framkvæmdaleyfisskylda Archives - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

okt 24

24/2022 Árbæjarstífla

Með UUA

Árið 2022, fimmtudaginn 20. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2022, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 varðandi lón við Árbæjarstíflu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. mars 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Heiðarbæjar 17, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 að hafna kröfu kæranda um að stöðva tafarlaust ólögmæta háttsemi Orkuveitu Reykjavíkur sem fólst í því að fjarlægja lón við Árbæjarstíflu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að Orkuveitu Reykjavíkur verði gert án tafar að mynda Árbæjarstíflulón að nýju á þeim stað sem það á að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi með því að loka aftur þeim stjórnlokum Árbæjarstíflu sem opnaðar voru, en að öðrum kosti verði það gert á kostnað Orkuveitu Reykjavíkur.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. apríl 2022.

Málavextir: Í október árið 2020 opnaði Orkuveita Reykjavíkur lokur Árbæjarstíflu í Reykjavík með þeim afleiðingum að lón sem verið hefur á svæðinu frá því um árið 1920 hvarf. Kærandi sendi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar í kjölfarið bréf, dags. 13. janúar 2022, þar sem hann fór fram á að skipulagsfulltrúi stöðvaði ólögmæta háttsemi Orkuveitu Reykjavíkur tafarlaust og að fyrirtækinu yrði gert að mynda lónið að nýju á þeim stað sem það ætti að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi, en að öðrum kosti yrði það gert á kostnað Orkuveitunnar.

Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 15. febrúar 2022, var kröfunni hafnað á grundvelli 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var m.a. vísað til þess að hin umdeilda framkvæmd væri ekki framkvæmdaleyfisskyld í skilningi skipulagslaga og reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá benti skipulagsfulltrúi á að í ákvæðum deiliskipulags fælist almennt heimild en ekki skylda til framkvæmda eða eftir atvikum til að halda úti nánar tilgreindri starfsemi. Kærandi kærði synjun skipulagsfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að umrætt lón hafi verið fyrir framan lóð hans. Kærandi hafi notið þess landslags, útsýnis og dýralífs sem lónið hafi boðið upp á. Auk þess eigi hann hagsmuna að gæta vegna þeirrar hættu sem fjarlæging lónsins skapi fyrir hús hans vegna mögulegra áhrifa sem breytingar á vatnsbúskap svæðisins kunni að hafa á fasteign hans og aðrar fasteignir á svæðinu.

Lónið hafi verið tæmt fyrirvaralaust, án samráðs við íbúa á svæðinu, í andstöðu við fyrirliggjandi deiliskipulag og án lögboðins framkvæmdaleyfis. Lónið hafi verið andlit Elliðaárdals í a.m.k. 100 ár eða frá því að Árbæjarstífla hafi verið byggð árið 1921. Bendi margt til þess að lón hafi verið þar í einhverri mynd áður en Árbæjarstífla hafi verið byggð og að það lón hafi síðan verið stækkað með stíflunni. Á svæðinu sé flatlendi og fyrir liggi að við gerð stíflunnar hafi verið sprengd stór skörð í kletta til að hleypa vatni að henni, en ummerki um þetta sjáist nú ofan stíflunnar eftir að hleypt hafi verið úr henni. Alkunna sé að stíflum sé valinn staður í útjaðri vatnasvæða þar sem vatn safnist saman á flatlendi og þau náttúrulegu vötn stækkuð með myndun lóns. Sé því líklegt að um sé að ræða spjöll á landslagi og náttúru sem verið hafi á svæðinu í hundruðir ára.

Tæming lónsins hafi veruleg áhrif á landslag stærsta útivistasvæðis Reykjavíkur og um leið veruleg áhrif á nærumhverfi tugþúsunda íbúa í Reykjavík, en að Elliðaárdalnum liggi Árbæjarhverfi, Breiðholtshverfi, Ártúnsholt og Norðlingaholt. Íbúar þessara hverfa séu vel á fjórða tug þúsunda en auk þess sæki svæðið tugþúsundir annarra íbúa Reykjavíkur. Um sé að ræða ákvörðun um að tæma og fjarlægja þannig með varanlegum hætti lón sem hafi verið um 20.000 m² að stærð. Ljóst sé að ákvörðunin hafi mikil áhrif á landslag svæðisins og umhverfi borgara sem þar búi, en lónið hafi haft mikið aðdráttarafl og skartað fjölbreyttu fuglalífi sem sett hafi mikinn svip á Elliðaárdalinn sem dragi til sín um 50 þúsund gesti ár hvert. Almenn afstaða til lónsins og mikilvægi þess sem hluti af landslagi Elliðaárdals komi m.a. fram í skipulagsgreinargerð sem fylgt hafi tillögu að endurskoðun deiliskipulags Elliðaárdals sem samþykkt hafi verið 15. desember 2020. Segi þar að Árbæjarlón sé eitt helsta sérkenni svæðisins. Fjarlæging lónsins án deiliskipulagsbreytingar sé í andstöðu við lög og gildandi deiliskipulag, bæði það sem tekið hafi gildi í desember 2020 og eldra deiliskipulag.

Fjarlæging lónsins hafi mætt harðri andstöðu íbúa á svæðinu og hafi verið töluvert fjallað um málið í fjölmiðlum. Skipaður hafi verið stýrihópur af Reykjavíkurborg sem hafi m.a. átt að fjalla um tæmingu þess og hafi verið bundnar vonir við að niðurstaða hans yrði á þann veg að hætt yrði við tæminguna. Svo hafi hins vegar ekki verið þrátt fyrir að bæði skipulagsfulltrúi Reykjavíkur og Skipulagsstofnun hafi staðfest að um brot á gildandi deiliskipulagi væri að ræða. Stýrihópurinn hafi fyrst og fremst byggt á minnisblaði borgarlögmanns þar sem fram hafi komið að tæming lónsins væri ekki í andstöðu við gildandi deiliskipulag og ekki þyrfti framkvæmdaleyfi fyrir henni. Þessi niðurstaða sé í andstöðu við skipulagslög nr. 123/2010, gildandi deiliskipulag og framangreind álit skipulagsfulltrúa og Skipulagsstofnunar. Niðurstaðan sé jafnframt í andstöðu við skýr ákvæði laga sem mæli fyrir um að ekki megi fara út í framkvæmdir sem þessar nema að fyrir liggi framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum byggingarleyfi.

Í minnisblaði skipulagsfulltrúa, sem fundað hafi með stýrihópnum fyrir hönd skipulagsyfirvalda, hafi verið bent á að tæming lónsins væri í andstöðu við gildandi deiliskipulag. Þar segi að ekki sé hægt að túlka gildandi deiliskipulag Elliðaárdals öðruvísi en svo að gert sé ráð fyrir ákveðnu vatnsyfirborði stíflulónsins fyrir ofan Árbæjarstíflu líkt og verið hafi í áranna rás. Síðan segi í minnisblaðinu: „Lónið hefur afgerandi áhrif á ásýnd og upplifun af svæðinu og er hluti af því menningarlandslagi sem orðið hefur til í dalnum í góðum takti við náttúru og lífríki svæðisins. Það er því erfitt að sjá að tæming lónsins til frambúðar sé í samræmi við gildandi deiliskipulag Elliðaárdals né nýlega auglýsta endurskoðun á deiliskipulagi svæðisins.“

Það sé því ljóst að ekki sé einungis verið að fjalla um fjarlægingu lóns sem hafi verið stór hluti af landslagi Elliðaárdals heldur jafnframt þann hluta dalsins sem hafi verið miðpunktur og helsta sérkenni svæðisins í 100 ár. Sé það ekki að ástæðulausu enda hafi verið um mjög fallegt lón að ræða sem speglað hafi nærumhverfi sitt og himinn auk þess sem það hafi skartað fjölbreyttu fuglalífi sem fólk hafi sótt í. Auk þess hafi lónið prýtt forsíður kynningarbæklinga Reykjavíkurborgar og erlendar vefsíður sem fjalli um útivistarmöguleika í Reykjavík en í þessu sambandi megi benda á að fagurt fuglalíf á Reykjavíkurtjörn blasi við á forsíðu heimasíðu Reykjavíkurborgar. Náttúrufegurð og fuglalíf sem þetta geri öll svæði fegurri og auki ánægju þeirra sem svæðin sæki. Njóti slík svæði því mikilla vinsælda um allan heim og njóti ríkrar verndar fyrir hverskonar breytingum eða spjöllum. Að Orkuveita Reykjavíkur hafi tekið sér það vald að eyða þessu andliti og sérkenni Elliðaárdals og breyta þannig varanlega landslagi dalsins, umhverfi borgaranna og vinsælasta útivistarsvæði Reykjavíkur sé fullkomlega óásættanlegt.

Skýrt komi fram í 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga að markmið laganna sé m.a. að tryggja vernd landslags og náttúru og rétt borgara til að hafa áhrif á nærumhverfi sitt og gefa almenningi kost á að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnvalda við gerð skipulagsáætlana. Þar komi einnig fram að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir og að koma eigi í veg fyrir umhverfisspjöll. Í 2. gr. laganna er hugtakið „landslag“ skilgreint svo: „Landslag merkir svæði sem hefur ásýnd og einkenni vegna náttúrulegra og/eða manngerðra þátta og samspils þar á milli. Landslag tekur þannig til daglegs umhverfis, umhverfis með verndargildi og umhverfis sem hefur verið raskað. Undir landslag fellur m.a. þéttbýli, dreifbýli, ósnortin víðerni, ár, vötn og hafsvæði.“ Í 13. gr. skipulagslaga komi fram að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess.

Lög mæli fyrir um að þéttbýli sé skipulagt m.a. með deiliskipulagi þannig að ákvarðað sé hvernig uppbygging og landslag viðkomandi svæða skuli vera. Mikilvægt sé að skipulagsyfirvöld og dómstólar standi vörð um framangreind ákvæði skipulagslaga og deiliskipulagsskilmála og að markmið þeirra séu virt og þess gætt að enginn, hvorki borgarar né stórfyrirtæki, geti tekið sér það vald að ganga gegn þeim með jafn grófum hætti og gert sé í því tilviki sem kært sé.

