki hægt að leggja til grundvallar að mannvirkjalög geri ráð fyrir því að allur kostnaður sem hlýst af framkvæmd þeirra sé fjármagnaður með þjónustugjöldum. Verða því ekki innheimt frekari gjöld vegna verkefna byggingarfulltrúa en beinlínis er vísað til nefndri 51. gr. laganna.

Gjaldskrá nr. 1349/2019 var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 11. desember 2019 skv. ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, en á fundinum var lögð fram fjárhagsáætlun sveitarfélagsins 2020-2023. Fram kom í greinargerð með áætluninni að gjaldskrá umhverfis- og skipulagsþjónustu hækkaði í samræmi við hækkun byggingarvísitölu. Fjárhagsáætlunin varðar rekstur sveitarfélagsins í heild sinni, þ. á m. rekstur skipulags- og byggingarmála, en þar er ekki að finna sérstakan rökstuðning vegna kostnaðar þeirra embætta af einstökum verkefnum. Eru þau því annars eðlis en rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á.

Úrskurðarnefndin hefur aflað frekari gagna frá sveitarfélaginu, svo sem rakið er í málsrökum þess, um hvað standi að baki gjaldi því sem lagt var á kæranda vegna útgáfu stöðuleyfis honum til handa. Bæjaryfirvöld hafa enn fremur vísað til þess að til grundvallar rekstraráætlun þeirra hafi legið skjal sem sýni yfirlit yfir gáma í Hafnarfjarðarbæ. Einnig hefur úrskurðarnefndin undir höndum nánari útskýringar á skjalinu, sem aflað var vegna rannsóknar eldra kærumáls, en bærinn hefur staðfest að þær eigi einnig við hér. Samkvæmt greindum gögnum taldi bærinn að um hefði verið að ræða 850 stöðuleyfisskylda gáma árið 2016 og 650 slíka árið 2017. Var skorað á alla umráðamenn gáma að sækja um stöðuleyfi þessi ár, en fram kemur að fyrra árið hafi verið greitt fyrir stöðuleyfi vegna ríflega 62% gámanna en fyrir tæplega 55% þeirra seinna árið. Þess er þar og getið að þrír starfsmenn hafi verið ráðnir til að sinna eingöngu þessum störfum auk verktaka. Af hálfu bæjarins er upplýst að störfum þessum sinni nú einn starfsmaður byggingarfulltrúa. Akstursgreiðslur sem tilteknar séu í gögnunum séu raunkostnaður. Starfsmaður fari á staðinn þegar sótt sé um stöðuleyfi auk þess sem reglulega sé farið í eftirlitsferðir. Í nefndum gögnum er hins vegar ekki að finna rökstuðning hvað varðar fjölda þeirra starfsmanna sem sinna þurfi verkinu, en ekki er heimilt að líta til kostnaðar vegna annarra og óskyldra starfa starfsmanna. Ekki er þar heldur að finna svör við þeirri spurningu hvort skert innheimta skýrist af því að sá fjöldi gáma sem tilgreindur er hafi ekki allur reynst stöðuleyfisskyldur og þá hvort þeim kostnaði hafi verið jafnað niður miðað við þá gáma eingöngu sem teljast leyfisskyldir í reynd. Þá er enga skýringu að finna á mismunandi fjölda gáma milli ára eða hvort hluti kostnaðarins hafi fallið til vegna rannsóknar á því hver sá fjöldi sé í raun á hverju ári. Í þessu sambandi er rétt að benda á að ef rýnt er í tölur bæjarins fyrir árið 2020 sést að reiknað er með tekjum og kostnaði vegna 310 gáma sem stöðuleyfi verði gefin út fyrir en að greitt verði fyrir um 178 gáma að auki sem umframgáma. Fer gámum því enn fækkandi án þess að skýringar séu á því, en hafa verður í huga að 51. gr. mannvirkjalaga felur ekki í sér heimild til að jafna niður á alla leyfishafa kostnaði sem rakinn verður til vanskila í einstökum tilvikum. Skilyrði nefndrar 51. gr. um rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á eru því ekki uppfyllt með tilvitnuðum gögnum.

Rekstrartölur fyrir árin 2017-2019, auk áætlunar fyrir árið 2020, sýna að sá kostnaður sem bærinn telur sig verða fyrir vegna útgáfu stöðuleyfa fyrir gáma er hærri en tekjur hans vegna leyfisgjalda fyrir þá. Það eitt og sér leiðir þó ekki til þess að um lögmætt þjónustugjald sé að ræða heldur verða þeir kostnaðarliðir sem þar hvíla að baki að standa í nánum tengslum við þá þjónustu sem veitt er.

Í 51. gr. mannvirkjalaga er meðal annars heimilað að taka gjald vegna eftirlits byggingarfulltrúa sem kærandi hefur gert að umtalsefni. Eftirlit samkvæmt mannvirkjalögum er fyrst og fremst eftirlit með mannvirkjum og byggðu umhverfi í því skyni að vernda líf og heilsu manna, sbr. markmið 1. mgr. 1. gr. laganna. Ákveðin öryggissjónarmið búa þar að baki en þau sjónarmið koma enn fremur fram í ákvæðum byggingarreglugerðar um stöðuleyfi. Þótt þau ákvæði mæli fyrst og fremst fyrir um skyldu eiganda og ábyrgðarmanna lausafjármuna til að tryggja að ekki skapist hætta vegna þeirra verður að fallast á að ákveðnar heimildir til eftirlits leyfisveitanda gildi einnig þar um. Fyrir liggur í málinu að kostnaðarliður vegna eftirlits og útgáfu leyfis er 0,75 klst. á einingarverði kr. 20.338, en að auki liggur fyrir að kostnaður vegna aksturs í eftirlitsferðum hefur verið lagður til grundvallar kostnaðaráætlun. Að sögn sveitarfélagsins fer tíðni eftirlits eftir atvikum, en er jafnan á tveggja til þriggja mánaða fresti og felur í sér athugun á staðnum. Svo sem áður er rakið skulu með umsókn um stöðuleyfi fylgja uppdrættir og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að sýna m.a. öryggi lausafjármuna og ber handhafi stöðuleyfis ábyrgð á því að ekki skapist hætta vegna þeirra. Er og leyfisveitanda heimilt að krefjast frekari gagna og rökstuðnings vegna þessa, sbr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Að þessu virtu þykja ekki hafa verið færð viðhlítandi rök fyrir þörf á svo tíðu eftirliti og þykir skorta á tengsl á milli þeirrar skyldu að greiða fyrir eftirlit og gjaldtöku vegna þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu sem veitt er í formi eftirlits umfram það sem nauðsyn stendur til samkvæmt byggingarreglugerð.

Í málavaxtalýsingu er ítarlega rakið hvernig staðið hefur verið að innheimtu gjalda vegna stöðuleyfa í Hafnarfjarðarbæ á síðustu árum. Skorað hefur verið á hlutaðeigandi aðila að sækja um stöðuleyfi fyrir gáma sem standa lengur en í tvo mánuði og eftir atvikum hefur slíkum áskorunum verið fylgt eftir með þvingunarúrræðum, s.s. dagsektum. Af þessu tilefni er rétt að taka fram að þvingunarúrræði eru ekki hluti eftirlits þótt þeim kunni að verða beitt í kjölfar þess. Af gögnum málsins virðist sem m.a. kostnaður sveitarfélagsins við áskoranir til gámaeigenda hafi verið lagður til grundvallar við ákvörðun stöðuleyfisgjalda. Er rétt í því sambandi að benda á að þótt sveitarfélagi sé ekki skylt að reikna út kostnað við meðferð hverrar einstakrar umsóknar um stöðuleyfi er nauðsynlegt að þess sé gætt við ákvörðun þjónustugjalda að þeim sem gert sé að greiða þau samkvæmt reiknuðu meðaltali eigi nægjanlega samstöðu þannig að kostnaður vegna þjónustu við hvern og einn sé svipaður. Þannig væri óheimilt að jafna kostnaði við almennar áskoranir til allra gámaeigenda, óháð stöðuleyfisskyldu, og láta falla á þá eina sem stöðuleyfisskyldir reynast og sækja um slíkt leyfi. Að öðrum kosti greiðir sá hópur hærra þjónustugjald en almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu og greiðir þannig þjónustuna fyrir aðra. Þá verður ekki innheimt fyrir þann kostnað sem felst í því að beita þvingunarúrræðum þótt þau kunni að leiða til umsóknar um stöðuleyfi, enda er beiting slíkra úrræða ekki meðal þeirra verkefna sem heimilað er að taka gjald fyrir skv. 51. gr. mannvirkjalaga.

Gjaldheimta vegna verkefna byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar hefur tekið nokkrum breytingum á síðustu árum. Til að mynda voru innheimt mismunandi gjöld eftir stærð gáma til desember 2018 en þá samþykkti bæjarstjórn reglur um stöðuleyfi þar sem fram kemur í 2. gr. að innheimt sé gjald fyrir hvern gám eða lausafjármun og er fjárhæð gjalda tilgreind með slíkum hætti í gjaldskrá nr. 1349/2019. Var kæranda þannig gert að greiða fullt gjald fyrir einn gám og hálft gjald fyrir næsta gám þótt sótt væri um leyfi í einni umsókn og eitt leyfi veitt fyrir báða gámana. Hafa hvorki rök bæjaryfirvalda né gögn málsins rennt stoðum undir aukinn kostnað bæjarins miðað við stærð eða fjölda þeirra lausafjármuna sem eitt leyfi er veitt fyrir að fenginni umsókn sem fullnægir kröfum gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Verður gjaldtökuheimild 51. gr. mannvirkjalaga því ekki túlkuð á þann veg að fjárhæð gjalds vegna útgáfu stöðuleyfis og tilheyrandi eftirlits ráðist fortakslaust af stærð eða fjölda lausafjármuna sem leyfið tekur til.

