70/2023 Endurlöggilding sölumæla

Árið 2023, miðvikudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2023, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 22. maí 2023 þess efnis að „kærandi hafi brotið gegn ákvæðum reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 og skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla og ger[a] stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023“ og að lagðar yrðu 500.000 kr. dagsektir á kæranda frá 6. júní 2023.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra Veitur ohf., þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) frá 22. maí 2023 þess efnis að „kærandi hafi brotið gegn ákvæðum reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 og skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla og ger[a] stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023“ og að lagðar yrðu 500.000 kr. dagsektir á kæranda frá 6. júní 2023. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá HMS 5. júlí 2023.

Málavextir: Lög nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn gilda um mælingar, mælitæki og mæligrunna eftir því sem mælt er fyrir um í lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna eru vatnsmælar, raforkumælar fyrir raunorku og varmaorkumælar meðal eftirlitsskyldra mælitækja. Hinn 15. ágúst 2016 fengu Veitur ohf. samþykki Neytendastofu til að nota innra eftirlit í stað löggildingar á sölumælum, en í því felst að samþykki fyrir því að gæðakerfi eða önnur tilhögun formlegs innra eftirlits hjá eiganda mælitækja eða ábyrgðaraðila mælinga, er tekin gild í stað löggildingar, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 91/2006. Við innra eftirlit með sölumælum er tekið úrtak úr mælasöfnum og það prófað. Standist úrtakið viðmið reglugerða fær mælasafnið aukinn löggildingatíma, en annars þarf að skipta mælasafninu út.

Árið 2019 leituðu Veitur ohf. til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og óskuðu eftir undanþágu frá löggildingaferli sölumæla vegna fyrirhugaðra útskipta á eldri mælum fyrir svo­nefnda snjallmæla. Í umsögn Neytendastofu til ráðuneytisins vegna þessa erindis, dags. 3. september 2019, kom m.a. fram að sölumælarnir væru „grundvöllur að uppgjöri samkvæmt mælunum og mikilvægt [sé] að neytendur geti treyst því að mælingar séu réttar.“ Var í umsögninni mælt gegn því að umbeðin undanþága yrði veitt, en tekið fram að mikilvægt væri að ráðuneytið hvetti aðila á markaði til að vinna sameiginlega að snjallvæðingu mælitækja.

 Með erindi, dags. 15. apríl 2020, óskuðu Veitur ohf. eftir afstöðu ráðuneytisins til bréfs sem félagið hefði í hyggju að senda viðskiptavinum sínum. Fram kom að í því bréfi yrði upplýst um snjallvæðingu mæla og veittar upplýsingar um hvenær fyrirhugað væri að skipta um mæli hjá viðkomandi. Einnig yrði upplýst um stöðu löggildingar á viðkomandi mæli og hvenær endurnýjunar væri þörf. Viðskiptamenn félagsins mundu hafa val um hvort þeir vildu láta endurnýja mæli eða bíða eftir snjallmæli. Í október 2020 bárust ráðuneytinu drög að slíku bréfi. Í svarbréfi ráðuneytisins af þessu tilefni, dags. 7. janúar 2021, kom fram að ráðuneytið hefði farið yfir umrædd drög „í tengslum við útskiptingu mæla vegna snjallmælavæðingar, og [gerði] ekki athugasemdir við það sem þar [kæmi] fram, eða fyrirhuguð áform Veitna ohf. á þessu sviði.“

Veitur ohf. tilkynntu Neytendastofu 12. mars 2021 að ákveðið hafi verið að skipta út öllum sölumælum félagsins fyrir fjarlesanlega mæla, þ.e. snjallmæla. Áætlanir gerðu ráð fyrir því að útskiptum myndi ljúka í lok árs 2024 og myndu sérfræðingar Veitna „þurfa að einblína eingöngu á snjallmælaverkefnið.“ Þá kom fram að félagið væri að „klára að ná í síðustu rafmagnsmælana sem eiga að fara í úrtaksprófun fyrir árið 2019“ og var upplýst í tilkynningunni að úrtaksprófun fyrir árin 2020 og 2021 myndi ekki fara fram. Fram kom að ráðuneytið hefði staðfest með bréfi, dags. 7. janúar 2021, að ekki yrðu gerðar athugasemdir við frestun á útskiptum mæla vegna snjallvæðingar. Einnig að allir viðskiptavinir, sem skráðir væru fyrir mæli sem væri að renna út á löggildingu, mundu fá bréf þar sem þeim yrði gefinn kostur á að fá nýjan mæli vildu þeir ekki bíða eftir snjallmæli.