Hæstiréttur Íslands hafi ítrekað dæmt svo að þegar vikið hafi verið frá deiliskipulagsskilmálum þá beri fortakslaust að koma viðkomandi svæði eða mannvirkjum í það horf sem mælt sé fyrir um í deiliskipulagi. Megi sem dæmi nefna dóma Hæstaréttar í málum nr. 32/2008 og 138/2012. Framangreindir dómar hafi byggt á því að fortakslaust ætti að beita viðurlagaákvæðum skipulagslaga þegar brotið væri gegn deiliskipulagi með framkvæmdum. Einnig megi nefna nýleg dæmi um hörð viðbrögð skipulagsyfirvalda í Reykjavík vegna niðurrifs húsa við Skólavörðustíg og Tryggvagötu, en þar voru hús rifin í andstöðu við deiliskipulag og án leyfis.

Fyrir liggi deiliskipulagsuppdráttur frá 1994 og breyting á deiliskipulagi frá árinu 2000 þar sem gert sé ráð fyrir því að lónið sé til staðar í Elliðaárdal fyrir ofan Árbæjarstíflu auk þess að þar sé sérstaklega tekið fram í skipulagsgreinargerð að lónið sé eitt helsta sérkenni svæðisins. Sé hafið yfir allan vafa að einhliða tæming og varanleg fjarlæging Orkuveitu Reykjavíkur á lóninu sé skýrt brot gegn gildandi skipulagi og lögum um leið og það sé gróft brot gegn hagsmunum almennings.

Í mannvirkjalögum nr. 160/2010 séu skýr ákvæði um að ekki sé heimilt að ráðast í breytingar á mannvirkjum eða fjarlægja þau án þess að til staðar séu tilskilin leyfi. Það sé ótvírætt að lónið við Árbæjarstíflu hafi verið hluti af Elliðaárvirkjun og falli þannig undir skilgreiningu mannvirkja samkvæmt mannvirkjalögum, sbr. m.a. 13. tl. 3. gr. laganna. Hvorki megi byggja né fjarlægja mannvirki nema á grundvelli framkvæmda- eða byggingarleyfis sé mannvirkið á deiliskipulögðu svæði. Sú framkvæmd að tæma Árbæjarlón varanlega án leyfa frá Orkustofnun feli í sér brot gegn fjölmörgum ákvæðum vatnalaga nr. 15/1923. Sé ætlunin að koma virkjun eða virkjanasvæði í upprunalegt horf þá verði það að gerast með leyfi Orkustofnunar og í samræmi við önnur lög, sbr. 3. mgr. 1. gr. vatnalaga. Þannig beri að gera nauðsynlegar breytingar á skipulagi og afla leyfa frá skipulagsyfirvöldum samhliða leyfi frá Orkustofnun áður en ráðist er í framkvæmdir við að fjarlægja lón með varanlegum hætti og breyta þannig landslagi svæða. Eigi að koma svæði sem þessu í upprunalegt horf þá þurfi að liggja fyrir upplýsingar um það hvernig svæðið hafi litið út áður en Árbæjarstífla hafi verið reist og lónið orðið til. Til staðar séu augljós ummerki um að sprengd hafi verið umfangsmikil klettahöft til að opna fyrir vatnsrennsli í gegnum stífluna. Bendi það til þess að það hafi verið lón á svæðinu áður en stíflan hafi verið byggð. Eins þurfi að vera til staðar áætlanir og úrræði til að ráðast í viðgerðir á því landi sem raskað hafi verið með sprengingum og komi undan vatni við tæmingu lónsins. Lónið hafi unnið sér sess sem forn vatnsfarvegur skv. 3. mgr. 8. gr. vatnalaga og eigi það því að standa óhaggað þótt starfsemi virkjunarinnar sé hætt.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kveðið á um skyldu skipulagsfulltrúa til að stöðva framkvæmdir sem hafi ekki verið gefið framkvæmdaleyfi fyrir, framkvæmdaleyfi sé í bága við skipulag eða það fallið úr gildi. Skipulagsfulltrúi geti, ef við eigi, krafist þess að ólögleg framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt og sé þeirri kröfu ekki sinnt geti hann látið framkvæma slíkar aðgerðir á kostnað framkvæmdaraðila. Greinin vísi til framkvæmda í skilningi 13. gr. laga nr. 123/2010, þ.e. meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi komi fram að framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum séu ávallt háðar framkvæmdaleyfi. Sú framkvæmd að tæma uppistöðulón virkjunar falli ekki undir þær framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögunum. Þá sé í 5. gr. reglugerðarinnar að finna upptalningu á þeim framkvæmdum sem teljist framkvæmdaleyfisskyldar. Í ákvæðinu sé sérstaklega kveðið á um að stíflur vegna virkjana séu undanþegnar framkvæmdaleyfi. Tæming og/eða fylling Árbæjarstíflulóns sé því ekki framkvæmdaleyfisskyld aðgerð í skilningi laga nr. 123/2010 og þegar af þeirri ástæðu eigi 53. gr. laganna og heimild skipulagsfulltrúa til stöðvunar framkvæmda á grundvelli hennar ekki við.

Deiliskipulag feli almennt í sér heimild en ekki skyldu til framkvæmda eða eftir atvikum að halda úti þar tilgreindri starfsemi nema sú skylda komi skýrt fram í gildandi skipulagsáætlun. Þessi skilningur hafi verið staðfestur í úrskurðum úrskurðarnefndum umhverfis- og auðlindamála, m.a. í málum nr. 101/2013 og nr. 127/2019. Þeir Hæstaréttardómar sem vísað sé til, þ.e. dómar nr. 32/2008 og nr. 138/2012 byggi báðir á lagagrein sem hafi verið að finna í eldri skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sem ekki séu lengur í gildi og eigi ekki við í máli þessu.

Í eldra deiliskipulagi og gildandi deiliskipulagi fyrir Elliðaárdal sé gert ráð fyrir lóni við Árbæjarstíflu, sett fram hvernig lega lónsins skuli vera samkvæmt uppdrætti sem og árstíðarbundnar breytingar á því. Ekki sé að finna skyldu í deiliskipulaginu til þess að starfrækja miðlunarlón né sé óheimilt samkvæmt skilmálum þess að tæma lónið varanlega.

Umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hafi á síðasta ári óskað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til þess hvort gera þyrfti grein fyrir varanlegri tæmingu lónsins í deiliskipulagi og þá hvenær það skyldi gert. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 2. maí 2021, hafi komið fram að gera þyrfti grein fyrir varanlegum breytingum á lóninu sem hefði áhrif á umfang lónsins og umhverfi þess í deiliskipulagi. Aftur á móti hafi sagt í bréfinu að ef ekki væru fyrirhugaðar framkvæmdir á því svæði sem í gildandi deiliskipulagi sé skilgreint undir Árbæjarlón, þyrfti að leggja mat á það hvenær tilefni væri til að ráðast í breytingu á deiliskipulaginu.

Í deiliskipulagi fyrir Elliðaárdalinn sem tekið hafi gildi árið 1994 segi í greinargerð að dalurinn sé friðaður samkvæmt borgarvernd, en í því felist að borgarstjórn hafi heitið því að leitast við að halda svæðinu ósnortnu frá náttúrunnar hendi. Elliðaárdalurinn eða einstakir hlutar hans hafi ekki verið friðlýstir. Elliðaárvirkjun sjálf hafi aftur á móti verið friðuð af mennta- og menningarmálaráðherra árið 2012 og hafi auglýsing nr. 688/2012 verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 2012. Friðunin taki einungis til mannvirkjanna sjálfra en nái ekki til Árbæjarlóns. Engin breyting hafi verið gerð á Árbæjarstíflu við tæmingu lónsins heldur hafi gangverk stíflunnar einungis verið notað til að opna lokur hennar.

Athugasemdir Orkuveitu Reykjavíkur: Af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur er þess krafist að kærunni verði vísað frá nefndinni. Kærandi sé ekki skráður eigandi fasteignarinnar Heiðarbæjar 17, heldur sé einkahlutafélagið E. Ágústsson ehf. skráður eigandi. Jafnvel þótt ný kæra kæmi fram í nafni eiganda telji Orkuveita Reykjavíkur hann ekki geta talist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eins og fram hafi komið í úrskurðum nefndarinnar hafi skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild að stjórnsýslurétti verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir, sjá t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 150/2021. Þau skilyrði séu ekki uppfyllt vegna Heiðarbæjar 17. Væri talið að einhverjir eigendur fasteigna í nágrenni Elliðaáa ættu hagsmuna að gæta vegna tæmingar lónsins verði að telja að hagsmunir eiganda Heiðarbæjar 17 geti hvorki talist verulegir né umfram aðra. Það að ekki sé lón í farvegi árinnar að vetrarlagi geti með engu móti talist til einstaklegra, lögvarinna hagsmuna kæranda, hvað þá að hagsmunir hans teljist verulegir.

Heimildir til vatnsmiðlunar séu samkvæmt lögum og starfsleyfi Elliðaárstöðvar bundnar við rekstur virkjunarinnar. Eftir að rekstur hennar hafi verið stöðvaður, eins og raunin sé með Elliðaárstöð, séu slíkar heimildir ekki lengur fyrir hendi og við taki skylda til niðurlagningar mannvirkis skv. 79. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Niðurlagningaráætlun sé í vinnslu og verði umsókn um heimild Orkustofnunar til niðurlagningar mannvirkja send stofnuninni. Í 79. gr. vatnalaga sé tekið fram að við niðurlagningu mannvirkis skv. VI. kafla laganna skuli umhverfið fært eins og kostur sé til fyrra horfs. Að öðru leyti sé tekið undir sjónarmið Reykjavíkurborgar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er kröfu um frávísun mótmælt. Allar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli 52. gr. laganna. Einu stjórnvaldsákvarðanirnar sem séu undanþegnar þessari heimild séu stjórnvaldsákvarðanir sem Skipulagsstofnun eða ráðherra beri að staðfesta. Svo sé ekki í þessu tilviki og því falli hin kærða ákvörðun undir framangreinda kæruheimild. Kæruheimild þessa verði að túlka rúmt og verði hún ekki þrengd nema með skýrri lagaheimild og að ótvírætt sé að hún eigi við. Verði að túlka öll vafaatriði kæranda í hag. Reykjavíkurborg hafi jafnframt staðfest þetta í bréfi sínu dags. 15. febrúar 2022, en þar komi fram að hin kærða ákvörðun sé kæranleg á grundvelli 52. gr. skipulagslaga. Sé sú afstaða bindandi á grundvelli 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir að hún hafi verið tilkynnt kæranda og verði ekki afturkölluð eftir það tímamark, sbr. 1. mgr. 23. gr. sömu laga. Áskilnaður 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við í máli þessu enda sé um endanlega ákvörðun að ræða. Ákvörðunin sé án skilyrða eða fyrirvara og sé málinu þannig lokið á stjórnsýslustigi Reykjavíkurborgar og sé til lykta leidd á grundvelli skipulagslaga.