Að öllu framansögðu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið álagða gjald hafi ekki tekið mið af rökstuddri rekstraráætlun um þau atriði sem ákvörðun gjalds eigi að byggjast á í skilningi 51. gr. mannvirkjalaga og að tilgreindir kostnaðarliðir að baki gjaldinu hafi verið ranglega lagðir því til grundvallar, auk þess sem óheimilt hafi verið að leggja til grundvallar að aukinn kostnaður fylgdi útgáfu leyfis og eftirliti með hverjum gámi umfram þann fyrsta sem leyfi væri gefið út fyrir, svo sem gert var. Leiðir þessi niðurstaða úrskurðarnefndarinnar óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, en ekki verður tekin afstaða til kröfu kæranda um endurgreiðslu enda ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að skera þar úr um, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð álagning stöðuleyfisgjalds vegna tveggja gáma á lóðinni Steinhellu 5, Hafnarfirði.

nóv 23

Love0

64/2020 Dalabyggð

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 64/2020, kæra vegna gjaldtöku fyrir hirðingu, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. júlí 2020, er barst nefndinni 17. s.m., kærir eigandi, Hofakri, Dalabyggð, „3. gr. gjaldskrár fyrir hirðingu, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð sem staðfest var 12. desember 2019.“ Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að álagning samkvæmt hinni kærðu gjaldskrá verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalabyggð 14. ágúst 2020.

Málavextir: Gjaldskrá fyrir árið 2020 vegna hirðingar, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð var samþykkt í sveitarstjórn á fundi hennar 12. desember 2019 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2020. Álagningarseðill vegna fasteignagjalda 2020, dags. 11. desember það ár, var sendur kæranda. Í apríl 2020 sendi kærandi sveitarstjórn Dalabyggðar erindi þar sem farið var fram á útskýringar á framangreindri gjaldskrá, einkum 3. gr. hennar. Benti kærandi jafnframt á að ósanngirni ríkti við skiptingu gjalds í flokka þannig að misræmis gætti við álagningu sorphirðu- og sorpeyðingargjalds á búfjáreigendur. Loks gerði hann athugasemdir við að umbeðin þjónusta hefði ekki verið veitt í tiltekið skipti.

Sveitarstjórn tilkynnti kæranda um afgreiðslu á ofangreindu erindi með tölvupósti 21. apríl 2020. Í póstinum kom fram að byggðarráð hefði fjallað um erindi kæranda á fundi sínum 16. apríl s.á. og bókað efirfarandi „Gjaldskrá er sett miðað við umfang heildarflutninga og er endurskoðuð árlega. Í henni er lögð áhersla á að gæta meðalhófs. Sveitarstjóra falið að svara erindinu í samræmi við umræður á fundinum.“ Í frekari svörum sveitarstjóra kom fram að áður hefði verið ákveðið eitt gjald fyrir öll bú en vegna framkominna athugasemda hefði gjaldskránni verið breytt, auk þess sem horft yrði til athugasemda kæranda við vinnslu næstu gjaldskrár. Hins vegar væri ljóst að breytileg gjöld eftir stærð búa yrðu alltaf matsatriði. Gjöldum vegna þjónustunnar væri ætlað að standa undir kostnaði vegna hennar en sá væri ekki raunveruleikinn í dag.

Málsrök kæranda: Kærandi telur gjaldskrá nr. 1372/2019 fyrir hirðingu, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð íþyngjandi fyrir búfjáreigendur með fáa gripi, þar sem aðeins þurfi að eiga meira en tíu stórgripi eða fleiri en 50 kindur til að vera kominn í hæsta gjaldflokk. Kærandi haldi tíu kindur og 16 hross og innheimtar séu kr. 51.000 vegna hirðingar og eyðingar dýrahræja, en búfjáreigandi með 1.000 kindur og 100 hross, svo dæmi sé tekið, greiði sömu fjárhæð. Leiði þetta til mismununar milli íbúa sveitarfélagsins.

Árangurslaust hafi verið leitað eftir leiðréttingu hjá sveitarstjórn og hafi svar þar að lútandi nýverið borist í tölvupósti frá sveitarstjóra, eftir að gengið hafi verið eftir því.

Málsrök Dalabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem kært sé ákvæði í gjaldskrá, en gjaldskrá af þessu tagi teljist til stjórnvaldsfyrirmæla sem séu almenns eðlis og feli ekki í sér ákvörðun í máli tiltekins aðila. Slík fyrirmæli stjórnvalda sæti ekki kæru.

Ef málið sé skilið á þann veg að kærandi sé að kæra afgreiðslu 243. fundar byggðarráðs sveitarfélagsins frá 16. apríl 2020 þá beri einnig að vísa því frá þar sem ekki sé hægt að líta á afgreiðslu byggðarráðs sem stjórnvaldsákvörðun þar sem hún bindi ekki enda á málið. Einungis sé þar um að ræða svar við gagnrýni sem kærandi hafi sett fram varðandi gjaldskrána. Í tölvupósti kæranda til sveitarfélagsins 2. apríl 2020 sé ekki sett fram nein krafa um úrbætur, leiðréttingu eða afslátt, sem hægt hafi verið að samþykkja eða synja, heldur hafi kærandi þar aðeins lýst óánægju sinni með gjaldskrána og spurt um afstöðu sveitarstjórnar til þeirra sjónarmiða sem hann hafi sett þar fram. Gjaldskráin hafi verið samþykkt á 184. fundi sveitarstjórnar hinn 12. desember 2019 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2020. Verði ekki séð að það sé á sviði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að endurskoða samþykktina eða gjaldskrána.

Í kæru, dags. 9. júlí 2020, segi kærandi að hann hafi fengið svar frá sveitarstjóra „nýverið í tölvupósti eftir að gengið var eftir svari.“ Þessu orðalagi sé mótmælt en eins og sjá megi af gögnum málsins hafi kæranda verið svarað með tölvupósti hinn 21. apríl 2020 og ekkert hafi gefið til kynna annað en að sending á tölvupóstinum hafi tekist. Því verði að ætla að svarið hafi einhverra hluta vegna farið fram hjá kæranda.

Hirðing á dýrahræjum hafi hafist í Dalabyggð á miðju ári 2018. Gjald á því ári hafi verið samkvæmt gjaldskrá sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 3. janúar 2018. Árið 2019 hafi verið fyrsta heila árið þar sem rukkað hafi verið fyrir allt árið. Hafi gjaldskrá vegna þessa verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. janúar 2019. Eins og fram komi í svari til kæranda 21. apríl 2020 hafi gjaldið bæði árin verið það sama fyrir alla búfjáreigendur, án tillits til stærðar bústofns. Vegna þessa hafi borist þrjú erindi þar sem gerðar hafi verið athugasemdir við að ekki hafi verið tekið tillit til stærðar bústofns. Ekki hafi verið gerð breyting á gjaldskrá 2019 í kjölfar þessara erinda en ákveðið hafi verið að endurskoða þetta í gjaldskrá 2020. Við setningu gjaldskrár fyrir 2020 hafi verið leitast við að mæta þeirri gagnrýni sem komið hafi fram. Á sama hátt verði horft til erindis kæranda við vinnslu gjaldskrár 2021. Það sé hins vegar ljóst að um leið og farið sé að hafa gjaldskrá breytilega eftir stærð bústofns verði skilin á milli gjaldflokka sem sett séu alltaf háð mati. Við gerð gjaldskrárinnar hafi verið lögð áhersla á að gæta meðal-hófs en vitað að ólíklegt væri að niðurstaða næðist sem allir yrðu ánægðir með.

Gjaldið eigi að standa undir þjónustunni en geri það reyndar ekki að fullu. Mjög stór hluti af kostnaði við verkefnið sé flutningurinn og skipti þá ekki meginmáli hversu mikið sé sótt á hvern stað heldur ekin vegalend. Það sé því ekki svo að stærð búa sé ráðandi þáttur varðandi kostnaðinn.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur fráleita kröfu sveitarfélagsins um að vísa málinu frá. Sé það í ósamræmi við álagningarseðla þar sem m.a. segi: „Álagning á sorphirðu- og sorpeyðingargjaldi er kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og er kærufrestur einn mánuður frá álagningu. Gjald vegna hirðingu og eyðingu á dýrahræjum er innheimt miða við hausttölur (frá MAST) ár hvert, en endanlegar tölur 2019 liggja ekki fyrir fyrr en í apríl n.k. og verður álagt gjald endurskoðað þá annað hvort til hækkunar eða lækkunar.“ Samkvæmt þessu séu tölur um fjölda gripa yfirfarnar hjá hverjum og einum búfjáreigenda og því ætti að vera auðvelt að deila kostnaði við hirðingu og eyðingu dýrahræja niður í samræmi við gripafjölda hvers og eins. Því sé mótmælt að stærð búa sé ekki ráðandi þáttur varðandi kostnaðinn þar sem vanhöld séu væntanlega oftast í samræmi við gripafjölda. Það að kostnað-urinn sé að mestu vegna ekinnar vegalendar hljóti að ráðast af því hvernig þjónustan sé skipulögð, en sú skipulagning sé alfarið í höndum sveitarfélagsins.

Í núverandi gjaldskrá sé ekki gætt meðalhófs en búfjáreigandi þurfi aðeins að eiga nokkrar skepnur sér til gamans til að vera kominn í hæsta gjaldflokk, þ.e. sama flokk og þeir lendi í sem stundi búskap sem atvinnu.