Þetta varð til þess að Neytendastofa leitaði viðhorfa ráðuneytisins til þess hvort túlkun félagsins á viðhorfum þess stæðust. Í bréfi stofnunarinnar til ráðuneytisins kom m.a. fram að ef mælar yrðu ekki sendir í endurlöggildingu fyrir árin 2020 og 2021, eins og hafi komið fram í tilkynningu Veitna, þá yrði staðan sú að allt að níu ára gamlir vatnsmælar yrðu í notkun hjá annað þúsund neytendum. Samkvæmt reglugerð ætti að endurlöggilda mæla eftir fimm ára notkun. Fengju Veitur undanþágu frá endurlöggildingu þar til búið væri að skipta öllum mælum út fyrir snjallmæla, sem áætlanir gerðu ráð fyrir að yrði í lok árs 2024, þá gætu verið allt að 12 ára gamlir mælar í notkun sem væru óskoðaðir. Þetta kæmi ekki til greina að áliti stofnunarinnar, m.a. vegna þess að „sagan sýnir að töluvert af þeim rennslimælum sem verið er að innheimta eftir í dag eru ekki að standast frávikskröfur eftir fimm ára notkun.“

Í bréfi Neytendastofu til Veitna ohf., dags. 27. apríl 2021, kom fram að stofnunin hefði fundað með fulltrúum ráðuneytisins og fengið það staðfest að ráðuneytið hefði ekki samþykkt að sleppt yrði lögbundinni endurlöggildingu hjá félaginu. Var leiðbeint um þetta um leið og bent var á að gera yrði greinarmun á útskiptingu og endurlöggildingu mæla. Væri því skylt að láta prófa þá mæla sem komnir væru á tíma samkvæmt reglum.

Með lögum nr. 18/2021 um breytingu á lögum um Neytendastofu o.fl., sem öðluðust gildi 1. október 2021, voru verkefni á sviði vöruöryggismála, opinberrar markaðsgæslu og mælifræði færð til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Hinn 12. október 2022 funduðu HMS og Veitur ohf. um löggildingu mæla hjá félaginu. Mun á þeim fundi hafa komið fram að félagið stæði enn í þeirri trú að fengin hefði verið undanþága frá ráðuneytinu frá löggildingarferli sölumæla. Í framhaldi sendi stofnunin erindi til menningar- og viðskiptaráðuneytisins, sem tekið hafði við hluta af verkefnum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, þar sem óskað var skýringa um hvort slík undanþága væri í gildi. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 15. febrúar 2023, kom fram að ekki væru heimildir til að víkja frá ákvæðum laga nr. 91/2006 vegna gildistíma löggildingar sölumæla. Jafnframt að ekki væri tilefni til að túlka greint bréf atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins, dags. 7. janúar 2021, á þann veg að í því fælist ótímabundin undanþága frá laga- og reglugerðarákvæðum um endurlöggildingu veitumæla.

Í bréfi HMS til Veitna ohf., dags. 1. mars 2022, voru svör ráðuneytisins rakin að efni til og tilkynnt að félaginu væri skylt að láta prófa þá mæla sem komnir væru á tíma samkvæmt viðeigandi reglum. Óskaði stofnunin eftir upplýsingum um til hvaða aðgerða félagið myndi grípa. Í svarbréfi félagsins, dags. 15. s.m., kom fram að félagið hafi verið í góðri trú um áform sín og framkvæmd. Félagið legði áherslu á að ljúka við að skipta út öllum hefðbundnum mælum fyrir snjallmæla á árinu 2025. Með bréfi, dags. 22. mars 2023, ítrekaði HMS efni bréfsins frá 1. mars s.á. og skoraði á félagið að láta í té upplýsingar um til hvaða aðgerða það mundi grípa. Var vakin athygli á því að ef félagið yrði ekki við kröfu stofnunarinnar væri heimilt að beita stjórnsýsluúrræðum í samræmi við ákvæði XI. kafla laga nr. 91/2006. Í bréfi til HMS, dags. 2. maí 2023, ítrekuðu Veitur ohf. fyrri sjónarmið sín.