Umfjöllun Reykjavíkurborgar um að tæming lónsins hafi ekki falið í sér deiliskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis hafi enga þýðingu við úrlausn þessa máls. Vandséð sé hver tilgangurinn með þeirri umfjöllun sé enda varði mál þetta ekki breytingu á deiliskipulagi eða útgáfu framkvæmdaleyfis. Ef skilja eigi málsástæðu þessa þannig að einungis sé talið að mál sem feli í sér breytingu á deiliskipulagi eða útgáfu framkvæmdaleyfis geti fallið undir kæruheimild 52. gr. skipulagslaga eða að málið sé ekki til lykta leitt fyrr en að deiliskipulagi hafi verið breytt eða framkvæmdaleyfi gefið út þá sé því mótmælt sem órökstuddri verulega þröngri skýringu á 52. gr. skipulagslaga. Þvert á móti þá snúi kæra að framkvæmdum Orkuveitu Reykjavíkur sem hafi falið í sér varanlega tæmingu lóns ofan við Árbæjarstíflu sem sé í andstöðu við gildandi skipulag og að hún sé jafnframt framkvæmdaleyfisskyld.

Enginn vafi leiki á því að ef byggja ætti lón á umræddu svæði í dag þá væri það háð byggingar- eða framkvæmdaleyfi. Með sama hætti þá verði að fá leyfi til þess að fjarlægja mannvirkið. Tæming lónsins falli á engan hátt undir eðlilega starfsemi virkjunar og eigi þeir úrskurðir nefndarinnar sem Reykjavíkurborg vísi til ekki við í þessu máli. Rétt sé að gerðar hafi verið lagabreytingar en meginatriði tilvitnaðra Hæstaréttardóma um að stöðva beri óleyfisframkvæmdir sem séu í andstöðu við gildandi deiliskipulag hafi enn fullt fordæmisgildi, enda kveði 1. mgr. 53. gr. núgildandi skipulagslaga skýrt á um að stöðva skuli framkvæmdir sem séu í andstöðu við skipulag eða ef ekki séu til staðar tilskilin leyfi. Í því tilviki sem hér eigi við sé bæði um að ræða framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd og augljóst brot gegn deiliskipulagi. Tilvitnaðir dómar Hæstaréttar vísi m.a. til þeirrar stöðu þegar um sé að ræða fortakslausa skyldu skipulagsyfirvalda til þess að stöðva óleyfisframkvæmdir. Mál það sem hér sé til skoðunar sé sérstakt að því leyti að hin ólögmæta framkvæmd og háttsemi sé fólgin í því að láta lokur Árbæjarstíflu standa opnar í þeim tilgangi að fjarlægja Árbæjarlón. Framkvæmdin sé því í gangi og sé stöðvanleg. Beri því að stöðva hana skv. 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga og sé um skyldu að ræða en ekki valkvæða heimild.

Hvað varði athugasemdir Orkuveitu Reykjavíkur sé því mótmælt að kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls þessa. Tilgangur skipulagslaga sé m.a. að koma í veg fyrir að umhverfi borgara sé breytt eða því spillt án þess að þeir geti varist slíkum breytingum á umhverfi, sbr. 1. og 13. gr. skipulagslaga. Kærandi búi og eigi lögheimili að Heiðarbæ 17 og eigi þegar af þeirri ástæðu lögvarinna hagsmuna að gæta vegna nábýlis við það svæði þar sem Árbæjarlón hafi áður verið. Heiðarbær 17 standi örfáa metra frá því svæði. Kærandi eigi auk þess lögvarinna hagsmuna að gæta sem eini eigandi að öllum hlutum einkahlutafélagsins E. Ágústsson ehf., en hann sé auk þess stofnandi, eini stjórnarmaður og framkvæmdastjóri félagsins. Eigi kærandi þannig beinna fjárhagslegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu málsins bæði beint og í gegnum félag sitt E. Ágústsson ehf. Auk þess eigi kærandi rétt á því að kæra stjórnvaldsákvörðun þessa á grundvelli sérstakrar kæruheimildar sem fram komi í 52. gr. skipulagslaga, enda sé hann aðili að því máli og stjórnvaldsákvörðuninni beint að honum. Hagsmunir kæranda séu verulegir bæði hvað varði rask á umhverfi hans og þeirrar hættu sem fasteignum á svæðinu stafi af þeirri þurrkun svæðisins sem eigi sér stað við verulega röskun á vatnsbúskap með fjarlægingu lónsins og lækkun á vatnsyfirborði Elliðaánna.

Því sé mótmælt að mynd sem Orkuveitan hafi lagt fram í málinu sýni náttúrulegan farveg Elliðaánna sem verið hafi til staðar í um hálfa öld. Hið rétta sé að myndin sýni það ástand sem sé á svæðinu eftir að Árbæjarlón hafi verið fjarlægt. Árbæjarlón hafi verið í þeirri stöðu sem fram komi í deiliskipulagi á sumrin og hafi náð yfir það svæði sem komi fram á myndinni sem uppþornuð gróðurlaus svæði í kringum ána. Þetta megi sjá af ótal myndum af lóninu sem teknar séu að sumarlagi auk þess sem það sé staðfest í minnisblaði skipulagsfulltrúa að staðan í deiliskipulaginu sé sumarstaða lónsins. Sú staða sem fram komi á myndinni í athugasemdum Orkuveitu Reykjavíkur sýni því aðeins ástandið eftir tæmingu lónsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 að hafna kröfu kæranda um að stöðva meinta ólögmæta háttsemi Orkuveitu Reykjavíkur sem fólst í því að fjarlægja lón við Árbæjarstíflu.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einstaklingar einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærandi býr í húsi í íbúðargötu í næsta nágrenni við lónstæði Árbæjarstíflu. Verður hann af þeim sökum talinn hafa lögvarða hagsmuni af meðferð þessa máls sökum grenndarhagsmuna og verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur að jafnaði ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að Orkuveitu Reykjavíkur verði gert án tafar að mynda Árbæjarstíflulón að nýju á þeim stað sem það eigi að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi með því að loka aftur þeim lokum Árbæjarstíflu sem opnaðar voru, en að öðrum kosti verði það gert á kostnað Orkuveitu Reykjavíkur.

Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdir tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd er hafin án þess að framkvæmdaleyfi sé fengið fyrir henni, framkvæmdaleyfi brjóti í bága við skipulag eða það sé fallið úr gildi. Fyrir liggur að framkvæmdaleyfi var ekki gefið út vegna tæmingar Árbæjarstíflulóns.

Fjallað er um framkvæmdaleyfi í 13. gr. skipulagslaga. Í 1. mgr. 13. gr. kemur fram að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Verður að telja ljóst að sú aðgerð að tæma Árbæjarlón hafi verið framkvæmd sem áhrif hafi haft á umhverfið og breyti ásýnd þess. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi kemur fram að allar framkvæmdir sem teljist meiriháttar, hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Óheimilt sé að hefja slíkar framkvæmdir nema fyrir liggi samþykki leyfisveitanda um útgáfu framkvæmdaleyfis og að framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út. Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiriháttar skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif.

Í 1. mgr. 5. gr. téðrar reglugerðar eru taldar í dæmaskyni framkvæmdir sem geta verið háðar framkvæmdaleyfi. Þar eru m.a. nefndar stíflur eða breytingar á árfarvegi en tekið fram að það gildi þó ekki um stíflur vegna virkjana. Í svari skipulagsfulltrúa til kæranda er vakin athygli á þessu. Í máli þessu er ekki deilt um stíflumannvirkið sjálft heldur tæmingu þess lóns sem stíflan myndar. Virðist nærtækt að líta á þá framkvæmd sem breytingar á vatnsfarvegi sem geti eftir atvikum fallið undir ákvæði XVI. kafla, sbr. einnig ákvæði VI. kafla vatnalaga nr. 15/1923, en fram hefur m.a. komið við meðferð þessa máls að unnið sé að svonefndri niðurlagningaráætlun vegna Árbæjarstíflu með vísun til 79. gr. laganna.

Að áliti nefndarinnar fólst í tæmingu Árbæjarlóns meiri háttar framkvæmd sem hafði áhrif á umhverfið og breytti ásýnd þess. Samkvæmt framansögðu hefði borið að afla framkvæmdaleyfis vegna hennar. Af þeim ástæðum bar skipulagsfulltrúa að stöðva hana tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar í samræmi við 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 um að hafna kröfu kæranda um að stöðva framkvæmdir á grundvelli 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

okt 21

Love0

110/2022 Ljósleiðarastrengur

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 110/2022, beiðni sveitarstjórnar Rangárþings ytra um að úrskurðað verði um hvort lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá sé háð framkvæmdaleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. september 2022, er barst nefndinni sama dag, óskar sveitarstjórn Rangárþings ytra eftir því að úrskurðað verði um hvort lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá sé háð framkvæmdaleyfi.

Málsatvik og rök: Fjarskiptafyrirtækið Ljósleiðarinn ehf. vinnur að lagningu ljósleiðarastrengs frá Þorlákshöfn að Landeyjasandi á Suðurlandi í því skyni að tengja saman sæstrengina DANICE og ÍRIS. Hluti af þeirri framkvæmd er lagning ljósleiðara um Þykkvabæ og Háfshverfi í Rangárþingi ytra, nánar tiltekið frá Þjórsá að Hólsá, og sótti fyrirtækið um framkvæmdaleyfi fyrir þeim hluta framkvæmdarinnar 8. júní 2022. Í umsókninni kom fram að plægt yrði niður þríburarör og að verið væri að semja við landeigendur á svæðinu. Þar sem samningar náðust ekki leitaði fyrirtækið til Fjarskiptastofu og krafðist viðurkenningar, samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 81/2003 um fjarskipti, á rétti þess til aðgangs að því landi og þeim jörðum sem til þyrfti til að leggja ljósleiðarastreng í samræmi við fyrirhugaða lagnaleið. Í ákvörðun stofnunarinnar nr. 8/2022 sem tekin var 22. september 2022 var fallist á með fyrirtækinu að það ætti rétt til aðgangs að eignarlöndum í Þykkvabæ til lagningar ljósleiðarastrengs samkvæmt tilgreindri lagnaleið. Með tölvupósti lögmanns sveitarfélagsins 28. s.m. var fyrirtækið upplýst að til skoðunar væri hvort framkvæmdin væri háð framkvæmdaleyfi. Hinn 30. s.m. barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beiðni sveitarfélagsins um að úrskurðað yrði um hvort hin umrædda lagning ljósleiðara væri háð framkvæmdaleyfi samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Af hálfu Rangárþings ytra er vísað til þess að í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2010–2022 sé gert ráð fyrir lagnaleið ljósleiðara um það landsvæði sem hér um ræði. Hins vegar sé fyrirhuguð lagnaleið ekki að öllu leyti í samræmi við aðalskipulagið en deiliskipulag sé ekki fyrir hendi.