Niðurstaða: Gjaldskrá nr. 1372/2019 fyrir hirðingu, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð fyrir árið 2020 var samþykkt á sveitastjórnarfundi 12. desember 2019 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. janúar 2020. Gjaldskrár sem slíkar teljast ekki vera stjórnvaldsákvarðanir heldur stjórnvaldsfyrirmæli þegar þær beinast að hópi manna. Almenna kæruheimild vegna stjórnvaldsfyrirmæla er ekki að finna í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Einstaklingar og lögaðilar hafa ekki hagsmuna að gæta umfram aðra af setningu gjaldskráa fyrr en álagning á grundvelli þeirra fer fram. Slík álagning er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þegar mælt er svo fyrir um í lögum. Hin kærða gjaldskrá er sett með stoð í 59. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en fram kemur í 65. gr. laganna að stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt þeim lögum sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í málinu liggur fyrir að álagningarseðill vegna fasteignagjalda 2020, dags. 11. febrúar það ár, var sendur kæranda og því hefur álagning á grundvelli hinnar kærðu gjaldskrár farið fram, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Eins og atvikum í máli þessu er háttað verður því að líta svo á að kærð sé álagning sorphirðu- og sorpeyðingargjalds vegna ársins 2020 og að krafist sé ógildingar álagningarinnar.

Kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar.

Hin kærðu gjöld voru lögð á með álagningarseðli, dags. 11. febrúar 2020, en kæra í máli þessu er dagsett 9. júlí s.á. og barst úrskurðarnefndinni 17. s.m. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Á álagningarseðlinum er að finna slíkar kæruleið-beiningar og það fyrirkomulag þykir fullnægja framangreindum áskilnaði stjórnsýslulaga. Á seðlinum er jafnframt að finna upplýsingar um að gjald vegna hirðingar og eyðingar á dýrahræjum sé innheimt miðað við hausttölur (frá MAST) ár hvert, en álagt gjald verði endurskoðað til hækkunar eða lækkunar þegar endanlegar tölur liggi fyrir í apríl 2020. Liggur fyrir að slík endurskoðun fór ekki fram vegna hinnar kærðu álagningar. Kærandi hefur fyrir úrskurðarnefndinni bent á að hann hafi árangurslaust leitað eftir leiðréttingu hjá sveitarstjórn. Erindi kæranda, sem beint var til sveitarfélagsins eftir lok kærufrests sem leiðbeint var um, ber þó ekki með sér að farið sé fram á leiðréttingu eða endurupptöku álagningar hans heldur sýnist þar fremur lýst óánægju með fyrirkomulag álagningar samkvæmt hinni umþrættu gjaldskrá. Bera svör sveitarfélagsins og með sér þann skilning og fólu þau ekki í sér nýja ákvörðun. Stóð hin kærða ákvörðun um álagningu frá 11. febrúar 2020 því óhögguð. Að framangreindu virtu þykja ekki fyrir hendi neinar þær ástæður sem leiða ættu til að kæra þessi, sem barst um fjórum mánuðum eftir að kærufresti lauk, verði tekin til efnismeðferðar. Verður henni því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 19

Love0

18/2020 Íslenska gámafélagið ehf.

Með UUA

Árið 2020, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 18/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Íslenska gámafélagið ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis kæranda fyrir rekstri spilliefnamóttöku í Gufunesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 30. mars 2020.

Málsatvik: Kærandi sótti um endurnýjun starfsleyfis til Umhverfisstofnunar í júlí 2017 fyrir spilliefnamóttöku til meðhöndlunar á allt að 500 tonnum af spilliefnum árlega. Umhverfisstofnun staðfesti móttöku umsóknarinnar með bréfi til kæranda, dags. 19. september 2017, og var kærandi með sama bréfi upplýstur um að kostnaður vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingar og útgáfu væri kr. 246.000 skv. 4. gr. uppfærðrar gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Athygli var jafnframt vakin á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa gæti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar væru til að reikna kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum gæti komið til þess að síðar yrði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess kæmi yrði fyrirtækið upplýst þar um og því gefið kostur á að koma sínum sjónarmiðum að áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin.

Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 30. ágúst 2018, til kæranda kom fram að Umhverfisstofnun hefði unnið tillögu að nýju starfsleyfi sem tilbúið hefði verið til auglýsingar þá um sumarið. Hins vegar hefði verið sett ný reglugerð 15. maí 2018, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Sú reglugerð hefði fellt úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem gæti haft í för með sér mengun. Samkvæmt nýju reglugerðinni væri útgáfa starfsleyfa fyrir spilliefnamóttökur sem tækju á móti minna en 10 tonnum á dag nú hjá heilbrigðisnefnd í stað Umhverfisstofnunar. Af þeirri ástæðu myndi Umhverfisstofnun áframsenda starfsleyfisumsókn kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til frekari vinnslu og ákvörðunar. Umhverfisstofnun óskaði einnig eftir viðbrögðum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins við því hvaða stjórnvald annaðist starfsleyfisútgáfu fyrir meðhöndlun og förgun spilliefna í ljósi nýlegra breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Ráðuneytið taldi í bréfi sínu, dags. 26. september 2018, að ekki hefði verið ætlunin með breytingunum á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir að færa starfsleyfisútgáfu og eftirlit með annarri meðhöndlun spilliefna en frá námuúrgangsstöðum og þeim spilliefnamóttökum sem afköstuðu minna en 10 tonnum á dag til heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Ljóst væri að við frumvarpsgerðina hefði skammstöfunin „þ.m.t.“ í 13. tl. í II. viðauka fallið niður af einhverjum orsökum, sem leitt hefði til þess að svo virtist sem orðið hefði efnisbreyting frá lögum og þágildandi reglugerð nr. 785/1999. Af þessu tilefni væri bent á að í 2. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs segði að Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi fyrir meðhöndlun spilliefna, aðra en flutning, en söfnunar- og móttökustöðvum sem heilbrigðisnefndir veittu starfsleyfi væri þó heimilt að taka á móti tilteknum spilliefnum frá almenningi og/eða smærri fyrirtækjum. Það væri mat ráðuneytisins að lög um meðhöndlun úrgangs væru sérlög gagnvart almennum lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og því bæri Umhverfisstofnun að gefa út starfsleyfi og hafa eftirlit með spilliefnamóttöku eins og þeirri sem vísað væri til í erindinu.

Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi til handa kæranda 24. maí 2019 og var það birt 27. s.m. á heimasíðu stofnunarinnar. Með bréfi, dags. 21. júní 2019, tilkynnti Umhverfisstofnun kæranda um viðbótargjald vegna starfsleyfisins. Tekið var fram að samkvæmt skráningum í verkbókhaldi stofnunarinnar hefði vinna við starfsleyfið verið umfangsmeiri en gert hefði verið ráð fyrir í grunngjaldi. Í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri um 16 klst. Vinna við gerð leyfisins hefði hins vegar numið 71 klst., einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar. Stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þessa umframvinnu, þ.e. fyrir 55 klst., hverja á kr. 13.200. Tímafjöldinn byggði á skráningu í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar og væri sú skráning meðfylgjandi. Umhverfisstofnun áformaði því á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum, að innheimta samtals kr. 726.000 fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um innheimtuna.

Hinn 2. júlí 2019 svaraði kærandi bréfi Umhverfisstofnunar og óskaði eftir upplýsingum um ástæðu þess að gjaldið væri eins hátt og raun bæri vitni og hvernig þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldinu væri skipt niður. Þá benti kærandi á að tímar samkvæmt verkbókhaldi teldust vera alls 69 klst. en ekki 71 klst., líkt og Umhverfisstofnun væri að rukka fyrir. Einnig óskaði kærandi eftir svörum við því hvort hann hefði verið látinn greiða vegna kostnaðar við vinnu sem m.a. væri til komin vegna lagalegrar óvissu, eftir sundurliðun á þeirri 16 klst. vinnu sem almennt væri miðað við og eftir svörum við því hvernig vinnan hefði getað tekið fjórum sinnum lengri tíma. Enn fremur hefði komið fram í bréfi, dags. 30. ágúst 2018, að starfsleyfið væri tilbúið til auglýsingar og því væri þess vegna velt upp hvaða vinnu hefði verið farið í eftir þann tíma. Kærandi sendi tölvupóst til Umhverfisstofnunar 21. október 2019 þar sem fram kom að svar við bréfi hans frá 2. júlí hefði ekki borist, en reikningur hefði verið sendur vegna umframgjalds fyrir vinnu starfsleyfisins. Í svari Umhverfisstofnunar sama dag kom fram að svarbréf við bréfi kæranda hefði verið skrifað í ágúst en fyrir mistök ekki verið sent. Tveimur dögum síðar, eða 23. október 2019, var bréf stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, síðan sent með tölvupósti til kæranda. Í því bréfi gaf stofnunin m.a. þá skýringu að á undanförnum árum hefðu kröfur til vinnslu starfsleyfa aukist verulega, m.a. með hliðsjón af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og breytingum á regluverki. Verkferlar Umhverfisstofnunar við gerð starfsleyfa hefðu verið endurskoðaðir og væru mun ítarlegri en áður. Í yfirferð og mat á umsókn hefðu farið 30 klst. og 29 klst. hefðu farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en ekki hefði verið innheimt fyrir þann kostnað sem farið hefði í að greiða úr lagalegri óvissu. Loks tók stofnunin fram að misræmi virtist vera í yfirlitum tímaskráninga og að kæranda hefði verið sent yfirlit þar sem fram kæmi að tímarnir væru 69 talsins. Yrði lægri talan látin gilda. Heildarfjöldi vinnustunda væri því í raun 69 klst. Hins vegar væri einungis áformað að innheimta fyrir 53 klst., eða samtals 699.600 krónur.