Með bréfi HMS til Veitna ohf., dags. 22. maí 2023, var tilkynnt um fyrirhugaða beitingu viðurlaga vegna endurlöggildingar sölumæla. Í bréfinu var vísað til fyrri samskipta sem og bréfs félagsins, dags. 2. s.m., þar sem m.a. kæmi fram að félagið hefði enga aðgerðaáætlun í gildi vegna löggildinga á gömlum mælum. Af hálfu HMS kom fram að afstaða ráðuneytisins væri skýr um að ekki hafi verið veitt undanþága varðandi endurlöggildingu mæla. Ítrekaði stofnunin enn tilmæli sín um að félagið hæfi vinnu við endurlöggildingu sölumæla og gerði grein fyrir áætlunum sínum ekki síðar en 5. júní 2023. Yrði félagið ekki við kröfu stofnunarinnar innan tilskilins frests yrðu lagðar á það dagsektir, að fjárhæð 500.000 kr. á dag, með heimild í 1. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 frá og með 6. júní 2023. Sú ákvörðun sem tekin var með þessu bréfi er til umfjöllunar í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að kærandi sé við að skipta út eldri sölumælum fyrir nýja snjallmæla, en ábatinn af þeirri breytingu sé margvíslegur. Eftir samráð við atvinnu­vega- og nýsköpunarráðuneytið hafi niðurstaðan orðið sú að í stað formlegrar undanþágu frá reglum um löggildingar yrðu viðskiptavinir upplýstir um stöðu löggildingar mælis og ef við­komandi óskaði eftir að skipt væri um mæli yrði það gert.

Hin kærða ákvörðun um að krefjast þess að kærandi endurlöggildi sölumæla að viðlögðum hámarks dagsektum sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Þvingunarúrræði séu til þess ætluð að knýja aðila til athafna eða athafnaleysis. Við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar séu gerðar auknar kröfur til þess að málsmeðferð og ákvarðanataka sé á allan hátt vönduð og samræmist m.a. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun sé hvorki í samræmi við 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf né óskráða skýrleikareglu stjórnsýsluréttar. Hún sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda og geti falið í sér tugmilljóna tjón, auk þess að hún tefji innleiðingu snjallmæla um allt að ár. Ekki geti talist réttlætanlegt að taka slíka íþyngjandi ákvörðun til að ná fram léttvægum hagsmunum.

Í athugasemdum um 12. gr. stjórnsýslulaga segi í frumvarpi því er varð að lögunum að stjórn­valdi sé ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefni að, heldur beri því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Stjórnvaldi beri að fara ákveðinn meðalveg á milli þessara andstæðu sjónarmiða. Í ákvæðinu felist að efni íþyngjandi ákvörðunar verði að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að sé stefnt, ef fleiri úrræða sé völ sem þjónað geti því markmiði skuli velja það úrræði sem vægast sé og að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hafi verið og megi því ekki ganga lengra en nauðsyn beri til. Stjórnvaldi sé skylt að meta þau andstæðu sjónarmið sem vegist á.

Í 1. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtarmenn, sem hin kærða ákvörðun sé byggð á, komi fram að dagsektir geti numið frá 10–500 þúsund kr. á dag. Hinn 1. mars 2023 hafi kærandi verið upplýstur um að túlkun HMS væri á þá leið að kæranda væri skylt að endurlöggilda gamla mæla, en það hafi ekki verið fyrr en með bréfi dags. 22. maí s.á. sem ljóst hefði verið að HMS myndi ekki taka skýringar kæranda til greina. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttar hafi verið virt að vettugi, en hvorki hafi verið gætt hófs við ákvörðun um fjárhæð bóta né þeirra tímafresta sem kæranda hefðu verið gefnir til að bæta úr því ástandi sem komið væri upp.