Í athugasemdum Ljósleiðarans ehf. er áréttað að réttur fyrirtækisins til lagningar ljósleiðarastrengs sé skýr. Nauðsynlegt sé að hafa í huga að framkvæmd sem feli í sér lagningu fjarskiptastrengs í jörðu lúti sérstökum sjónarmiðum þegar komi að útgáfu framkvæmdaleyfis. Um lagningu ljósleiðara gildi lög nr. 125/2019 um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraðafjarskiptaneta en eitt af meginmarkmiðum laganna sé að einfalda ferli leyfisveitinga í tengslum við uppbyggingu háhraðaneta og samnýtingu innviða tengdum þeim. Með lögunum sé innleitt efni tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2014/61/ESB, en í inngangsákvæðum tilskipunarinnar sé m.a. vísað til þess að ætlunin sé að undanskilja tiltekna flokka umfangslítilla eða staðlaðra mannavirkja frá leyfisveitingum. Lög nr. 125/2019 og greind tilskipun feli í sér sérreglur sem gangi framar almennum reglum skipulagslaga og ákvæðum reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Fyrirhuguð framkvæmd sé umfangslítil aðgerð og því beri þegar af þeirri ástæðu að undanskilja hana frá veitingu framkvæmdaleyfis.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skuli afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Með vísan til almennra athugasemda með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 138/2014, sem falið hafi í sér breytingu á þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sé hafið yfir allan vafa að strengir sem plægðir séu í jörðu falli ekki undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá teljist framkvæmdin hlutlægt séð ekki til meiri háttar framkvæmda í skilningi 13. gr. skipulagslaga með hliðsjón af stuttum framkvæmdatíma og verklagi sem feli í sér lágmarksinngrip í landið, umhverfið og ásýnd þess. Að loknum framkvæmdatíma sjáist engin ummerki um ljósleiðaralögnina sjálfa og tengibrunna ofan jarðar fyrir utan litlar stikur sem gefi til kynna staðsetningu strengsins. Hvorki sé nauðsynlegt að þvera vegi, gangstéttir eða önnur mannvirki né ár eða vötn auk þess sem engar þekktar minjar séu á fyrirhugaðri lagnaleið. Bent sé á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 17/2010 hafi lagning vatnslagna og jarðstrengs ekki verið talin framkvæmdaleyfisskyld. Úrskurðurinn hafi fordæmisgildi en sú framkvæmd sem hér um ræði hafi minni áhrif á umhverfið en sú framkvæmd sem lýst sé í þeim úrskurði.

Fjarskiptastofa og Farice ehf., sem er eigandi og umráðandi sæstrengjanna DANICE og ÍRIS, komu á framfæri athugasemdum við úrskurðarnefndina vegna fyrirliggjandi beiðni Rangárþings ytra. Fjarskiptastofa vísar til þess að stjórnsýsluframkvæmd sveitarfélaga hafi verið mismunandi varðandi útgáfu framkvæmdaleyfa fyrir lagningu ljósleiðarastrengja. Gagnlegt geti verið að fá leiðbeiningar frá úrskurðarnefndinni um hvort slíkar framkvæmdir séu almennt háðar leyfisveitingu og þá hvernig málsmeðferð slíkra leyfa skuli háttað. Einnig eru raktar þær breytingar sem orðið hafi á evrópsku fjarskiptaregluverki en tilgangur þeirra sé m.a. að stuðla að einföldu og skilvirku leyfisveitingaferli. Horfa þurfi til þeirra sjónarmiða við mat á því hvort framkvæmdin sé framkvæmdaleyfisskyld. Í athugasemdum Farice ehf. er bent á að fyrirhuguð framkvæmd muni styrkja kerfi félagsins á Suðvesturlandi. Ljósleiðarinn þurfi að vera tengdur í síðasta lagi 15. nóvember 2022 svo að kerfið geti farið í gang á fyrstu vikum ársins 2023.

Niðurstaða: Samkvæmt 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, er umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn eða sveitarfélagi heimilt að skjóta máli til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi. Sker úrskurðarnefndin því úr um framkvæmdaleyfisskyldu vegna þeirrar framkvæmdar sem um ræðir hverju sinni en veitir ekki almennar leiðbeiningar um leyfisskyldu vegna tiltekinna tegunda framkvæmda, enda ræðst hún af atvikum og staðháttum hverju sinni.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 772/2012, skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Í 2. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er tekið fram að þau lög gildi um alla þætti mannvirkja, m.a. lagnir og fjarskiptabúnað. Í 9. gr. laganna er síðan fráveitumannvirki og dreifi- og flutningskerfi hitaveitna, vatnsveitna, rafveitna og fjarskipta og breytingar á slíkum mannvirkjum undanþegin byggingarleyfi.

Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiri háttar, þ.e. aðrar framkvæmdir en þær sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif. Í fyrirliggjandi gögnum er umræddri framkvæmd lýst svo að plægt verði niður þríburaröri á lagnaleið. Þar sem jarðvegur sé aðallega mold, sandur eða möl sé hægt að plægja fjarskiptastrenginn beint í jörðu án þess að notast við hefðbundinn skurðgröft. Notast verði við jarðýtu og fín rák rist í jarðveginn sem lokist að mestu af sjálfu sér. Á eftir jarðýtunni fari lítil skurðgrafa sem loki plógsárinu. Brunnar verði grafnir niður en ofanjarðar verði sýnilegar litlar stikur. Í ljósi framangreindra staðhátta og aðferðar við lagningu strengsins verður talið að framkvæmdin muni vart hafa nokkrar breytingar á umhverfi í för með sér eða varanleg áhrif á ásýnd þess.

Ekki liggur fyrir hversu löng lagnaleiðin verður en ljóst virðist að hún verður lengri en 10 km. Í flokki B í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eru tilgreindar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki hvort skuli háðar umhverfismati. Í lið 10.16 er tilgreind „lagning strengja í jörð, vatn eða sjó sem eru a.m.k. 10 km og utan þéttbýlis.“ Í lok 5. kafla almennra athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögunum er nánari skýring gefin. Þar segir að átt sé við niðurgrafna strengi, en ekki plægða strengi. Má hér einnig vísa til athugasemda með frumvarpi því er varð að lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Á þessi liður því ekki við um þá framkvæmd sem hér er til umfjöllunar.

Að öllu framangreindu virtu telst umrædd framkvæmd ekki framkvæmdaleyfisskyld.

Úrskurðarorð:

Fyrirhuguð lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá í Rangárþingi ytra er ekki háð framkvæmdaleyfi.

des 29

Love0

169/2021 Framkvæmdaleyfisskylda mastur

Með UUA

Árið 2021, þriðjudaginn 28. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 169/2021, beiðni sveitarstjórnar Borgarbyggðar um að úrskurðað verði um hvort mastur á Grjóthálsi í landi Sigmundarstaða sé háð framkvæmdaleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. nóvember 2021, er barst nefndinni sama dag, óskar sveitarstjórn Borgarbyggðar eftir því að úrskurðað verði um hvort mastur á Grjóthálsi í landi Sigmundarstaða sé háð framkvæmdaleyfi.

Málsatvik og rök: Um miðjan ágúst 2021 barst Borgarbyggð tilkynning um að fyrirhugað væri að reisa tímabundið mælimastur á Grjóthálsi á grundvelli umsóknar um framkvæmdaleyfi sem samþykkt hefði verið á fundi sveitarstjórnar 13. febrúar 2020, en ekki gefið út. Óheimilt væri að gefa út framkvæmdaleyfi á grundvelli þeirrar samþykktar þar sem meira en 12 mánuðir væru liðnir frá samþykki, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Í framhaldinu var lögð fram umsókn um framkvæmdaleyfi að nýju vegna 98 m hás masturs sem standa ætti á grunnplötu. Mastrið yrði fest með 12 akkerum sem yrðu fest í jörðu allt að 55 m frá mastrinu. Á mastrinu verði tæki til þess að mæla vind.

Á fundi sveitarstjórnar 9. september 2021 var samþykkt umsókn um framkvæmdaleyfi. Bókað var að þar sem framkvæmdin væri langt inni á eignarlandi umsækjanda og jafnframt tímabundin þætti ekki þörf á grenndarkynningu vegna leyfisins. Framkvæmdin hefði ekki áhrif á aðra en framkvæmdaraðila þótt til mastursins sæist frá aðliggjandi bæjum. Í kjölfarið bárust sveitarfélaginu athugasemdir varðandi afgreiðslu málsins og var framkvæmdinni mótmælt.

Eftir að hafa kannað réttmæti athugasemdanna taldi skipulagsfulltrúi leika vafa á því hvort um væri að ræða framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd. Lagði fulltrúinn til við sveitarstjórn að leitað yrði til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um það hvort framkvæmdin væri framkvæmdaleyfisskyld, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Á fundi sveitarstjórnar Borgarbyggðar 11. nóvember 2021 var samþykkt að þar sem vafi væri til staðar um framkvæmdaleyfisskyldu skyldi vísa málinu til úrskurðarnefndarinnar.

Niðurstaða: Í beiðni sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar er óskað eftir því að úrskurðarnefndin skeri úr um það hvort fyrirhugað mælimastur við Grjótháls sé framkvæmdaleyfisskylt skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Verði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að um framkvæmdaleyfisskyldu sé að ræða er spurt hvort fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga, og hvort sveitarfélaginu beri þá skylda til að grenndarkynna framkvæmdaleyfið skv. 5. mgr. sömu lagagreinar, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 772/2012.

Samkvæmt 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012, er umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn eða sveitarfélagi heimilt að skjóta máli til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi. Í samræmi við þetta sker úrskurðarnefndin úr um framkvæmdaleyfisskyldu en gefur ekki álit á því hvort framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag eða hvort hana hafi þurft að grenndarkynna, nema í kærumáli þar að lútandi.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þurfi ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar séu byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 772/2012 gildir hún um framkvæmdaleyfi vegna meiriháttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, en um framkvæmdir sem háðar eru byggingarleyfi fer samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiriháttar, þ.e. aðrar framkvæmdir en þær sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum, skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif. Leyfisveitandi meti hvort framkvæmd sé framkvæmdaleyfisskyld skv. 1. mgr., falli hún ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum.