Hinn 27. nóvember 2019 sendi kærandi Umhverfisstofnun tölvupóst þar sem farið var fram á að felldur yrði úr gildi reikningur að fjárhæð kr. 726.000 sem væri kominn í innheimtu. Ekki hefði borist leiðréttur reikningur frá stofnuninni í samræmi við bréf hennar, dags. 13. ágúst 2019. Umhverfisstofnun svaraði póstinum 29. nóvember 2019 þar sem fram kom að umræddur reikningur væri gefinn út á grundvelli leiðrétts yfirlits sem væri meðfylgjandi. Í ljósi þess að svör við athugasemdum fyrirtækisins, dags. 13. ágúst 2019, hefðu ekki borist á réttum tíma teldi Umhverfisstofnun rétt að stofnunin greiddi áfallinn innheimtukostnað en reikningurinn stæði óbreyttur. Í svari kæranda dags. 3. desember s.á. kom fram að upphaflegur reikningur hefði verið fyrir 55 aukatíma við vinnslu starfsleyfisins en í bréfi stofnunarinnar, dags. 13. ágúst 2019, kæmi fram að áformað væri að innheimta fyrir 53 tíma, eða kr. 699.600. Í svari Umhverfisstofnunar 11. desember 2019 kom fram að fyrrgreindur reikningur hefði verið rangur en hann hefði átt að vera kr. 699.600 samkvæmt bréfinu sem kærandi hefði vitnað í. Því yrði umræddur reikningur felldur niður og réttur reikningur sendur. Nýr reikningur var gefinn út sama dag að upphæð kr. 699.600.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um endurnýjun starfsleyfis hafi verið að ræða og hefði því ekki átt að þurfa að vinna leyfið alveg frá grunni. Hvorki hafi orðið breytingar á starfsemi né staðsetningu spilliefnamóttökunnar og undri kærandi sig á umfangi þeirrar vinnu sem farið hafi í starfsleyfið hjá Umhverfisstofnun. Afar sérstakt sé að í þá vinnu hafi farið 53 tímar aukalega, en það sé fjórfaldur sá tími sem ætlaður sé til slíkrar vinnu samkvæmt gjaldskrá stofnunarinnar.

Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi hvorki verið vísað til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með númerum né tekið fram hvaða fordæmisgildi þeir hafi að öðru leyti þótt því sé þar haldið fram að vinna hefði aukist við útgáfu starfsleyfa vegna aukinna krafna í kjölfar úrskurða og breytinga á regluverki. Þá hafi þar ekki verið vísað til ákveðinna lagabálka, lagagreina, reglugerða eða annarra reglna með númerum eða með öðrum skýrum hætti og sé því kærandi engu nær um hvað valdið hafi allri þeirri vinnu sem hann sé krafinn um greiðslu fyrir. Aðrar útskýringar eða rök sé varla að finna í bréfinu svo mark sé á takandi. Í umræddu bréfi sé ekkert mark tekið á rökum kæranda og þeim hafnað í heild sinni fyrir utan leiðréttingu á upphaflegum reikningi, sem hafi verið leiðréttur þar sem hann hefði verið of hár og rangur. Þá komi ekkert fram í tilvitnuðu bréfi um kæruheimildir eða aðrar leiðir sem gætu verið kæranda færar vildi hann ekki una niðurstöðu Umhverfisstofnunar. Sé þetta brot á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sem gildi um starfsemi og ákvarðanatöku Umhverfisstofnunar, sbr. 20. gr. laganna. Loks komi ekkert fram í umræddu bréfi Umhverfisstofnunar um kærufrest, sem einnig sé brot á skyldum stofnunarinnar samkvæmt stjórnsýslulögum og hafi þær afleiðingar að nú þegar kæran sé lögð fram vegna svarbréfs frá Umhverfisstofnun, sem dagsett sé í ágúst en hafi borist í lok október, gildi ekki kærufrestur skv. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ætti kæran því að fá sömu meðhöndlun hjá úrskurðarnefndinni og ef hún hefði borist innan kærufrests.

Kærandi gagnrýni vinnubrögð Umhverfisstofnunar sem skorti fagmennsku, reglufylgni og fyrirsjáanleika. Viðbótargjaldtakan eigi ekki rétt á sér og óski hann eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til vinnubragða Umhverfisstofnunar og gjaldtöku hennar vegna vinnu sem ekki hafi þurft að framkvæma auk þess óeðlilega dráttar sem hafi verið á endurnýjun starfsleyfis.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að í 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segi að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Greiðsluregla umhverfisréttarins sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi fyrirtækja eigi samkvæmt henni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda/rekstraraðila leyfis vegna starfsemi sem geti haft í för með sér mengun. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. framangreint lagaákvæði, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að greiddur sé raunkostnaður fyrir veitta þjónustu.

Auglýsing um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar nr. 535/2018 hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2018. Samkvæmt 1. gr. hennar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni sé falið í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Á yfirliti tímaskráningar megi sjá að vinnan við starfsleyfistillöguna hafi verið sundurliðuð í samræmi við framangreindar kröfur. Þannig sé m.a. tilgreind vinna við gerð tillögu, yfirferð umsóknar, undirbúning fyrir auglýsingu og frágang. Þá geti nokkur vinna fallið til við afgreiðslu og lokavinnslu starfsleyfa.

Umhverfistofnun bendi á að starfsleyfi skuli gefa út til tiltekins tíma, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi reglulega og eigi sjaldnar en á 16 ára fresti, sbr. 15. gr. fyrrnefndra laga og 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar skuli endurmeta starfsleyfisskilyrðin og uppfæra þau ef nauðsyn krefji. Þegar sótt sé um nýtt leyfi fyrir starfandi starfsemi sé því um að ræða nýja ákvörðun um hvort og þá með hvaða skilyrðum gefa skuli út starfsleyfi að nýju, sbr. 1. mgr. sömu greinar. Í því skyni sé Umhverfisstofnun skylt að tryggja að málið sé nægilega upplýst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ávallt þurfi að taka mið af breytingum á lögum, skipulagi og öðrum reglum og viðmiðum sem um viðkomandi starfsemi gildi, sem og tækniþróun. Hér sé því um grundvallaratriði að ræða. Framangreind atriði séu sams konar forsendur og leitt geti til endurskoðunar á starfsleyfi.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Auk þess skuli starfsleyfi skv. 8. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt nefndum lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sbr. I., VII. og IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar og samkvæmt 7. gr. laga nr. 7/1998. Rekstur kæranda feli í sér móttöku og meðhöndlun á allt að 500 tonnum af spilliefnum á ári í Gufunesi, sem sé starfsemi sem falli undir I. viðauka reglugerðar nr. 550/2018. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segi að rekstraraðilar skuli tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um starfsemina komi fram í umsókn um starfsleyfi, en í ákvæðinu sé nánar mælt fyrir um hvað umsóknin beri að innihalda. Þá sé einnig mælt fyrir um starfsleyfisskilyrði í 8. gr. nefndrar reglugerðar þar sem mælt sé fyrir um hvað Umhverfisstofnun skuli tryggja að í starfsleyfi, sbr. viðauka I og IX, séu öll skilyrði sem nauðsynleg séu til að tryggja að farið verði að kröfum 11. og 54. gr. reglugerðarinnar. Þá sé mælt fyrir um hvað starfsleyfisskilyrði eigi að lágmarki að fela í sér.

Þegar umsókn um starfsleyfi hafi borist hafi verið farið yfir kröfur til umsagna og fylgigögn skv. þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Eins og áður hafi komið fram hafi verið sett ný reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit sem tekið hafi gildi 15. maí 2018, og fellt hafi reglugerð nr. 785/1999 úr gildi frá sama tíma. Auk þess hafi lög nr. 7/1998 tekið breytingum. Laga hafi þurft kröfur í starfsleyfi að þessum breyttu kröfum. Þá hafi þurft að fara yfir lög nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Auk þess hafi þurft að m.a. að meta umsóknargögn m.t.t. laga nr. 7/1998, reglugerða nr. 1040/2016 um skrá yfir úrgang og mat á hættulegum eiginleikum úrgangs, nr. 851/2002 um grænt bókhald, nr. 724/2008 um hávaða, nr. 806/1999 um spilliefni, nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi og nr. 510/2018 um sprengiefni og forefni til sprengigerðar, auk laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Samkvæmt 10. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999 hafi þurft að fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi með umsókn um starfsleyfi. Með reglugerð nr. 550/2018 hafi kröfunni verið breytt þannig að ef deiliskipulag væri ekki til staðar væri skylt að láta afrit af gildandi aðalskipulagi fylgja með, sbr. 3. mgr. 6. gr. Ekki hafi verið til staðar deiliskipulag af rekstrarsvæði kæranda og því hafi þurft að kanna hvort þessi starfsemi væri í samræmi við gildandi aðalskipulag Reykjavíkurborgar. Einnig hafi þurft að kanna hvort fráveita frá Gufunesi tengdist inn á kerfi Reykjavíkurborgar. Umsókn um starfsleyfið hafi verið ófullnægjandi þar sem upplýsingar hafi vantað og hafi Umhverfisstofnun kallað eftir viðbótarupplýsingum á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi því leiðbeint umsækjanda um hvaða gögn þyrftu að berast til að umsóknin teldist fullnægjandi í samræmi við leiðbeiningar- og rannsóknarreglu 7. og 10. gr. þeirra laga.