Snjallmælavæðing kæranda sé fjárfesting fyrir um 5,4 milljarða króna og gert sé ráð fyrir að 155 mannár þurfi til að framkvæma mælaskiptin. Með ákvörðun sinni hafi stofnunin strax lagt á kæranda hæstu mögulegu dagsektir og að þær skyldu leggjast á að liðnum 15 dögum frá þeirri ákvörðun. Ekkert tillit sé tekið til þeirra aðstæðna sem uppi séu í málinu, eða þeirrar staðreyndar að kæranda sé ómögulegt að bregðast við með svo skömmum fyrirvara, m.a. þar sem engin prófunarstofa sé hér á landi. Ekki hafi farið fram mat af hálfu stofnunarinnar um hvort völ hafi verið á vægara úrræði til að þjóna því markmiði sem leitast hafi verið eftir, enda augljóst að ekkert meðalhóf hafi verið viðhaft við töku ákvörðunarinnar, hvorki varðandi fjárhæðir né fresti. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi þannig ekki verið gætt vandaðra stjórnsýsluhátta.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er byggt á því að málsmeðferð hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að hin kærða ákvörðun hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtunarmenn og reglugerða nr. 1061/2008 um mælifræðilegt eftirlit með raforkumælum, nr. 1062/2008 um mælifræðilegt eftirlit með vatnsmælum og nr. 561/2012 um mælifræðilegt eftirlit með varmaorkumælum. Við meðferð málsins hafi stofnunin farið yfir fyrirliggjandi gögn og lagalegar forsendur. Í III. kafla allra þessara reglugerða sé með líkum hætti kveðið á um að það sé á ábyrgð dreifiveitna að tryggja að sölumælar uppfylli kröfur reglugerðanna. Veitum ohf. hafi verið veitt heimild samkvæmt þessum reglugerðum til að nota innra eftirlit í stað löggildinga, en við slíkt eftirlit skuli tryggja réttar mælingar og að mælaskipti, úrtök og prófanir fari fram á réttum tíma.

Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga nr. 91/2006 geti HMS krafist þess að eftirlitsskyldur aðili geri nauðsynlegar úrbætur innan ákveðins frests þegar hann brjóti gegn ákvæðum laganna eða reglna settra samkvæmt þeim. Þá sé heimilt að beita dagsektum á grundvelli 1. mgr. 39. gr. laganna sem geti numið frá 10–500 þúsundum króna á dag. Stofnunin telji að bréf Veitna ohf. til viðskipta sinna hafi verið villandi og ekki hafi staðið til að bjóða þeim snjallmæla, heldur nýja mæla af eldri gerðinni. Hefðu viðskiptavinir þegið boðið telji stofnunin hæpið að félagið hefði getað staðið við það.

Til að knýja fram aðgerðir af hálfu Veitna ohf. hafi stofnuninni verið nauðugur einn kostur að beita dagsektum. Við ákvörðun um fjárhæð þeirra hafi verið litið til stærðar félagsins, tímabilsins sem þetta ástand hefði staðið yfir og hvernig félagið hefði eftir fremsta megni reynt að komast hjá lögbundinni skyldu sinni til að endurlöggilda sölumæla. Jafnframt hafi hagsmunir neytenda verið hafðir til hliðsjónar, en háttsemi Veitna sé til þess fallin að rýra traust neytenda á að mælingar og mælifræðilegar niðurstöður séu réttar og fari þannig gegn markmiðum laga nr. 91/2006.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að upplýsingar sem hann hafi veitt  viðskiptavinum í tengslum við útskiptingu mæla hafi ekki verið villandi. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi samþykkt framsetningu bréfsins, en af þeim 50.058 viðskiptavinum sem hefðu fengið bréfið hefðu aðeins 47 óskað eftir mælaskiptum. Þeir fyrstu hefðu fengið nýja mæla af eldri gerð, en eftir því sem snjallmælavæðingu hafi undið fram hafi hefðbundnum mælum verið skipt út fyrir snjallmæla. Öll mælaskipti hefðu farið fram í góðri sátt við viðskiptavini og kærandi hafi ekki upplýsingar um að kvartanir hafi borist, hvorki til HMS né annarra, vegna þeirra samskipta. Það sé nokkuð vel þekkt að eldri sölumælar hafi tilhneigingu til að hægja á sér og sé hægt að sjá það þegar prófunarskýrslur séu skoðaðar. Afleiðingar þess séu að mælar skrái minna en raunnotkun og viðskiptavinir greiði þá minna en þeir hefðu ella gert.