Hinni umþrættu framkvæmd er svo lýst í framlögðum gögnum að um sé að ræða 98 m hátt mastur sem á verði mælitæki fyrir vindmælingar. Mastrið muni standa á grunnplötu og verði það fest í jörðu allt að 55 m frá mastrinu með 12 akkerum. Mun tilgangur framkvæmdarinnar vera að mæla vind tímabundið og verður mastrið fjarlægt að mælingum loknum. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki hægt að telja framkvæmdina meiriháttar. Hún breytir ekki umhverfinu eða hefur varanleg áhrif á ásýnd þess, enda er hún afturkræf og mastrinu ætlað að standa tímabundið. Framkvæmdin er því ekki framkvæmdaleyfisskyld.

Fyrirspurn um byggingarleyfisskyldu framkvæmdarinnar hefur ekki verið lögð fram. Þó er rétt er að benda á að vísað er til þess sérstaklega í 1. gr. reglugerðar nr. 772/2012 að um framkvæmdir sem séu háðar byggingarleyfi fari samkvæmt lögum um mannvirki. Í 2. gr. þeirra laga segir að þau gildi um öll mannvirki sem reist eru á landi, ofan jarðar eða neðan, innan landhelginnar og efnahagslögsögunnar, sbr. þó 2. mgr. 2. gr. Lögin gildi um alla þætti mannvirkja og eru talin upp dæmi þeirra. Jafnframt er tekið fram að lögin gildi einnig um t.d. möstur, þ.m.t. fjarskiptamöstur. Í gr. 1.1.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 segir meðal annars að reglugerðin gildi um möstur, þ.m.t. fjarskiptamöstur. Er þannig beinlínis vísað til mastra í gildissviðsákvæðum mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar. Framkvæmdin getur því eftir atvikum verið háð því að byggingarfulltrúi heimili hana.

Úrskurðarorð:

Mastur á Grjóthálsi í landi Sigmundarstaða er ekki háð framkvæmdaleyfi samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

jún 25

Love0

76/2021 Geldingadalir

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Ómar Stefánsson varaformaður. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 76/2021, kæra vegna tveggja varnargarða við Geldingadali sem byrjað var að reisa 13. eða 14. maí 2021.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til dómsmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 21. maí 2021, er umhverfis- og auðlindaráðuneytið framsendi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 2. júní s.á., kæra samtökin Náttúrugrið og stjórnarformaður samtakanna persónulega, gerð tveggja varnargarða við Geldingadali, sem byrjað var að reisa 13. eða 14. maí 2021. Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu framkvæmdir verði þegar í stað stöðvaðar, að ógiltar verði þær ákvarðanir sem kunni að liggja að baki þeim og að ákvörðun verði tekin um endurheimt fyrra ástands eftir því sem aðstæður séu til. Þá er krafist viðeigandi úrræða vegna athafnaleysis framkvæmdaraðila og Grindavíkurbæjar. Krafa um stöðvun framkvæmda var afturkölluð 10. júní s.á.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 7. júní 2021.

Málavextir: Á fundi bæjarráðs Grindavíkur 4. maí 2021 voru prófanir á hraunrennslisvörnum til umræðu. Eftirfarandi var bókað í fundargerð: „Fyrir liggja útfærslur á prófunum á mögulegum hraunrennslisvörnum í Meradölum út frá núverandi gosi í Geldingadölum. Tilgangur þessara prófana er að afla reynslu og þekkingar á uppbyggingu varnargarða sem gæti þurft að byggja síðar til að verja mikilvæga innviði eða íbúðabyggð á Reykjanesskaga. Bæjarráð Grindavíkur leggur mikla áherslu á að þær aðstæður sem nú eru til staðar í Meradölum verði tafarlaust nýttar til að framkvæma prófanir á hraunrennslisvörnum að veittum tilskyldum leyfum til framkvæmdanna.“

Að kvöldi 13. maí 2021 barst Grindavíkurbæ tölvupóstur þar sem óskað var „formlega eftir f.h. Almannavarna, framkvæmdaleyfi vegna byggingu tveggja varnargarða í syðstu Meradölum/Nafnlausadal, ofan við Nátthaga.“ Var tekið fram að stefnt væri að því að hefja framkvæmdir strax morguninn eftir. Bæjarstjóri Grindavíkurbæjar svaraði póstinum á þann veg að sveitarfélagið væri ekki í aðstöðu til að veita framkvæmdaleyfi með þessum hætti þótt fullur vilji væri til að ganga tafarlaust í verkið. Hlyti að „gilda ek. neyðarréttur almannavarna sem gengur lengra en heimildir starfsmanna sveitarfélaga til flýtimeðferðar.“ Munu framkvæmdir vegna tveggja fjögurra metra hárra varnargarða vegna hraunflæðis hafa hafist við Geldingadali 14. maí ofan við Nátthaga. Tilkynning þess efnis birtist á vef almannavarnardeildar ríkislögreglustjóra þann dag þar sem fram kom m.a. að vinna þessi væri í samstarfi við lögreglustjórann á Suðurnesjum, almannavarnir í Grindavík og Grindavíkurbæ.

Annar kærenda, stjórnarformaður samtakanna Náttúrugriða, var í kjölfarið í tölvupóstsamskiptum við hin ýmsu stjórnvöld til að fá frekari upplýsingar um framkvæmdirnar, leyfi sem þeim lægju að baki og hver stæði að þeim. Að endingu sendu kærendur samhljóða kæru, dags. 21. maí 2021, til dómsmálaráðuneytisins og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins. Dómsmálaráðuneytið vísaði kærunni frá 27. s.m. þar sem ráðuneytið taldi kæruna ekki falla undir starfssvið þess. Afrit af frávísunarpóstinum var sent annars vegar til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og hins vegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið framsendi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæruna 2. júní s.á. með vísan til 4. og 5. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er hvað kæruheimild varðar vísað til fullgildingar Íslands á Árósasamningi um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sbr. þingsályktun nr. 46/139 frá 16. september 2011, lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Vísað sé til skuldbindingar í 3. mgr. 9. gr. samningsins þar sem segi: „Til viðbótar og með fyrirvara um þær endurskoðunarleiðir sem vísað er til í 1. og 2. mgr. hér að framan skal sérhver samningsaðili tryggja að uppfylli almenningur þau viðmiðunarskilyrði, ef einhver eru, sem mælt er fyrir um í landslögum skuli hann hafa aðgang að stjórnsýslu- og dómstólameðferð til að geta krafist þess að aðgerðir og aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og stjórnvalda, sem ganga gegn ákvæðum eigin landslaga um umhverfið, verði tekin fyrir.“ Þá sé vísað til almennra reglna íslensks stjórnsýsluréttar um kæruheimild til æðra stjórnvalds.

Kærendur telji dómstólameðferð ekki tiltækt úrræði í þessu máli. Íslandi hafi valið að fara svokallaða stjórnsýsluleið við fullgildingu Árósasamningsins. Stjórnsýsluákvörðun samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 virðist ekki hafa verið tekin í málinu og njóti því ekki við kæruréttar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. laganna. Kæranlegar ákvarðanir samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi heldur ekki verið teknar. Hið sama eigi við um athafnir og athafnaleysi.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu Grindavíkurbæjar er bent á að sveitarfélaginu hafi ekki borist krafa um beitingu þvingunarúrræða vegna hinna kærðu framkvæmda. Þá hafi ekki verið sótt um framkvæmdaleyfi og það því ekki verið gefið út, en framkvæmdaraðili sé almannavarnadeild ríkislögreglustjóra. Bæjarráð hafi hins vegar á fundi sínum 4. maí 2021 bókað að mikilvægt væri að nýta þær aðstæður sem uppi væru til að framkvæma prófanir á hraunrennslisvörnum að fengnum tilskyldum leyfum til þeirra framkvæmda.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur komu að viðbótarathugasemdum 10. júní 2021 þegar þeim var ljóst að kæra þessi hefði verið framsend til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í viðbótarathugasemdum var bent á að málið varðaði annars vegar athafnir og hins vegar athafnaleysi. Athafnirnar felist í gerð framkvæmdaraðila á varnargörðum í trássi við lög. Athafnaleysið sé að framkvæmdaraðili hafi ekki sótt um og Grindavíkurbær ekki fjallað um framkvæmdaleyfi, í trássi við lög og gegn skýrum tilmælum Skipulagsstofnunar. Aðkoma ráðuneyta að þessum athöfnum og athafnaleysi sé enn óskýr af gögnum máls, en upplýst sé að hópur ráðuneytisstjóra hafi haft einhver afskipti af málum og hafi að því virðist hafnað að leggja blessun sína yfir tillögur sem komið hafi frá almannavarnadeild ríkislögreglustjóra um varnargarðagerð við eldgosið í Geldingadölum. Hluti sama hóps hafi fjallað um málið að nýju á uppstigningardag og þá fallist á að varnargarðar yrðu gerðir vegna mats almannavarnadeildar á því að nauðsynlegt væri að verja mikilvæga innviði. Ekki sé vitað á hvaða lagagrundvelli þessi ákvörðun hafi verið tekin en ráðuneytisstjóri umhverfis- og auðlindaráðuneytisins hafi ekki verið á þeim fundi. Hvorki liggi fyrir hverjar efnislegar forsendur þessarar ákvörðunar hafi verið né hvers vegna farið hafi verið gegn áliti hluta sama hóps ráðuneytisstjóra, Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar. Samkvæmt minnisblaði forsætisráðuneytisins frá 19. mars 2021 sé stjórnskipuleg aðkoma umhverfis- og auðlindaráðuneytisins bundin við vöktun og náttúruvá, en þar séu hins vegar hvorki talin upp náttúruvernd né skipulagsmál, sem séu þeir málaflokkar sem kæra þessi lúti að.