Mikilvægt sé að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttarins um fyrirbyggjandi aðgerðir sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll. Markmið meginreglunnar sé að draga úr eða koma í veg fyrir varanlega skerðingu á umhverfi og náttúruauðlindum, sem ómögulegt eða óraunhæft sé að bæta úr síðar. Meginreglan birtist m.a. í lögum nr. 7/1998, sem og fjölda reglugerða sem hafi verið settar með stoð í lögunum. Frá því að starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út árið 2005 hafi Umhverfisstofnun uppfært verklag sitt með hliðsjón af breyttu regluverki t.a.m. með reglugerð nr. 550/2018, lögum nr. 7/1998, lögum nr. 55/2003 auk áðurgreindra reglugerða, sem hafi verið settar og tekið breytingum. Nýir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi fallið, svo sem í málum nr. 107/2014, 95/2015, 155/2017, 6/2018, 4/2018 og 117/2018. Þá hafi þekking sem aflað hafi verið við framkvæmd eftirlits með mengunarvörnum, ný vísindaleg þekking sem orðið hafi til í málaflokknum, nýjar mæliaðferðir, tækniþróun, samanburður við vinnubrögð í erlendum systurstofnunum og margt fleira valdið breytingum eða styrkt verklag í sessi. Hvað varði ákvæði starfsleyfa hafi athugasemdir frá almenningi stundum haft talsverð áhrif til umbóta. Vegna umfangs starfseminnar hafi samtals farið 30 tímar í yfirferð og mat á umsókn en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 8 tímum vegna slíkrar vinnu.

Eldra starfsleyfi kæranda hafi verið gefið út 16. nóvember 2005. Frá þeim tíma hafi verði gerðar talsverðar breytingar á starfsleyfisskilyrðum, m.a. vegna laga og reglugerðabreytinga sem hafi leitt til breytinga á skilyrðunum. Hér megi nefna ákvæði um upplýsingarétt til almennings, umhverfisábyrgð skv. lögum nr. 55/2012, verkstjórn og takmörkun aðgangs, þátttöku í EMAS og fleira, sem þurft hafi að bæta við starfsleyfi kæranda. Einnig hafi kærandi óskað eftir nokkrum undanþágum frá hefðbundnum kröfum í starfsleyfum fyrir spilliefnamóttöku, m.a. frá kröfu um að lóð fyrirtækisins sé afgirt og undanþágu frá kröfum um mælingar í frárennsli. Þá hafi verið umræða um ílát til geymslu á spilliefnum. Sérútfærsla sé í starfsleyfinu á kröfum varðandi hreinsun á frárennsli og sé þar veitt undanþágu frá hefðbundnum kröfum. Talsverð vinna fari að jafnaði í mat á því hvort rétt sé að víkja frá gildandi meginreglum við útgáfu starfsleyfis svo tryggt sé að jafnræðis sé gætt, sem og til að tryggja ákvörðun í samræmi við uppgefnar forsendur. Eins og fram hafi komið í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 13. ágúst 2019, hafi sérfræðingar frá Umhverfisstofnun farið á fund í Gufunesi og aðstæður verið skoðaðar að ósk umsækjanda, en ferðin hafi tekið 8 klst. Auk þess hafi sérfræðingurinn þurft að undirbúa sig fyrir fund með kæranda. Samtals hafi 29 klst. farið í gerð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst. vegna þeirrar vinnu.

Þegar starfsleyfistillagan hafi verið tilbúin hafi verið farið yfir hana af sérfræðingum stofnunarinnar og ritara. Í því felist að lögfræðingur, sviðsstjóri, teymisstjóri og sérfræðingar fari yfir lögformlegar hliðar málsins. Tillagan sé lesin yfir af eftirlitsmönnum og starfsleyfissérfræðingum og síðan prófarkalesin. Samtals hafi 6 klst. farið í yfirferð starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 5 klst.

Eftir að ákveðið hafi verið að auglýsa starfsleyfið hafi starfsleyfistillagan verið send til auglýsingar og útbúin frétt/auglýsing á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Þá hafi tillagan verið send á alla viðkomandi aðila með ábendingum um að hún væri komin í auglýsingu. Þetta sé í samræmi við 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um að ef endurskoðun á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 8. gr., skuli útgefandi starfsleyfis auglýsa drög að slíkri breytingu að lágmarki í fjórar vikur. Útgefandi starfsleyfis skuli síðan innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi renni út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins, sbr. 9. mgr. 6. gr. fyrrnefndrar reglugerðar. Mælt sé fyrir um það í 6. gr. og í viðauka IV við reglugerðina hvaða upplýsingar útgefandi starfsleyfis skuli hafa á vefsvæði sínu. Umhverfisstofnun hafi gefið starfsleyfi kæranda út 23. maí 2019 og hafi það verið birt á vefsíðu stofnunarinnar, en það teljist opinber birting skv. 10. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Samtals séu skráðar 4 klst. vegna auglýsingar starfsleyfistillögunnar sjálfrar, en samkvæmt forsendum gjaldskrár Umhverfisstofnunar sé gert ráð fyrir 2 klst.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þar sem lög nr. 130/2011 séu sérlög þá gangi þau framan stjórnsýslulögum, sem mæli fyrir um þriggja mánaða kærufrest í 27. gr. laganna. Innheimta kostnaðar sé hluti af málsmeðferð starfsleyfismálsins, en leiðbeiningar um kærufrest hafi verið veittar í ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Þar að auki megi benda á að Umhverfisstofnun hafi tilkynnti kæranda um viðbótarkostnað vegna vinnslu starfsleyfis 21. júní 2019, en kærandi ekki lagt fram kæru fyrr en 28. febrúar 2020, eða rúmlega 8 mánuðum síðar. Berist kæra að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Umhverfisstofnun geri hins vegar ekki athugasemd um lengdan kærufrest.

Umsókn um starfsleyfi hafi borist stofnunni 16. júlí 2017. Vinna hafi hafist við að leggja mat á umsóknina 18. september 2017. Frá 21. september 2017 til 12. apríl 2018 hafi ekki verið skráðir tímar í verkbókhaldinu þar sem afgreiðsla hafi dregist sökum mikils umfangs og mikils fjölda mála hjá stofnuninni. Vísað sé í fyrri rökstuðning í tengslum við málsmeðferðina.

Starfsleyfið hafi verið tilbúið til auglýsingar sumarið 2018 og hafi tillaga að starfsleyfinu verið send til kæranda 10. júlí 2018, en útgáfa þess hafi dregist vegna breytinga sem gerðar hafi verið á lögum nr. 7/1998 og gildistöku nýrrar reglugerðar nr. 550/2018. Umhverfisstofnun hafi einnig borist athugasemdir frá kæranda við starfsleyfistillöguna sem þurft hafi að fara yfir, auk þess sem kærandi hafi beðið starfsleyfissérfræðing að koma á fund í Gufunesi. Frá 30. ágúst 2018 hafi síðan farið nokkur vinna í að leysa úr því hvort starfsemi kæranda væri háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, sem lokið hafi 30. janúar 2019 með svari frá umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Rekstraraðila hafi bæði verið tilkynnt um framsendingu starfsleyfisumsóknar kæranda til heilbrigðisnefndar Reykjavíkur vegna reglugerðarbreytingar og um að vinna við starfsleyfið væri hafin á ný. Ekki hafi verið innheimtur kostnaður við að leysa úr álitaefni um útgefanda starfsleyfis.

Umhverfisstofnun starfi samkvæmt stjórnsýslulögum og beri að afgreiða erindi sem henni berist í samræmi við þau lög. Samkvæmt 9. gr. laganna skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt sé og hafi stofnunin sett sér tímamörk fyrir afgreiðslu erinda eftir eðli þeirra. Málshraði sem Umhverfisstofnun setji sér til viðmiðunar við útgáfu starfsleyfa sé 240 dagar. Þegar gögn séu til skoðunar hjá umsækjanda eða þegar óskað sé eftir ítarlegri upplýsingum frá honum teljist það ekki til málsmeðferðartíma. Umhverfisstofnun telji ekki rök standa til þess að sá tími sem taki að afgreiða málið eigi að leiða til þess að viðbótargjald verði fellt niður.

Kærandi hafi verið upplýstur um það í upphafi vinnu við gerð starfsleyfisins að komið gæti til umframvinnu og að fyrirtækið yrði upplýst um það áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Sótt hafi verið um starfsleyfið árið 2017. Vinna hafi dregist vegna laga- og reglugerðarbreytingar en vinnutímarnir sem farið hafi í að greiða úr því hvort starfsemin væri starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun hafi verið dregnir frá, þ.e. á tímabilinu 30. ágúst 2018 til 30. janúar 2019. Kæranda hafi verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu. Innheimtu reikningsins hafi verið frestað á ný vegna framkominnar kæru. Jafnframt hafi stofnunin ákveðið að greiða áfallinn innheimtukostnað og hafi rekstraraðila verið tilkynnt um það 29. nóvember 2019. Umhverfisstofnun fari því fram á að kröfum kæranda verði hafnað enda byggi krafa um viðbótargjald á greiðslureglu umhverfisréttarins og meginreglum um þjónustugjöld. Ekki séu frekari ástæður til að lækka upphæð reiknings en þegar hafi verið gert í málsmeðferð stofnunarinnar eftir að gætt hafi verið að andmælarétti rekstraraðila.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Ekki verður séð að kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 21. júní 2019, eða síðar, vegna ákvörðunar um álagningu umframgjaldsins vegna útgáfu starfsleyfisins, svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af framangreindu þykir afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en raun bar vitni þótt kæruleiðbeiningar hafi verið veittar í tengslum við útgáfu starfsleyfis. Lutu þær leiðbeiningar enda eingöngu að starfsleyfinu og lá lokareikningur ekki fyrir fyrr en 11. desember 2019. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Umhverfisstofnun er heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt framangreindu eiga reglur er gilda um þjónustugjöld við um nefnda gjaldtöku.

Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin hefur sætt breytingum og er gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. hennar nú kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 176/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu sótti kærandi um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júlí 2017. Í kjölfarið sendi stofnunin honum bréf, dags. 19. september 2017, þar sem því var lýst hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku vegna hennar yrði háttað. Í niðurlagi bréfsins er vakin athygli á því að vinna stofnunarinnar við gerð starfsleyfa geti farið fram úr þeim forsendum sem notaðar séu til að reikna út kostnað í gjaldskránni. Af þessum sökum geti komið til þess að síðar verði innheimtur aukakostnaður samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar. Ef til þess komi verði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu verði tekin. Starfsleyfi var gefið út 23. maí 2019 og kæranda tilkynnt um fyrirhugaða gjaldtöku með bréfi, dags. 21. júní 2019. Kom þar fram að vinna við gerð starfsleyfis væri almennt 16 klst. Vinna við gerð starfsleyfis kæranda hafi hins vegar orðið meiri, einkum vegna yfirferðar umsóknar og tillögugerðar, og myndi stofnunin innheimta fyrir 55 klst. vinnu, kr. 13.200 fyrir hverja klukkustund, eða alls kr. 726.000. Kærandi gerði athugasemdir við gjaldtökuna með bréfi, dags. 2. júlí s.á., en vegna mistaka bárust honum ekki svör stofnunarinnar frá ágúst s.á. fyrr en í október s.á. Við það tækifæri var tímafjöldi leiðréttur vegna ábendinga kæranda og tilkynnt að Umhverfisstofnun myndi rukka fyrir 53 klst., samtals kr. 699.600. Lýtur ágreiningur málsins að þeirri innheimtu.

Samkvæmt framlögðum gögnum úr tímaskráningu Umhverfisstofnunar vegna vinnu við starfsleyfið fór fram vinna við það frá því í september 2017 og þar til leyfið var gefið út í maí 2019, með einhverjum hléum. Umhverfisstofnun hefur ekki einungis lagt fram gögn úr verkbókhaldi stofnunarinnar vegna vinnu við umrætt starfsleyfi heldur hefur hún jafnframt gefið skýringar á því í hverju vinnan hafi falist og hvers vegna hún hafi orðið jafn mikil og raunin varð. Koma þær skýringar m.a. fram í svörum stofnunarinnar við fyrirspurn kæranda um gjaldtökuna frá 2. júlí 2019. Þar er tiltekið hvernig áætlað er að þær 16 klst. sem gjaldskrá nr. 535/2015 miðar við skiptist niður á verkefni, auk þess sem færðar eru fram skýringar á málshraða, sem einnig taka til umfangs þeirrar vinnu sem fram fór að teknu tilliti til eðlis starfseminnar, staðhátta og réttarþróunar. Ljóst er að töluvert meiri tími fór í vinnu við starfsleyfið en gjaldskráin gerir ráð fyrir. Þykir þó ekki um óeðlilega marga tíma að ræða að fengnum greindum skýringum og er beinlínis gert ráð fyrir því í gjaldskrá að innheimt sé tímagjald vegna þeirrar vinnu sem fer í vinnslu leyfisins umfram fastagjald. Var því með reikningi Umhverfisstofnunar verið að innheimta lögmætan kostnað fyrir veitta þjónustu í samræmi við heimild 53. gr. laga nr. 7/1998 og meginreglur um þjónustugjöld.

Í niðurlagi b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 segir að þegar ljóst sé að útgáfa leyfis hafi í för með sér umframvinnu skuli umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu og var kæranda tilkynnt með bréfi, dags. 19. september 2017, að ef viðbótarvinna færi fram yrði innheimt fyrir hana samkvæmt gjaldskrá. Jafnframt að ef til þess kæmi yrði kærandi upplýstur þar um og gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum áður en endanleg ákvörðun um innheimtu yrði tekin. Þegar kæranda var loks tilkynnt um umframkostnað með bréfi, dags. 21. júní 2019, lá fyrir að stofnunin áformaði að gefa út reikning fyrir þá umframvinnu sem farið hefði fram og var kæranda þá fyrst gefinn kostur á að tjá sig um álagninguna. Framangreint verklag var ekki í samræmi við fyrirmæli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar og þær upplýsingar sem kæranda voru veittar í kjölfar móttöku á umsókn hans. Í svörum Umhverfisstofnunar við athugasemdum kæranda við innheimtuna var tekið fram að forsendur gjaldskrárinnar væru að af þeim 16 klst. sem innifaldar væru í grunngjaldi væri gert ráð fyrir átta tímum í móttöku, skráningu og yfirferð gagna. Af verkbókhaldi stofnunarinnar sést hins vegar að þegar í september 2019, stuttu eftir bréf stofnunarinnar til kæranda, höfðu 11 klst. verið notaðar til yfirferðar umsóknar kæranda. Var því fullt tilefni fyrir Umhverfisstofnun þegar á því stigi að gera kæranda viðvart um að umfang vinnu við starfsleyfi hans yrði töluvert meira en gert væri ráð fyrir í fastagjaldi. Þar sem kærandi fékk ekki vitneskju um framgang vinnunnar við starfsleyfið á því tímabili sem hún fór fram gat hann ekki gert sér grein fyrir þeim kostnaði sem skapaðist við þá vinnu. Er það ámælisvert og rétt að benda á að án þess að fá þær upplýsingar sem nefnt ákvæði gjaldskrárinnar gerir ráð fyrir að gjaldendum séu veittar er þeim illmögulegt að neyta andmælaréttar síns. Verður að telja að um annmarka á ákvörðun stofnunarinnar hafi verið að ræða hvað þetta varðar. Með hliðsjón af því að útgefinn reikningur var dreginn til baka af Umhverfisstofnun í kjölfar athugasemda kæranda, sem leiddu til breytinga á álagningunni þótt minniháttar væru, er þó ekki hægt að líta svo á að andmælaréttur kæranda hafi verið virtur að vettugi. Þykir nefndur annmarki því ekki eiga að leiða til ógildingar.

Það athugist að langur málsmeðferðartími vegna starfsleyfis þess sem var grundvöllur umdeildrar gjaldtöku í þessu máli kemur ekki til skoðunar og haggar hann ekki hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verður enda ekki séð að drátturinn hafi leitt til þess að álagningin hafi orðið hærri en ella.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. júní 2019 um álagningu umframgjalds vegna vinnu við endurnýjun starfsleyfis Íslenska gámafélagsins ehf. fyrir spilliefnamóttöku í Gufunesi.

jún 03

Love0

111/2019 Svarfhólsskógur

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 29. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 111/2019, kæra vegna gjaldtöku fyrir hreinsun rotþróa í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarbústaðar að Hátröð 9, Hvalfjarðarsveit, gjaldtöku fyrir hreinsun rotþróa í Svarfhólsskógi. Er þess krafist að sveitarfélagið felli niður næstu árlegu greiðslu fyrir hreinsun rotþróa hjá sumarbústaðaeigendum í Svarfhólsskógi eða endurgreiði þeim „fjórðu árgreiðsluna“ með vöxtum. Til vara er þess krafist að næsta árlega greiðsla kæranda vegna hreinsun rotþróar verði felld niður eða að sveitarfélagið endurgreiði honum „fjórðu árgreiðsluna“ með vöxtum.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 10. febrúar 2020.

Málavextir: Hinn 15. mars 2017 sendi kærandi, fyrir hönd Svarfhólsskógar, félags eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar tölvupóst þar sem bent var á að rotþrær í Svarfhólsskógi, sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013, hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í bréfinu kom einnig fram að margir sumarbústaðaeigendur hefðu látið í ljós óánægju sína með hækkun á hreinsunargjaldi fyrir rotþró, en með gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit hækkaði hreinsunargjald á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús úr kr. 8.440 í kr. 11.650. Kom kærandi þeim tilmælum á framfæri við sveitarstjórn að hún freistaði þess að ná hagstæðari samningi um hreinsun rotþróa. Svaraði sveitarstjóri samdægurs og þakkaði ábendingarnar, benti á að farið yrði yfir málin heildstætt og að þjónustugjöld skuli standa undir kostnaði við veitta þjónustu. Í kjölfarið áttu frekari samskipti sér stað milli kæranda og sveitarfélagsins.

Hinn 11. apríl 2018 barst félagi eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi bréf frá skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði hreinsun rotþróa verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við hreinsun rotþróa.

Hinn 21. apríl 2018 var á aðalfundi félags eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins er varðaði forsendur gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróarhreinsun og hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarbústaðaeigenda fyrir rotþróahreinsun. Á fundi sveitarstjórnar 8. maí s.á. var samþykkt að hafna kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Hinn 21. mars s.á. barst úrskurðarnefndinni kæra frá félaginu vegna gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“ Með úrskurði 22. október 2019, í kærumáli nr. 90/2018, var kæru félagsins vísað frá sökum aðildarskorts. Kæra í máli þessu barst 28. s.m., eins og áður segir.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að í álagningarskrám Hvalfjarðarsveitar á fyrri árum hafi þess verið getið að gjald fyrir hreinsun rotþróar væru uppreiknuð milli ára miðað við vísitölur. Því hafi verið hætt fyrirvaralaust árið 2017 og án nokkurrar útskýringar. Það ár hafi gjald fyrir hreinsun rotþróar verið hækkað um 35%, haldist óbreytt 2018 en hækkað um 6,3% árið 2019. Meintur kostnaður sveitarfélagsins vegna hreinsun rotþróa hafi verið innheimtur með fasteignagjöldum en skipt niður á þrjú ár fyrir hverja hreinsun. Samkvæmt greiðslufyrirkomulagi og reglum sveitarfélagsins, sbr. 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit, þar sem kveðið sé á að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ári fresti, hefði átt að hreinsa rotþrær í Svarfhólsskógi árið 2016, en það hafi ekki verið gert. Hvorki hafi verið haft samráð við sumarbústaðaeigendur né þeim verið tilkynnt um breytingu á tíðni hreinsunar, svo sem sveitarfélaginu hafi borið að gera samkvæmt sömu grein samþykktarinnar þar sem segi að sveitarstjórn ákveði að fengnum tillögum framkvæmdaaðila tíðni hreinsunar og skuli ákvörðun tilkynnt íbúum og fyrirtækjum sveitarfélagsins.