Þeirri staðhæfingu sé mótmælt að Veitur ohf. hafi reynt eftir fremsta megni að komast hjá lögbundinni skyldu sinni til að endurlöggilda sölumæla. Þvert á móti hafi félagið haft víðtækt samráð um framkvæmdina og talið sig hafa heimild frá atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðu­neytinu til að fresta löggildingu á meðan útskipti á mælasafninu færi fram. Útskipti sölumæla sé flókið verkefni sem hafi lengi verið í undirbúningi. Með hliðsjón af samskiptum við ráðuneytið hafi verið gerð grein fyrir útskiptunum í samþykktum fjárhagsáætlunum félagsins, en ekki haft verið gert ráð fyrir fjármagni vegna löggildingar á eldri mælum. Það hafi ekki verið fyrr en 1. mars 2023 sem félaginu hafi verið gert ljóst að ráðuneytið túlkaði bréf þess frá 7. janúar 2021 á annan hátt en það. Frá þeim tíma hafi ekki liðið nema tveir og hálfur mánuður þar til stofnunin hafi lagt hæstu mögulegu dagsektir á kæranda.

Bent sé á að 5. júlí 2023 hafi drög að reglugerðum um breytingu á reglugerðum nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 komið í samráðsgátt stjórnvalda, en þar sé að finna tímabundna heimild til að veita dreifiveitum undanþágu frá tímamörkum við löggildingaferli mæla á meðan útskiptum yfir í snjallmæla standi yfir, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Kærandi muni sækja um slíka undanþágu þegar reglugerðirnar taki gildi. Þá hafi kærandi verið upplýstur um að 5. júní 2023 hafi menningar- og viðskiptaráðuneytið upplýst HMS um breytingatillöguna og stofnuninni verið gert kleift að koma sínum sjónarmiðum að. Því sé ljóst að ætlun ráðu­neytisins sé að styðja við snjallmælavæðingu og koma í veg fyrir þá miklu sóun sem það hefði í för með sér að löggilda gamla mæla sem verið sé að skipta út. Verði niðurstaða úrskurðar­nefndarinnar sú að staðfesta ákvörðun HMS um dagsektir gæti kærandi þurft að greiða dagsektir þá daga eða vikur sem líði á milli þess sem úrskurður sé kveðinn upp og reglugerðar­breytingar taki gildi, þrátt fyrir að ljóst sé að verið sé að heimila þá framkvæmd sem kærandi hafi viðhaft.

Fyrri málsrök um meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 séu ítrekuð og bent á að reglur um lögbundna og málefnalega stjórnsýslu feli í sér að stjórnvöldum sé almennt skylt að reisa ákvarðanir sínar og athafnir á lögum og þeim beri að gæta málefnalegra sjónarmiða við meðferð opinbers valds. Markmið dagsekta sé að knýja fram tiltekna athafnaskyldu og ná þannig fram tilteknu markmiði sem að sé stefnt. Dagsektir séu þannig ekki refsing heldur þvingunaraðferð. Hvert markmiðið með álagningu dagsekta sé í fyrirliggjandi máli sé með öllu óljóst, enda liggi fyrir að við núverandi réttarástand verði ekki unað og breytingatillögur liggi nú þegar fyrir. Sé markmiðið að beita dagsektum sem einhverskonar stjórnvaldssekt meðan beðið sé eftir breytingu á reglugerð samræmist slíkt markmið ekki 2. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtunarmenn né stjórnsýslulögum. Með beitingu dagsekta í máli þessu sé því ekki stefnt að lögmætu markmiði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) frá 22. maí 2023 um að Veitur ohf. skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla, í samræmi við ákvæði reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012, og gera stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023, sem og um álagningu dagsekta að fjárhæð 500.000 kr. á dag frá 6. s.m. Kærandi hefur krafist þess að réttaráhrifum dagsekta verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir, en ekki er tilefni til að fjalla um þá kröfu þar sem málsskot til nefndarinnar verður sjálfkrafa til þess að dagsektir falla ekki á fyrr en niðurstaða hennar liggur fyrir, sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 91/2006 um mælingar, mæligrunna og vigtunarmenn.

Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 91/2006 eru eftirlitsskyld mælitæki í notkun, m.a. vatnsmælar, raforkumælar og varmaorkumælar, sbr. 1., 3. og 4. tölul. ákvæðisins. Í 1. mgr. 14. gr. laganna er mælt fyrir um að staðfesta skuli með löggildingu að mælitæki í notkun uppfylli kröfur eftir því sem nánar sé kveðið á um í reglugerðum. Samkvæmt 2. mgr. nefnds ákvæðis getur eigandi mælitækja eða ábyrgðaraðili mælinga þó óskað samþykkis HMS fyrir því að gæðakerfi eða önnur tilhögun formlegs innra eftirlits verði tekin gild í stað löggildingar. Fyrir liggur að Veitur ohf. fengu slíkt samþykki árið 2016.

Í 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 1061/2008 um mælifræðilegt eftirlit með raforkumælum segir: „Dreifiveita ber ábyrgð á mælingum á dreifiveitusvæði sínu. Í því felst uppsetning, rekstur og viðhald raforkumæla, ennfremur skulu dreifiveitur tryggja að raforkumælar til uppgjörs raforku uppfylli kröfur þessarar reglugerðar. Dreifiveita getur falið þjónustufyrirtæki mælinga að annast mælingar og umsýslu mæla.“ Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins: „Dreifiveita skal hlíta skilyrðum framleiðanda um aðstæður fyrir notkun og leyfð rekstrarskilyrði sem mælarnir eru framleiddir fyrir og má aðeins setja upp mæla sem uppfylla kröfur 2. mgr. 1. gr. og ber ábyrgð á að þeir uppfylli kröfur IV. kafla til raforkumæla í notkun og fer eftir reglum V. kafla um löggildingar raforkumæla í notkun.“ Sambærileg ákvæði eru í 6. gr. reglugerðar nr. 1062/2008 um mælifræðilegt eftirlit með vatnsmælum og í 6. gr. reglugerðar nr. 561/2012 um mælifræði­legt eftirlit með varmaorkumælum. Í IV. kafla þessara reglugerða kemur fram að innra eftirlit skuli tryggja réttar mælingar og að mælaskipti, úrtök og prófanir fari fram á réttum tíma og að það hlutfall mæla sem ætla megi að komið sé út fyrir leyfileg skekkjumörk sé ásættanlegt, en mörk þar að lútandi eru sett í reglugerðunum. Í reglugerðunum eru jafnframt ítarleg ákvæði um prófanir og úrtaksskoðanir mæla sem háðir eru reglum um innra eftirlit, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 1061/2008, 16. gr. reglugerðar nr. 1062/2008 og 15. gr. reglugerðar nr. 561/2012.

Fram kemur í gögnum þessa máls að Veitur ohf. hafa ekki endurlöggilt alla mæla sem til stóð að löggilda á árinu 2018 og enga mæla á árunum 2019, 2020 og 2021. Svo sem áður hefur verið rakið hefur kærandi vísað til þess að hann hafi talið sig hafa fengið undanþágu frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu frá skyldu til endurlöggildingar sölumæla sem komnir væru á tíma vegna útskiptinga mæla í snjallmæla. Hefur kærandi í því sambandi bent á bréf ráðuneytisins frá 7. janúar 2021, en þar sagði að ráðuneytið hefði farið yfir drög að bréfi frá kæranda til viðskiptavina sinna í tengslum við útskiptingu mæla vegna snjallmælavæðingar og gerði ekki athugasemdir við það sem þar kæmi fram, eða fyrirhuguð áform kæranda á þessu sviði. Það má vel skilja þetta bréf þannig að í því hafi falist ádráttur um að fallist væri á þau áform félagsins sem lýst hefur verið fyrir úrskurðarnefndinni, þ.e. að í stað formlegrar undanþágu frá reglum um löggildingar mæla, eftir atvikum með breytingum á reglugerð, yrðu viðskiptavinir upplýstir um stöðu löggildingar mælis og ef viðkomandi óskaði eftir að skipt væri um mæli yrði það gert.