Byggt sé á því að tiltekin landslög hafi verið brotin, þ.e. að ekki hafi verið farið að nánar tilteknum ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Málsmeðferð hafi ekki verið sú sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 106/2000 um ákvörðun um matsskyldu og/eða undanþágu frá umhverfismati. Þá sé framkvæmdaraðili óþekktur og hafi ekki aflað framkvæmdaleyfis skv. skipulagslögum. Að lokum hafi ekki verið gætt meginreglna II. kafla laga nr. 60/2013, einkum varúðarreglu og reglunnar um vísindalegan grundvöll, sem og hinnar almennu aðgæsluskyldu. Um fyrri atriðin tvö sé byggt á því áliti sem fram hafi komið frá Skipulagsstofnun þegar hinar kærðu athafnir og athafnaleysi hafi átt sér stað og vísað sé til í kærum. Byggt sé á því að samkvæmt fullgiltum alþjóðasamningi eigi íslensk stjórnvöld að gera almenningi kleift að krefjast endurskoðunar slíkra meintra brota einkaaðila eða stjórnvalda á landslögum, hvort sem um sé að ræða athafnir eða athafnaleysi viðkomandi, annað hvort með endurskoðunarleið innan stjórnsýslunnar eða fyrir dómstólum, eða eins og segi í 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins: „[…] where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment“.

Kæruefnið varði þannig að mati kærenda ekki ákvarðanir tengdar umhverfismati framkvæmda í þröngum skilningi laga nr. 130/2011. Kærur hafi í samræmi við þann skilning verið sendar ráðuneytum. Af tölvupósti umhverfis- og auðlindaráðuneytisins 2. júní 2021 og tölvupósti úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 4. s.m. megi hins vegar ráða að kæruefnið eigi undir ákvæði skipulagslaga. Af hálfu kærenda sé ekki gerð athugasemd við þennan skilning, eins og hátti í máli þessu, enda teljist ekkert annað stjórnvald til þess bært.

Kærendur sendu aftur inn viðbótarathugasemdir 11. júní 2021. Kom þar fram að annar kærenda hefði átt samtal við sviðsstjóra skipulags- og umhverfissviðs Grindavíkurbæjar. Hafi kærandinn fengið þær upplýsingar að framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út fyrir göngustígum vegna eldgossins í Geldingadölum. Hins vegar hefði það ekki verið gert vegna varnargarðanna, sem þá hefðu verið í byggingu. Skilja hafi mátt að meðvituð ákvörðun hafi verið tekin um að veita ekki framkvæmdaleyfi. Í því samhengi hafi neyðarréttur verið nefndur. Kæranda, sem sé ólöglærður og hafi ekki notið aðstoðar lögmanns á þeim tíma, hafi ekki verið leiðbeint um úrræði, teldi hann brotið á almannarétti. Áréttað sé að frumkvæðisskylda sveitarfélags skv. 53. gr. skipulagslaga sé skýr og að krafa einstaklings eða lögaðila þurfi ekki að koma til. Hefði frumkvæði kæranda verið nauðsynlegt hefði þurft að leiðbeina honum um slíkt, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé áréttað að kærur fjalli ekki um ákvarðanir Grindavíkurbæjar, þ. á m. stjórnvaldsákvarðanir, heldur um aðgerðaleysi og eftir atvikum aðgerðir í skilningi 3. mgr. 9. gr. Árósasamningsins.

Niðurstaða: Um kæruheimild vísa kærendur í kæru sinni til samnings efnahagsnefndar Evrópu um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, Árósasamningsins, sem fullgiltur var með þingsályktun 46/139 frá 16. september 2011, svo og til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Í viðbótarathugasemdum gera kærendur þó ekki athugasemd við að kæruefnið teljist eiga undir lög nr. 130/2011 þar sem brotið hafi verið gegn lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Ísland hefur tekið á sig ákveðnar skuldbindingar með aðild sinni að Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Samhliða tillögu til þingsályktunar um fullgildingu nefnds samnings, og til að standa við skuldbindingar Íslands samkvæmt honum, hlutu meðferð Alþingis frumvörp sem síðar urðu að fyrrnefndum lögum nr. 130/2011 og lögum nr. 131/2011 Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Löggjafinn hefur því tekið afstöðu til þess með lögum hvernig uppfylla skuli samningsskyldur Íslands skv. Árósasamningnum, þ. á m. hvaða ágreiningur verði borinn undir úrskurðarnefndina. Samkvæmt fyrrnefndri 1. gr. laga nr. 130/2011 þarf að vera til staðar sérstök lögbundin kæruheimild hverju sinni og verður ekki byggt á Árósasamningum eingöngu til að unnt sé að bera mál undir nefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga. nr. 130/2011 geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti er að ræða. Í d-lið nefndrar greinar er athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nefnt sérstaklega. Fjallað er um matsskyldu í III. kafla laga nr. 106/2000 um matsskyldar framkvæmdir. Ekki verður séð að hinar kærðu framkvæmdir eigi undir lögin skv. 5. gr. laganna, sbr. og 1. viðauka við þau, auk þess sem ekki liggur fyrir ákvörðun skv. 6. gr. þeirra um að þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Er rétt í þessu sambandi að benda á að skv. 8. mgr. nefndrar 6. gr. er öllum, þ. á m. kærendum, heimilt að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við lögin og skal stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir lagagreinina.

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 52. gr. laganna kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kæruheimild samkvæmt lögunum er því bundin við að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin en í máli þessu liggur fyrir að engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin um framkvæmdaleyfi. Er því ekki til staðar kæranleg ákvörðun samkvæmt skipulagslögum. Þó skal tekið fram að skv. 1. mgr. 53. gr. laganna skal skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd, sem hafin er án þess að framkvæmdaleyfi hafi verið fengið, tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Í 3. mgr. 53. gr. kemur svo fram að ef 1. og 2. mgr. eigi við geti skipulagsfulltrúi krafist þess að hin ólöglega framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Framangreindar ákvarðanir, eða synjun skipulagsfulltrúa um að beita slíkum þvingunarúrræðum, eru eftir atvikum kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga, svo fremi sem uppfyllt eru skilyrði kæruaðildar fyrir nefndinni, s.s. um að viðkomandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun sem kærð er, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá þykir rétt að benda á að heimild 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar, leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi, er bundin við umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórnaryfirvöld.

Ekki er að finna almenna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, heldur eingöngu vegna ákvarðana Umhverfisstofnunar skv. 63. gr., sbr. 91. gr., en engin slík ákvörðun hefur verið tekin í máli þessu. Rétt þykir þó að benda á að skv. 2. mgr. 13. gr. laganna fer Umhverfisstofnun m.a. með eftirlit með framkvæmd laganna, en í því eftirlitshlutverki stofnunarinnar felst m.a. eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum lögum, sbr. a-lið 2. mgr. 75. gr. laganna. Hefur stofnunin eftir atvikum heimild til beitingar þvingunarúrræða skv. XV. kafla nefndra laga. Kærandi hefur því þann möguleika að vekja athygli stofnunarinnar á hinum kærðu framkvæmdum.

Kærendur hafa einnig vísað til athafnaleysisbrots þar sem „framkvæmdaraðili hafi ekki sent og Grindavíkurbær ekki fjallað um framkvæmdaleyfisumsókn og að skipulagsfulltrúi Grindavíkurbæjar hafi ekki aðhafst til að stöðva óleyfisframkvæmd.“ Enga kæruheimild er að finna í skipulagslögum vegna athafnaleysis. Líkt og hér að framan er rakið er því ekki um kæranlegar ákvarðanir að ræða. Hér þykir þó rétt að benda á að skv. 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, en kærendum hefur áður verið leiðbeint um þessar almennu yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir. Hins vegar þykir ekki rétt að framsenda kæru þessa til ráðuneytisins þar sem kæruheimild lýtur aðeins að stjórnvaldsákvörðunum skv. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, en líkt og áður hefur komið fram hefur slík ákvörðun ekki verið tekin í máli þessu. Í þessu samhengi er þó sérstaklega bent á að ráðuneytið getur að eigin frumkvæði gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. laganna.

Að öllu framangreindu virtu er ekki til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem sætt getur lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Kærumáli þessu verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 07

Love0

95/2020 Stígar í Snæfellsbæ

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 4. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2020, kæra á ákvörðun Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu við Keflavíkurgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. október 2020, er barst nefndinni 9. s.m., kæra eigendur Keflavíkurgötu 1-23 (oddatölur) þá ákvörðun Snæfellsbæjar að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Gera kærendur jafnframt þá kröfu að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með tölvupósti 21. október 2020 upplýstu bæjaryfirvöld að framkvæmdum yrði frestað þar til að lokinni vettvangsferð úrskurðarnefndarinnar sem fór fram 25. nóvember s.á. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 16. og 19. október 2020.

Málavextir: Hina kærðu framkvæmd má rekja til ársins 2013 er sveitarfélagið lagði göngu- og hjólreiðastíg á milli Hellissands og Rifs. Í framhaldi af því var lagður áframhaldandi stígur á milli Rifs og Ólafsvíkur 2014 sem síðan var malbikaður 2017. Haldið var áfram á Hellissandi árið 2018 og gerð sjóvörn og stígur við sjávarsíðuna og var sá stígur malbikaður 2019. Í beinu framhaldi var síðan reist brú yfir Höskuldsá árið 2020 sem á að tengja þann stíg við göngustíg meðfram sjónum inn að Keflavíkurvör sem tengir stíginn sem kemur innan úr Ólafsvík við stíginn sem fyrir er. Er það sá stígur sem um er deilt í máli þessu.

Í september 2020 urðu kærendur varir við að hinar kærðu framkvæmdir væru að hefjast. Hinn 10. s.m. leitaði íbúi við Keflavíkurgötu upplýsinga hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem upplýsti að fyrirhugað væri að leggja stíginn haustið 2020. Í kjölfar þess skrifuðu íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu mótmælabréf sem tekið var fyrir í bæjarstjórn 1. október s.á. Í bókun bæjarstjórnar kom fram að mótmælin hefðu þurft að koma fram fyrr. Þessi framkvæmd hafi verið vel kynnt bæði við málsmeðferð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031, sem hafi tekið gildi 5. júlí 2018, og þá hafi stígurinn verið kynntur einn og sér.

Í nóvember 2020 stóð til að koma fyrir jarðvegi í fyrirhugaðan stíg frá Höskuldsá að þverstígnum sem liggur á milli Keflavíkurgötu 17 og 19. Í júlí 2021 er fyrirhugað að sá hluti stígsins verði malbikaður. Árið 2024 er síðan stefnt að framkvæmdum við stíginn frá Keflavíkurgötu 17 að Keflavíkurvör.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að umræddur stígur muni liggja í mikilli nálægð við fasteignir þeirra og muni spilla því útsýni og næði sem íbúar hafi sóst eftir þegar þeir hafi fengið úthlutað þessum sjávarlóðum eða keypt þarna fasteignir.