Kærandi hafi á árinu 2017 haft samband við fyrirtæki er sjái um hreinsun rotþróa og spurst fyrir um kostnað við hreinsun á rotþróm í eignarlóðum í Svarfhólsskógi ásamt öllum rotþróm á samliggjandi svæði leigulóða í skóginum. Niðurstaðan hafi verið rúmlega einni milljón króna lægri upphæð en það sem sveitarfélagið innheimti á sama svæði. Kærandi hafi kynnt þá niðurstöðu fyrir sveitarstjóra félagsins með bréfi, dags. 15. mars 2017, og hvatt hann til að reyna að ná betri samningi, en það hafi hann ekki gert. Þá hafi kærandi ítrekað óskað eftir rökstuddri og sundurliðaðri gjaldtöku vegna rotþróarhreinsunar. Skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins hafi svarað þeirri beiðni 11. apríl 2018 með mjög ófullkominni sundurliðun og hafi því verið óskað eftir nákvæmari sundurliðun, en þeirri beiðni hafi verið vísað til sveitarstjóra. Á aðalfundi félags eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi 21. apríl 2018 hafi verið skorað á sveitarstjóra að svara erindi kæranda. Áskorunin hafi verið afgreidd með bókun á sveitarstjórnarfundi 8. maí s.á., en þar hafi ranglega verið sagt að gerð hafi verið krafa um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Aðeins hafi verið spurt um hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarbústaðaeigenda á gjaldinu. Þá sé þeirri staðhæfingu í bókuninni mótmælt að aðilar í Svarfhólsskógi hafi ekki ofgreitt umrætt gjald.

Nýtt tæmingarskipulag hafi verið tekið upp árið 2013, en sumarbústaðaeigendum í Svarfhólsskógi hafi ekki verið tilkynnt um það. Vegna misskilnings milli forsvarsmanna sveitarfélagsins og verktakans hafi rotþrær ekki verið hreinsaðar fyrr en árið 2017 eða fjórum árum síðar. Eigi að síður hafi sumarbústaðaeigendum verið gert að greiða eina ársgreiðslu í viðbót og hafi þeir því greitt 37,5% meira en allir aðrir í sveitarfélaginu, eða 31.625 kr. fyrir eina hreinsun með fjórum árgjöldum á meðan allir aðrir hafi greitt 22.995 kr. Í greinargerð sveitarfélagsins í kærumáli nr. 90/2018 komi fram að ný þriggja ára lota í Svarfhólsskógi hafi byrjar að líða árið 2014. Sú túlkun sé fráleit þar sem ný þriggja ára lota hafði byrjað um leið og rotþrær hafi verið tæmdar árið 2013.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kæru komi ekki fram hvaða stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins sé verið að kæra, sbr. áskilnað þar um í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki sé vísað til neinnar einnar ákvörðunar sveitarfélagsins sem kveði einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli. Ekki liggi fyrir nein kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu. Athugasemdir kæranda snúi ýmist að ákvörðunum sveitarfélagsins sem varði fleiri en einn aðila sem teljist vera stjórnvaldsfyrirmæli og heyri því ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar eða að tiltekinni ákvörðun stjórnvalds einkaréttarlegs eðlis, þ.e. samningi við verktaka um hreinsun rotþróa eða að framsetningu upplýsinga. Ákvörðun um breytingu á fyrirkomulagi á hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu, sem gengið hafi í gildi árið 2014, sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Fyrirkomulaginu hafi verið breytt með hliðsjón af rekstrarlegum forsendum en augljóst sé að slík ákvörðun varði ekki bara kæranda í afmörkuðu máli heldur alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu sem séu með rotþró.

Aðalkrafa kæranda sé sett fram af hálfu kæranda fyrir hönd allra sumarbústaðaeigenda í Svarfhólsskógi. Vísa verði þeirri kröfu frá þar sem kærandi sé eini eigandi sumarbústaðar í Svarfhólsskógi sem sé aðili að kærumálinu. Hvað varði varakröfu kæranda, þess efnis að næsta ársgreiðsla hans verði felld niður eða að sveitarfélaginu verði gert að endurgreiða kæranda „fjórðu ársgreiðsluna“ með vöxtum, sé hvorugur liður kröfunnar þess eðlis að nefndin geti úrskurðað um þá. Nefndin geti ekki kveðið á um niðurfellingu álagningar rotþróargjalds sem ekki hafi enn verið lagt á. Þaðan af síður geti nefndin úrskurðað að sveitarfélaginu sé skylt að endurgreiða kæranda „fjórðu ársgreiðsluna“ þar sem hún geti ekki úrskurðað um kröfur sem séu af fjárhagslegu eðli. Því beri að vísa kærunni frá í heild sinni þar sem hún uppfylli hvorki þá kröfu sem lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geri til kröfugerðar né almennar reglur stjórnsýsluréttar um að stjórnsýslukæra skuli varða tiltekna stjórnvaldsákvörðun.

Sveitarfélaginu sé skylt skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs að ákveða fyrirkomulag tæmingar á rotþróm í sveitarfélaginu og beri ábyrgð á flutningi þeirrar seyru sem úr rotþróm komi. Til að standa undir þeim kostnaði sem hljótist af því að uppfylla þá skyldu innheimti sveitarfélagið rotþróargjald á grundvelli gjaldskrár nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit. Gjaldskráin sé sett á grundvelli samþykktar nr. 583/2008 um fráveitu í Hvalfjarðarsveit, en samþykktin hafi sjálf verið sett á grundvelli ákvæða 3. málsl. 5. mgr. 4. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, nú 1. málsl. 2. mgr. 8. gr. laganna, og 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, nú 59. gr. laganna. Í 23. gr. samþykktarinnar komi fram að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá til að standa undir kostnaði við söfnun og förgun seyru. Gjaldið skuli standa undir þeim kostnaði sem á sveitarfélagið falli en skuli aldrei vera hærra en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.

Söfnun og meðhöndlun á heimilis- og rekstrarúrgangi og sé grunnþjónusta sveitarfélags sem þurfi að vera í föstum skorðum. Hún megi ekki falla niður þótt einhverjir fasteignaeigendur nýti sér hana eða ekki eða þótt þörf til að nýta sér hana sé mismikil. Almennt geti því sá sem greiði þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hljótist af því að veita honum viðkomandi þjónustu sé reiknaður sérstaklega út. Sveitarfélagi sé þannig ekki skylt að reikna út kostnað við hreinsun hverrar rotþróar í sveitarfélaginu, heldur sé því heimilt að jafna heildarfjárhæð niður á fjölda þeirra, eins og skýrt sé tekið fram í 2. mgr. 23. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, en þar segi: „Sveitarfélagi er einnig heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig.“ Með vísan til þess sé heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald á hverja rotþró í sveitarfélaginu. Vísað sé til eldri úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumálum nr. 17/2013, 31/2013 og 43/2013.

Álögð gjöld fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit séu ekki hærri en kostnaður af veittri þjónustu og teljist gjaldið því lögmætt þjónustugjald. Í gjaldskránni komi fram að hreinsunargjald á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús skuli vera 11.650 kr., en gjaldið hækki þó árlega í samræmi við hækkun vísitölu neysluverðs, sbr. 4. mgr. 2. gr. gjaldskrárinnar og hafi því verið 12.381. kr. vegna ársins 2019. Innheimt hreinsunargjald samkvæmt gjaldskránni hafi hins vegar ekki staðið undir þeim kostnaði sem á sveitarfélagið falli vegna hreinsunar rotþróa. Í þeim skjölum sem skipulags- og umhverfisfulltrúi hafi sent kæranda megi sjá að kostnaður vegna hreinsun rotþróa á árunum 2012-2017 hafi verið 9.500.000 kr. lægri en tekjur af hreinsunargjaldi á sama tímabili, en 5.600.000 kr. tap hafi verið af sömu starfsemi árin 2015-2017 án þess að innri afnot hafi verið tekin með við framsetningu þeirra fjárhæða. Þá hafi tekjur sveitarfélagsins vegna rotþróargjalds á árinu 2018 verið 8.010.726 kr. en kostnaður, án bókfærðra innri afnota, verið kr. 7.282.371 kr. Á árinu hafi innri afnot numið 1.362.233 kr. og hafi því heildartap af starfseminni verið 633.878 kr. Ef ekki sé tekið tillit til innri afnota hafi heildartekjur af rotþróargjaldi vegna áranna 2016-2018 verið 21.929.189 kr. en heildarkostnaður 22.616.121 kr. Við álagningu rotþróargjalds hafi verið farið eftir fyrirmælum 3. mgr. 23. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, sem og 23. gr. áðurnefndar samþykktar þess efnis að rotþróargjaldið skuli ekki vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem falli til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengdri starfsemi.

