Árið 2023, föstudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 132/2023, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 20. nóvember 2023 um að synja kröfu um tafarlausa stöðvun starfsemi fiskeldisstöðva Arctic Sea Farm ehf. í Patreksfirði og Tálknafirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. nóvember 2023, kæra Náttúruverndarsamtökin Laxinn lifi þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 20. nóvember 2023 að synja kröfu kæranda um tafarlausa stöðvun starfsemi fiskeldisstöðva Arctic Sea Farm hf. í Patreksfirði og Tálknafirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að úrskurðarnefndin staðfesti að kært athafnaleysi Matvælastofnunar sé ekki í samræmi við lög.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 12. desember 2023.
Málavextir: Hinn 27. ágúst 2019 gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir kynslóðaskipt sjókvíaeldi á laxi með 7.800 tonna hámarkslífmassa í Patreksfirði og Tálknafirði og var gildistími leyfisins til 27. ágúst 2023. Leyfið var endurútgefið 15. júlí 2022 með óbreyttum gildistíma. Hinn 22. desember s.á. sótti félagið um endurnýjun rekstrarleyfisins en sú umsókn hefur ekki hlotið endanlega afgreiðslu Matvælastofnunar. Dráttur varð á afgreiðslu málsins vegna þeirrar afstöðu stofnunarinnar að vinna þyrfti fyrst áhættumat siglinga í Patreksfirði og Tálknafirði í samræmi við kröfu þess efnis í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Í október 2023 lagði félagið fram drög að áhættumati um siglingaöryggi fyrir Kvígindisdal og Hvannadal í Patreksfirði og Tálknafirði. Þá sótti félagið um bráðabirgðaleyfi 15. september 2023, en þeirri umsókn synjaði Matvælastofnun 30. október s.á. Hinn 3. nóvember 2023 auglýsti stofnunin svo drög að tillögu um endurnýjun rekstrarleyfis félagsins í Patreksfirði og Tálknafirði.
Með bréfi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 27. október 2023, var þess krafist að stofnunin stöðvaði tafarlaust starfsemi Arctic Sea Farm ehf. í Patreksfirði og Tálknafirði með vísan til 1. mgr. 21. gr. c í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 20. nóvember s.á., var þeirri kröfu samtakanna synjað. Byggðist niðurstaðan á sjónarmiðum um meðalhóf og réttmætar væntingar félagsins um að umsókn þess yrði afgreidd áður en leyfið rynni úr gildi. Einnig taldi stofnunin að málefnaleg sjónarmið væru ekki fyrir hendi til að stöðva starfsemi félagsins.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir aðild sína að kærumáli þessu á 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt hinu síðarnefnda ákvæði skuli umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um sé að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, m.a. vegna ætlaðs brots á þátttökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi. Kærandi sé umhverfisverndarsamtök í skilningi ákvæðisins og kæran lúti að athafnaleysi Matvælastofnunar sem feli í sér brot gegn þátttökurétti almennings í tengslum við ákvörðun um veitingu leyfis til framkvæmdar sem fellur undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Athafnaleyfið felist í því að stöðva ekki leyfislausa starfsemi 7.800 tonna sjókvíaeldis, sem rekstrarleyfi á grundvelli laga nr. 71/2008 hafi ekki verið gefið út fyrir, og þá að undangenginni lögboðinni málsmeðferð með lögbundnum þátttökurétti almennings samkvæmt ákvæðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Samkvæmt 1. mgr. 21 gr. c í lögum nr. 71/2008 sé Matvælastofnun skylt að stöðva starfsemi fiskeldisstöðvar sem rekin sé án þess að rekstrarleyfi eða staðfest skráning skv. 5. gr. laganna sé í gildi. Fyrirmæli greinds lagaákvæðis sé ekki matskennt heldur felist í því skýr og fastmótuð skylda. Sjónarmið um meðalhóf eða réttmætar væntingar komi ekki til skoðunar nema við beitingu matskenndra valdheimilda, en hér sé ekki um það að ræða. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins geti ekki leitt til annarrar niðurstöðu þar sem löggjafinn hafi í þessu tilviki ekki fengið Matvælastofnun val um úrræði heldur lagt fyrir hana að stöðva leyfislausa starfsemi. Sá þáttur reglunnar að gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem fyrir valinu verði geti ekki leitt til þess að stjórnvald láti alfarið hjá líða að beita viðkomandi úrræði. Þá hafi félagið ekki getað haft réttmætar væntingar til að stunda leyfisskylda starfsemi lengur en leyfi til hennar gilti.