Framkvæmdir á umræddum stíg hafi hafist í september 2020 þegar reist hafi verið brú yfir á við Keflavíkurgötu 1, sem ætlunin sé að tengi saman núverandi og fyrirhugað stígakerfi við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Íbúum hafi ekki verið kunnugt um að fara ætti í þessar framkvæmdir. Í kjölfarið, eða 10. september s.á., hafi einn íbúa Keflavíkurgötu leitað svara hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem hafi tjáð viðkomandi með tölvupósti að leggja hafi átt stíginn um haustið 2020. Hafi þá allir íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu sent mótmælabréf, dags. 16. september 2020, til bæjaryfirvalda vegna framkvæmdanna. Flestir íbúar hafi komið af fjöllum og ekki kannast við umræddar framkvæmdir fyrr en við undirritun mótmælabréfs.

Mótmælabréfið hafi verið tekið fyrir hjá bæjarstjórn 1. október 2020 og bókað þar að mótmæli hafi þurft að koma fram fyrr og að framkvæmdin hafi verið vel kynnt. Kærendur telji hins vegar að ekki hafi verið réttilega staðið að kynningu á umræddri framkvæmd og að mótmæli íbúa hefðu komið fram fyrr hefði fyrirhugaður stígur verið almennilega kynntur íbúum og sérstaklega þeim sem eigi hagsmuna að gæta vegna framkvæmdarinnar. Hún hafi þannig aldrei verið kynnt íbúum svæðisins með beinum hætti svo sem með grenndarkynningu þrátt fyrir að skipulagsuppdráttur sýni að stígurinn fari inn fyrir lóðarmörk nokkurra lóða, þ.e. nr. 1, 3 og 5 við Keflavíkurgötu. Viðburðir þar sem framkvæmdin hafi verið kynnt, þ.e. íbúafundur og gönguferð, hafi verið auglýstir á Facebook síðu og heimasíðu Snæfellsbæjar og í bæjarblaðinu Jökli. Þessar auglýsingar séu engan veginn nægjanlegar í þessu tilfelli og þessi framkvæmd sé þess eðlis og gangi það nærri friðhelgi íbúa að eðlilegt og sjálfsagt hefði verið að vera í beinu samtali við þá. Auk þess hafi umræddar auglýsingar aðeins verið á íslensku þrátt fyrir að íbúar þriggja húsa af tólf við sjávarsíðu Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna.

Kærendur styðji áætlanir um öflugt stígakerfi í Snæfellsæ en undrist að til þess að það verði að veruleika þurfi að leggja stíga með þeim hætti sem hér standi til, án beinnar kynningar og samtals við þá íbúa sem eigi ríkra hagsmuna að gæta. Þessu markmiði megi ná með mun vægara móti, t.d. með því að nýta gangstétt sem nú þegar sé til staðar meðfram akbrautinni á Keflavíkurgötu. Framkvæmdin vegi að næði íbúa með því að beina umferð inn í garða sem sé áhyggjuefni sérstaklega í ljósi aukins ferðamannastraums um Snæfellsnes sem sé fyrirséð að muni aukast enn á komandi árum. Umræddur stígur hafi veruleg áhrif á friðhelgi og útsýni og óttist kærendur að þessar framkvæmdir muni ekki einungis rýra lífsgæði íbúa heldur einnig verðmæti fasteigna á svæðinu. Kærendur vilji að tekið sé tillit til sjónarmiða íbúa sem verði fyrir áhrifum og ónæði af þessum stíg og að fallið verði frá þessum framkvæmdum.

Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að gert hafi verið ráð fyrir göngustíg norðan lóða við Keflavíkurgötu um margra ára skeið. Við gerð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031 hafi verið tekin meðvituð ákvörðun um að gera ráð fyrir umræddum stíg og hafi hann því verið inn á kortagögnum frá fyrstu kynningu vegna lýsingar aðalskipulagsins.

Í greinargerð aðalskipulagsins sé gerð grein fyrir samráði og kynningu á vinnslutíma þess. Þar komi fram að haldnir hafi verið opnir kynningarfundir í Ólafsvík þann 12. mars og á Lýsuhóli 20. apríl 2015, þar sem lýsingin hafi verið kynnt. Á vinnslutíma aðalskipulagsins og umhverfisskýrslu hafi verið haldnir tveir kynningarfundir á frumdrögum 19. apríl 2016. Markmið fundanna hafi verið að tryggja aðkomu almennings og annarra hagsmunaaðila að stefnumótun snemma á vinnslutíma. Þeir kynningarfundir hafi verið umfram lögboðið kynningarferli. Tillaga aðalskipulags og umhverfisskýrsla hafi verið kynnt íbúum og hagsmunaaðilum með vinnu- og kynningarfundum 26. janúar 2017 samkvæmt 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Ýmsir hafi komið upplýsingum og athugasemdum á framfæri og hafi þær verið kynntar fyrir aðalskipulagsnefnd sem hafi tekið afstöðu til þeirra.

Bæjarstjórn hafi samþykkt aðalskipulagstillöguna á fundi sínum 11. apríl 2018 og hafi hún verið send Skipulagsstofnun ásamt framkomnum athugasemdum og svörum við þeim, með beiðni um staðfestingu. Engin athugasemd hafi borist varðandi umræddan stíg norðan byggðar við Keflavíkurgötu þó gönguleiðin hafi verið inni á öllum tillögum frá fyrstu kynningu lýsingar vegna aðalskipulags. Aðalskipulag 2015-2031 hafi síðan verið staðfest af Skipulagsstofnun 20. júní 2018 og auglýsing um gildistöku þess birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí 2018.

Í Snæfellsbæ sé lögð áhersla á að leggja gönguleiðir meðfram strönd í þéttbýli þar sem unnt sé að koma því við. Það sé í samræmi við gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar standi: „Í þéttbýli skal lögð áhersla á að almenningur geti komist að og meðfram vötnum, ám og sjó eftir því sem hægt er á viðkomandi svæði.“ Það sé skoðun bæjaryfirvalda að allir eigi rétt á aðgengi að ströndinni og að hún sé ekki einkasvæði þeirra sem eigi lóðir sem liggi nærri sjávarsíðunni. Það sé hluti þess að búa í þéttbýli að verða þar var við fólk. Sambærilegt dæmi um strandstíg við lóðarmörk liggi um Skerjafjörð, þar sem fjölfarinn stígur og íbúar aðlægra húsa uni í sátt og samlyndi.

Auk strandstíga í þéttbýli hafi bæjaryfirvöld lagt áherslu á gerð útivistarstígs sem tengi þéttbýlisstaðina Ólafsvík, Hellissand og Rif. Þannig hafi orðið til yfir 10 km langt stígakerfi sem íbúar og gestir nýti sér til heilsubótar og samgangna. Framkvæmdir við útivistarstíginn milli Ólafsvíkur og Rifs hafi hafist árið 2014 og hafi hann verið malbikaður árið 2017. Hann muni víkja frá sjó á hluta hafnarsvæðis af öryggisástæðum og liggi meðfram ströndinni norðan kirkjugarðsins í Ólafsvík og tengjast útivistarstígnum vestast í Ólafsvík.

Árið 2018 hafi framkvæmdir við sjóvörn og stíg norðan Hraðfrystihúss Hellissands hafist og hafi hann verið malbikaður 2019. Í ágúst 2020 hafi verið gerð brú yfir Höskuldsá og sé fyrirhugað að tengja stíg frá brúnni til austurs meðfram ströndinni norðan Keflavíkurgötu, í samræmi við áform í staðfestu aðalskipulagi. Við nánari útfærslu verði verulegur hluti stígsins norðar en gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi, svo hann verði enn fjær húsum en þar hafi verið sýnt. Austan Keflavíkur muni umræddur áfangi stígsins tengjast útivistarstígnum frá Rifi. Tengingin muni liggja vestan við Keflavíkurvör, en þar sé áhugaverð tenging við skráðar minjar um sjósókn. Fyrirhugað sé að vestasti áfangi stígsins verði til vesturs frá Hraðfrystihúsi Hellissands í átt að Viðvík og muni hann tengjast yfir þjóðveginn að Þjóðgarðsmiðstöð, tjaldsvæði og Sjómannagarðinum á Hellissandi, en það séu allt vinsælir viðkomustaðir gangandi og hjólandi vegfarenda.

Engar athugasemdir hvað varði umræddi framkvæmd hafi komið fram á þeim tíma sem unnt hafi verið að gera athugasemdir við nýtt aðalskipulag. Skipulagið sé lögmætt og sé það mikilvæg staðreynd í þessu sambandi. Með því að hefta aðgang að strandstígnum væri gengið þvert gegn því meginmarkmiði að skapa íbúum og gestum greiðan aðgang að strandlengjunni og þeirri náttúru- og söguperlu sem Keflavíkin sé. Það að leggja stíginn ofan húsa með gangstéttinni við Keflavíkurgötu svipti vegfarendur nálægð við afar fallega strönd og sýn út á Breiðafjörðinn. Það sé því mat Snæfellsbæjar að aðrir kostir séu ekki til staðar til að ná þeim markmiðum.

Í janúar 2020 hafi farið fram enn frekari kynning á stígagerð á Hellissandi. Lagðar hafi verið fram nánari útfærsla á efnisvali, tenginga á milli svæða og svo framvegis. Þessi kynning sem hafi verið afar vel sótt hafi farið fram tæpum tveimur árum eftir að aðalskipulagi hafi verið samþykkt. Fundurinn hafi haft það markmið að kynna yfirstandandi framkvæmdir og framkvæmir sem fyrirhugaðar hafi verið á árinu og næstu árum. Fundurinn hafi verið haldinn án lagaskyldu og með það að markmiði að halda íbúum upplýstum um það sem fram undan væri í stígagerð á svæðinu. Fundurinn hafi verið auglýstur á samfélagsmiðlum og í bæjarblaðinu Jöklu sem borið sé í hvert hús bæjarins. Allir formlegir frestir til að mótmæla Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 séu nú löngu liðnir.

Áratugalöng hefð sé fyrir því að vernda og tryggja aðgang almennings að landi og fjörum sem liggi meðfram ám, vötnum og sjó. Séu því sjónarmið kærenda sem feli í sér takmarkaðan aðgang andstæð lögum. Árið 2014 hafi verið gerðar tillögur að lóðarblöðum fyrir lóðir norðan Keflavíkurgötu, en nokkuð sé um að lóðarleigusamningar þar séu fallnir úr gildi. Þá hafi verið gefið út og staðfest lóðarblað/lóðarsamningur fyrir Keflavíkurgötu 1 og á því lóðarblaði sé kvöð um göngustíginn.