Tæmingarfyrirkomulag sveitarfélagsins hafi verið breytt árið 2014. Rotþrær hafi verið tæmdar í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi árið 2013 og af augljósum ástæðum hafi sveitarfélagið ekki talið þörf á hreinsun rotþróa á svæðinu með aðeins árs millibili. Hafi því verið miðað við að þriggja ára lota hæfist í Svarfhólsskógi árið 2014. Sveitarfélagið hafi þó verið meðvitað um það að þar sem fjögur ár myndu líða á milli tæminga kynni að koma upp sú staða að hreinsunarbíll þyrfti að fara sérstakar ferðir til að tæma þær rotþrær sem kynnu að fyllast. Hafi því verið komið til móts við allar slíkir beiðnir sem borist hafi árið 2016 án þess að sérstakt gjald væri tekið fyrir það, en minnihluti sumarhúsaeigenda á svæðinu hafi kallað eftir slíkri þjónustu. Sveitarfélagið þurfi að hafa svigrúm til að geta gert breytingar á atriðum sem tengjast rekstri sveitarfélagsins á meðan slíkar breytingar komi ekki niður á íbúum þess eða þeirri þjónustu sem lögboðið er að þeir skuli njóta. Þá sé bent á að í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru, þar sem kveðið sé á um að sveitarstjórnir skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm, hljóti jafnframt að felast heimild sveitarstjórnar til að gera þær breytingar á kerfisbundinni tæmingu sem hún telji nauðsynlegar. Hafi breyting á tæmingarfyrirkomulagi sveitarfélagsins árið 2014 verið innan þeirrar heimildar. Hið nýja fyrirkomulag frá árinu 2014 hafi tekið við af gamla fyrirkomulaginu sem hafi gert ráð fyrir að ný þriggja ára lota hæfist árið 2013. Eldra fyrirkomulagið hafi þar með fallið niður samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hann dragi ekki í efa að valdið sé hjá sveitarfélaginu að ákveða tíðni hreinsana, en sveitarfélaginu beri skylda til að tilkynna slíkar breytingar til íbúanna líkt og kveðið sé á um 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit. Krafa kæranda snúist um að vera ekki látinn greiða fyrir þjónustu sem ekki sé veitt. Með „fjórðu árgreiðslunni“ sé kærandi að vísa til rotþróargjaldsins ársins 2017 sem sveitarstjórn hafi lagt á sumarbústaði í Svarfhólsskógi með óréttmætum hætti. Breyting á fyrirkomulagi tæminga rotþróa í Svarfhólsskógi hafi haft þau áhrif á fasteignareigendur þar að þeir hafi verið krafðist um 37,5% hærra gjald en allir aðrir í Hvalfjarðarsveit. Sveitarfélaginu hafi borið að fella niður gjald fyrir tæmingu rotþróar árið 2017 til að laga það að breyttu skipulagi þegar það hafi einhliða og án nokkurrar tilkynningar þar um ákveðið að fresta þá fullgreiddri þjónustu um eitt ár. Sveitarfélagið vísi sjálft til þess að með nýju fyrirkomulagi á tæmingu rotþróa árið 2014 hafi eldra fyrirkomulag verið fellt úr gildi en hafi þrátt fyrir það hefði verið haldið áfram að innheimta gjaldið.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð gjaldtaka af hálfu Hvalfjarðarsveitar vegna hreinsunar rotþróa í Svarfhólsskógi. Gerir kærandi aðallega þá kröfu að sveitarfélagið felli niður næstu árlegu greiðslu fyrir rotþróahreinsun hjá sumarbústaðaeigendum í Svarfhólsskógi eða endurgreiði þeim „fjórðu árgreiðsluna“ með vöxtum. Aðrir sumarbústaðaeigendur en kærandi eru ekki aðilar að kærumáli þessu og er hann ekki til þess bær að gera kröfu í málinu fyrir þeirra hönd.

Til vara gerir kærandi þá kröfu að sveitarfélagið felli niður næstu árlegu greiðslu hans fyrir rotþróarhreinsun eða endurgreiði honum „fjórðu árgreiðsluna“ með vöxtum. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Hlutverk hennar er því að taka afstöðu til lögmætis kæranlegra ákvarðana tiltekinna stjórnvalda og fellur það utan valdsviðs nefndarinnar að leggja fyrir sveitarfélagið að endurgreiða kæranda „fjórðu árgreiðsluna“.

Eins og atvikum í máli þessu er háttað verður að líta svo á að kærð sé álagning rotþróargjalds á fasteign kæranda að Hátröð 9 vegna ársins 2019 og að krafist sé ógildingar álagningarinnar. Álagningarseðill vegna fasteignagjalda kæranda fyrir árið 2019 er dagsettur 8. febrúar það ár. Kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 28. október 2019. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Á álagningarseðlinum er ekki að finna slíkar leiðbeiningar en vísað er á tiltekna slóð á vefsíðu sveitarfélagsins til nánari upplýsinga án þess að tekið sé fram að þær upplýsingar taki jafnframt til kæruleiðbeininga. Sé slóðin sett inn í vafra opnast skjal með upplýsingum um álagningu gjalda árið 2019, m.a. kæruleiðbeiningum, en það fyrirkomulag þykir ekki fullnægja framangreindum áskilnaði stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því, sem og vegna þess að á árinu 2019 var kærumál nr. 90/2018 til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni þar sem kærandi, fyrir hönd Svarfhólsskógar, félags eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, kærði gjaldtöku sveitarfélagsins vegna hreinsun rotþróa á sömu forsendum og í þessu máli, verður talið afsakanlegt að kæran hafi borist að loknum kærufresti. Kom enda kærandi kæru að í máli þessu skömmu eftir uppkvaðningu úrskurðar í máli nr. 90/2018 þar sem því var vísað frá. Verður mál þetta er varðar álagningu rotþróargjalds á fasteign kæranda því tekið til efnismeðferðar, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, nú 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna, skal sveitarfélag ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu og ber ábyrgð á flutningi heimilsúrgangs, en seyra úr rotþróm sumarbústaða telst vera heimilisúrgangur í skilningi laganna. Á grundvelli sama ákvæðis er sveitarstjórn heimilt að setja samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs, umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. einnig 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Á grundvelli nefndra lagaákvæða setti Hvalfjarðarsveit samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit og var hún í gildi þegar hið umdeilda gjald var lagt á fasteign kæranda.

Sveitarfélög skulu skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Jafnframt er þeim heimilt að innheimta gjald fyrir tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna, svo sem þróun nýrrar tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt er að miða gjaldið við mælanlega þætti sem hafa áhrif á kostnað, svo sem magn og gerð úrgangs, losunartíðni og frágang úrgangs, en einnig má ákveða fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig, sbr. síðasta málslið ákvæðisins. Gjaldið skal þó aldrei vera hærra en sem nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi, sbr. 3. mgr. 23. gr. laganna og þágildandi 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr. Er gjaldskrá sú sem hin kærða álagning byggir á nr. 1145/2016 um hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit.

Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út. Sveitarfélagi er þannig ekki talið skylt að reikna út kostnað við hreinsun hverrar rotþróar heldur er því heimilt að jafna heildarfjárhæð niður á áætlaðan fjölda notenda, eins og 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 mælir fyrir um. Í gögnum málsins er m.a. að finna sundurliðaðar tekjur og útgjöld sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa fyrir árin 2012-2018 og af þeim sést að útgjöld sveitarfélagsins á umræddu tímabili voru talsvert hærri en tekjur. Hin umdeilda álagning, sem fram fór á grundvelli gjaldskrár nr. 1145/2016, er því í samræmi við áskilnað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 um að innheimt gjöld megi ekki vera hærri en kostnaður sem fellur til við að veita þjónustuna.

Samkvæmt 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 ákveður sveitarstjórn að fengnum tillögum framkvæmdaaðila tíðni hreinsunar og skal hún tilkynnt íbúum og fyrirtækjum sveitarfélagsins, svo og ef um breytingar er að ræða, með hæfilegum fyrirvara. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að rotþró skuli hreinsa eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Fyrir liggur að árið 2013 voru rotþrær sumarbústaða í Svarfhólsskógi hreinsaðar. Svo sem segir í málavaxtalýsingu kemur fram í bréfi skipulags- og umhverfisfulltrúa til félags eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi að breytt fyrirkomulag við hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu hafi verið tekið upp árið 2013. Hafi verið gert ráð fyrir að rotþrær í Svarfhólsskógi yrðu hreinsaðar árið 2014, en það hafi þó ekki verið gert „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“ Á árinu 2016 hafi verið komið til móts við fólk sem hafi haft samband við skrifstofu sveitarfélagsins vegna fullrar rotþróar og yrði hreinsunarbíll sendur. Mun hreinsun rotþróa hjá öðrum en þeim sem samband höfðu við sveitarfélagið því ekki hafa átt sér stað næst fyrr en árið 2017.

Af fyrrgreindri 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 verður ráðið að sveitarfélaginu hafi borið að tilkynna, m.a. kæranda, um breytt fyrirkomulag á hreinsun rotþróa, en fyrir liggur að það var ekki gert. Breytingin leiddi til þess að fjögur ár liði á milli þess að rotþró kæranda var hreinsuð og er það ekki í samræmi við nefnda 2. mgr. 15. gr. samþykktarinnar. Til þess er þó að líta að sveitarfélagið mun á árinu 2016 hafa sent hreinsunarbíl til þeirra sem óskuðu eftir hreinsun á rotþró. Þá verður að játa sveitarfélagi ákveðið svigrúm til að uppfylla lögbundnar skyldur sínar við að veita þá grunnþjónustu sem því er á herðar lagt, s.s. með breytingum á fyrirkomulagi söfnunar og meðhöndlunar úrgangs, svo fremi að skilyrði til töku þjónustugjalds sé uppfyllt, en eins og fyrr greinir voru álögð gjöld sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa talsvert lægri en kostnaður af veittri þjónustu. Að framangreindu virtu verður fyrrgreindur annmarki á breytingu fyrirkomulags við hreinsun rotþróa ekki talinn geta valdið ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu álagningar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu álagningar rotþróargjalds Hvalfjarðarsveitar fyrir árið 2019 vegna fasteignarinnar að Hátröð 9.

164/2021 Þormóðsgata

89/2021 Hofakur

43/2021 Eldsneytisbirgðastöð

6/2021 Eftirlitsgjald fótaaðgerðarstofu

35/2021 Hofakur

18/2021 Fjárborg

28/2020 Steinhella

64/2020 Dalabyggð

18/2020 Íslenska gámafélagið ehf.

111/2019 Svarfhólsskógur

Um okkur

Opnunartími