Málsrök Arctic Sea Farm ehf.: Félagið gerir kröfu um frávísun málsins þar sem hin kærða ákvörðun sé ekki kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þær ákvarðanir Matvælastofnunar sem séu kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar séu taldar upp í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Nánar tiltekið sé um að ræða veitingu, endurskoðun og afturköllun rekstarleyfis, en ekki verði séð að kæruefni málsins lúti að framangreindum ákvörðunum. Hvað varði kæruheimild náttúruverndarsamtaka á grundvelli b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þá lúti sú heimild eingöngu að ákvörðunum um útgáfu leyfis til matsskyldra framkvæmda. Þar sem kæruheimildin sé í eðli sínu undantekning frá almennum reglum um aðild að stjórnsýslumáli beri að skýra hana þröngt og alls ekki rýmra en orðalag ákvæðisins gefi tilefni til. Hafi þetta verið staðfest í umfjöllun um 30. gr. í frumvarpi því er síðar hafi orðið að lögum nr. 111/2021, en þar segi m.a. að lagt sé til að „ákvarðanir um matsskyldu og ákvarðanir um veitingu leyfa til framkvæmda verði áfram kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en að ekki sé heimilt að kæra sérstaklega önnur álit eða niðurstöður í ferlinu, þar með ætlað brot á þátttökuréttindum almennings.“
Verði kærumálinu ekki vísað frá sé á því byggt að rekstrarleyfi félagsins teljist enn í gildi. Sé um það vísað til tölvubréfs starfsmanns Matvælastofnunar frá 6. september 2023 um að leyfið væri tæknilega séð enn í gildi þar sem það hafi staðið á hinu opinbera að endurnýja leyfið. Hafi þar verið orðuð almenn regla sem gildi um stjórnsýslu fiskeldis þess efnis að gildistími rekstrarleyfis framlengist sjálfkrafa ef stjórnvaldi hefur, af ástæðum sem rekja megi til þess, ekki tekist að afgreiða umsókn um endurnýjun rekstrarleyfis áður en gildistími þess renni út. Við þær aðstæður sé starfsemin ekki „án leyfis“ enda fari hún fram með samþykki Matvælastofnunar. Þar sem rekstrarleyfi félagsins sé þannig enn í gildi verði viðurlagaheimildum 1. mgr. 21. gr. c í lögum nr. 71/2008 ekki beitt um starfsemi félagsins. Þá vísar félagið til sjónarmiða um meðalhóf, réttmætar væntingar, óskráðrar meginreglu um vernd meiri hagsmuna fyrir minni og eðlis máls.
Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti sem taldar eru upp með tæmandi hætti í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, m.a. vegna ætlaðs brots á þátttökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi eða annars ágalla sem kann að hafa verið á málsmeðferð, sbr. b-lið ákvæðisins.
Hin kærða ákvörðun varðar synjun Matvælastofnunar á kröfu kæranda um tafarlausa stöðvun starfsemi fiskeldisstöðva Arctic Sea Farm ehf. í Patreksfirði og Tálknafirði á grundvelli 1. mgr. 21. gr. c í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. fyrri hluta áðurnefnds b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Byggir kærandi þó ekki kæruaðild sína á þeim grundvelli heldur á því að meint athafnaleysi Matvælastofnunar feli í sér brot gegn þátttökurétti almennings í tengslum við ákvörðun um veitingu leyfis til framkvæmdar sem fellur undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. síðari hluta sama stafliðs.
Með lögum nr. 111/2021 var fallið frá sérstakri kæruheimild í áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 vegna athafnar eða athafnaleysis stjórnvalda sem laut að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 111/2021 sagði að frumvarpið gerði ráð fyrir að ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda og ákvarðanir leyfisveitenda um leyfisveitingu yrðu áfram kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en á þeim stigum málsins yrði hægt að koma að þeirri málsástæðu að þátttökuréttindi hafi ekki verið virt, til dæmis vegna athafnaleysis.
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að kærandi njóti kæruaðildar á grundvelli b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Að fenginni þeirri niðurstöðu og þar sem ekki liggur fyrir að samtökin eigi einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra í kærumáli þessu verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