Hinn 30. janúar 2020 hafi verið haldinn opinn íbúafundur í grunnskóla Snæfellsbæjar á Hellissandi þar sem kynntar hafi verið tillögur að hönnun útivistar- og göngusvæða á Hellissandi og nærumhverfi. Boðað hafi verið til hans á fésbókarsíðu Snæfellsbæjar og með auglýsingu í bæjarblaðinu Jökli. Hafi fundurinn verið afar vel sóttur og allir fundarmenn lýst mikilli ánægju með þau áform sem kynnt hafi verið. Auk þess hafi verið auglýst og boðið upp á umhverfisrölt á Hellissandi með bæjarstjórn, umhverfis- og skipulagsnefnd og bæjarstjóra 8. júní 2020 og hafi verið gengið frá ráðhúsi, þar sem lega fyrirhugaðs stígs hafi m.a. verið skoðuð. Engar mótbárur eða athugasemdir hafi komið fram vegna fyrirhugaðs stígs.

Bæjaryfirvöld hafi staðið vel að allri kynningu varðandi umræddan göngustíg og jafnframt hafi verið farið í einu og öllu í samræmi við lög er við skipulagsferlið. Framkvæmdir hafi staðið í nokkur ár, án athugasemda. Íbúum sé gefinn kostur á að segja sína skoðun og koma athugasemdum á framfæri í öllu skipulagsferlinu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að stígur meðfram hraðfrystihúsi Hellissands og nýja göngubrúin yfir Höskuldsá séu ekki í aðalskipulagi. Þá tali sveitarfélagið um að í ljósi langs aðdraganda sé sérstakt að bæjarstjórn heyri fyrst nú af óánægju íbúa með umrædda framkvæmd. Það sé þó svo að þessi framkvæmd hafi ávallt verið á fárra vitorði og aldrei hafi verið haft samráð við íbúa við sjávarsíðuna eða þeim gert kunnugt um hvað hafi staðið til þrátt fyrir að umræddur stígur muni verða innan við eða rétt utan við lóðarmörk og í mikilli nálægð við þeirra fasteignir. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að mótmælaraddir um þetta mál heyrist fyrst nú en fæstir kærenda hafi haft nokkra hugmynd um þessa framkvæmd fyrr en í september 2020.

Fjölmargar leiðir sem betur nái markmiði sveitarfélagsins en göngustígur við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Keflavík sé lítil vík austan við ysta hús Keflavíkurgötu og þar sé aðgengi að sjávarsíðunni nú þegar til staðar. Fyrir það fyrsta sé víkin beintengd við gangstétt Keflavíkurgötu og malbikaðan göngustíg sem liggi beint frá Keflavíkurgötu alla leið að þéttbýlinu í Rifi. Í víkinni sé jafnframt bílastæði og fræðsluskilti. Umræddur stígur sé því engan veginn forsenda þess að tryggja þangað aðgengi. Þá sé gríðarstór strandlengja báðum megin við Hellissand, þar sem finna megi sjávarhamra og strandir. Til austurs megi ganga rúmlega þriggja kílómetra strandlengju sem tengi saman Hellissand og Rif en til vesturs taki við þjóðgarðurinn Snæfellsjökull með strandlengju sem spanni tugi kílómetra. Kærendum sé því spurn hvers vegna 400 m löngum stígsbút meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu sé stillt fram sem úrslitaatriði í þessu samhengi. Aðgengi að sjávarsíðu Snæfellsbæjar, aðgengi að Keflavík og lýðheilsa bæjarbúa standi hvorki né falli með þessum stutta stíg meðfram Keflavíkurgötu líkt og sveitarfélagið haldi fram.

Það sé mikið rangmæli í því að segja kærendur vilja „halda í einkarétt á þeim gæðum að geta notið útsýnis og nálægðar við náttúruperlur og söguslóðir“. Þarna leggi sveitarfélagið kærendum orð í munn enda hafi þeir hvergi látið þetta í ljós. Kærendur séu ekki að krefjast þess að eiga einkarétt á þessu svæði. Aðgengi að sjávarsíðu Keflavíkur sé þegar til staðar og hvergi skert og sjávarsíðan gríðarstór. Þá séu fjölmörg dæmi víða um land, t.d. á Seltjarnarnesi og á Álftanesi þar sem strandlengja við íbúðarhúsalóðir sé látin í friði fyrir svona framkvæmdum. Þrátt fyrir ákveðna ókosti vegna vinds og sjávargangs hafi búseta á umræddum stað með sér kosti. Þeirra stærstur sé næðið og hin fagra og óspillta sjávarsýn. Með þessari framkvæmd sé komin göngustígur inn í garða hjá kærendum, nálægt húsum og í sumum tilvikum beint fyrir framan sólskála, útsýnisglugga og jafnvel gólfsíða salernisglugga og það sé því ljóst að framkvæmdin muni hafa mikil áhrif á upplifun og friðhelgi heimila við stíginn. Algerlega sé litið framhjá sjónarmiðum kærenda þótt auðvelt sé að fara mildari leið. Strandsíða sé ekki af skornum skammti við Hellissand líkt og víða eigi við í stærri þéttbýlum eins og á höfuðborgarsvæðinu.

Eins og kynningarmálum hafi verið háttað hafi íbúar á sjávarsíðu Keflavíkurgötu verið einskis vísir um þessar framkvæmdir því hún hafi aldrei verið kynnt með beinum hætti þeim íbúum sem verði fyrir áhrifum af henni. Íbúar ríflega þriðjungs fasteigna Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna og hafi engar forsendur til að kynna sér skipulagsmál eða taka þátt í kynningum Snæfellsbæjar um málið enda hafi þær allar verið á íslensku. Þessi framkvæmd hafi ekki legið fyrir þegar kærendur völdu sér búsetu eða byggðu sér dýr hús og útfærðu þau í samræmi við umhverfi lóðanna til þess að öðlast friðhelgi, næði og útsýni. Fjölmörg húsin séu hönnuð með tilliti til sjávarútsýnisins, með útsýnisglugga og sólskála örfáum metrum frá fyrirhuguðum stíg löngu áður en hann hafi komið til umræðu hjá bæjarstjórn Snæfellsbæjar. Verði stígurinn að veruleika muni sú umferð sem honum fylgi hafa veruleg áhrif á friðhelgi heimila kærenda og að öllum líkindum rýra verð fasteignir þeirra. Kærendur skilji ekki hvers vegna gengið sé fram af slíkri hörku þvert á vilja allra íbúa sem eigi hér hagsmuna að gæta, á svæði þar sem strandlengjan telji tugi kílómetra, sé aðgengileg öllum og hafi ótal möguleika til stígaframkvæmda. Að halda því fram að yrði fallið frá þessu 400 metra strandstígabroti við heimili kærenda sé verið að meina íbúum aðgengi að sjávarsíðu og mismuna þeim sé staðhæfing sem standist enga skoðun. Það sé lítið sem vinnist með þessari framkvæmd í óþökk svo margra sem raun beri vitni.

——-

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. nóvember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúum Snæfellsbæjar.

Niðurstaða: Í september 2020 hófu bæjaryfirvöld framkvæmdir við stíg sjávarmegin við Keflavíkurgötu á Hellissandi. Mun umræddur áfangi stígsins verða um 450 m langur og þar af tekur framkvæmd sú sem deilt er um í máli þessu til 325 m. Samkvæmt upplýsingum bæjaryfirvalda er gert ráð fyrir að stígurinn verði um 2,7 m á breidd. Ekki var gefið út sérstakt framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 heldur var á því byggt að nægilegt væri að framkvæmdirnar ættu stoð í samþykktu aðalskipulagi. Byggja kærendur málatilbúnað sinn á því að kynningu framkvæmdarinnar hafi verið ábótavant og að stígnum muni fylgja röskun á grenndarhagsmunum eigenda fasteigna og íbúa í næsta nágrenni stígsins sökum skerts útsýnis, innsýnar og ónæðis vegna umferðar um stíginn.

Í gildandi Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 er gert ráð fyrir hinum kærða stíg. Aðalskipulagið var samþykkt 20. júní 2018 að undangenginni lögboðinni kynningu og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí s.á. Verður lega umrædds stígs samkvæmt aðalskipulagi lögð til grundvallar í máli þessu enda er það ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða aðalskipulagsáætlanir, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, s.s. breytingar lands með jarðvegi. Jafnframt skulu slíkar framkvæmdir vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Við mat á því hvort framkvæmd telst meiri háttar skal hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Eru stígar og breytingar lands með jarðvegi, svo sem efnislosun og landmótun, meðal þeirra framkvæmda sem geta verið háðar framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdir sem teljast óverulegar eru ekki háðar slíku leyfi en geta þó verið skipulagsskyldar, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt framansögðu fer það eftir aðstæðum, eðli, umfangi og áhrifum framkvæmdar á ásýnd lands og umhverfi hvort hún verði talin framkvæmdaleyfisskyld, þurfi að eiga stoð í skipulagi eða eftir atvikum þurfi ekki slíka stoð. Við það mat er rétt að hafa hliðsjón af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um framsetningu skipulagsáætlana og hvaða framkvæmda skuli þar getið. Hinn kærði stígur fylgir jarðvegsyfirborði meðfram sjávarsíðunni og verður að stórum hluta samsíða sjóvarnargarði á svæðinu. Verður að telja að stígurinn sé ekki framkvæmdaleyfisskyldur eins og atvikum er hér háttað.

Ljóst er að hin kærða framkvæmd er til þess fallin að hafa röskun á grenndarhagsmunum kærenda í för með sér vegna umferðar um stíginn og þá sérstaklega þeirra sem eiga fasteignir sem liggja næst honum. Stígurinn á hins vegar þegar stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins eins og áður greinir og verður legu hans ekki haggað að óbreyttu skipulagi. Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á að gildistaka skipulags hafi haft í för með sér fjártjón fyrir þá geta eftir atvikum átt rétt á bótum skv. 51. gr. skipulagslaga, en það álitaefni á ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjaryfirvalda um lagningu umdeilds stígs hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu er hafnað.

24/2022 Árbæjarstífla

110/2022 Ljósleiðarastrengur

169/2021 Framkvæmdaleyfisskylda mastur

76/2021 Geldingadalir

95/2020 Stígar í Snæfellsbæ

Um okkur

Opnunartími