Í bréfi Neytendastofu til Veitna ohf., dags. 27. apríl 2021, var þessi skilningur félagsins borinn til baka að höfðu samráði við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið. Þá liggur fyrir bréf frá menningar- og viðskiptaráðuneytinu, dags. 15. febrúar 2023, til HMS þar sem upplýst er að ráðuneytið telji ekki tilefni til að túlka bréfið frá 7. janúar 2021 þannig að með því hafi verið veitt undanþágu frá reglum um endurlöggildingu sölumæla. Svo sem fyrr greinir krafðist stofnunin með bréfi, dags. 22. mars 2023, að Veitur ohf. endurlöggilti sölumæla sem ekki væru með löggildingu og legði fram upplýsingar um til hvaða aðgerða félagið myndi grípa ekki síðar en 17. apríl 2023. Verður því ekki álitið með vísan til þessarar afstöðu stjórnvalda að Veitur ohf. hafi getað gert sér væntingar um að þeim væri óskylt að viðhafa innra eftirlit með sölumælum sínum, svo sem félagið þó heldur fram. Þá kemur einnig fram af hálfu félagsins í bréfi sem er á meðal málsgagna að það hafi gert sér grein fyrir því að hafa ekki fengið „formlega undanþágu“ frá ráðuneytinu.

HMS getur krafist þess að eftirlitsskyldur aðili geri nauðsynlegar úrbætur innan ákveðins frests þegar hann brýtur gegn ákvæðum laga nr. 91/2006 eða reglna settra samkvæmt þeim, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna. Fram kemur í 1. mgr. 39. gr. sömu laga að sé ekki farið að ákvörðun sem tekin hefur verið samkvæmt lögunum og reglum settum samkvæmt þeim geti HMS ákveðið að sá sem ákvörðunin beinist gegn greiði dagsektir þar til farið verði að henni. Dagsektir geti numið frá 10–500 þúsund krónum á dag. Var hin kærða ákvörðun réttilega heimfærð til þessa lagaákvæðis í því skyni að knýja Veitur ohf. til athafna, þ.e. til að sinna skyldu til að endurlöggilda mæla í samræmi við ákvæði III. kafla reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012. Hvað snertir fjárhæð álagðra dagsekta verður ekki hjá því litið að um umfangsmikið frávik frá skyldum er að ræða sem varðar mikinn fjölda aðila. Auk þess að fyrir liggur að Veitur ohf. hafa skirrst við löglegum fyrirmælum yfirvalda um langan tíma. Á hinn bóginn með því að leggja á hæstu löglegu dagsektir m.a. með því að vísa til stærðar félagsins án nánari útskýringa verður ekki séð að gætt hafi verið meðalhófs við undirbúning ákvörðunarinnar.

Sú breyting hefur orðið á reglum á þessu sviði að með breytingarreglugerðum nr. 1070/2023, 1071/2023 og 1072/2023, sem birtar voru í B-deild Stjórnartíðinda 12. október 2023, voru sett ákvæði til bráðabirgða í reglugerðir nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012. Með þessum reglugerðum hafa orðið til nýjar forsendur um skyldur dreifiveitna sem vinna að snjallmæla-væðingu. Samkvæmt þeim er dreifiveitu heimilt að óska eftir tímabundinni undanþágu hjá HMS frá kröfum um endurlöggildingu mæla, enda liggi fyrir útfærð og tímasett endurnýjunaráætlun fyrir útskipti mæla þar sem nýir snjallmælar koma í stað eldri mæla eða mælasafns. Dreifiveita skuli í slíku tilviki upplýsa stofnunina um áform sín og skila tímasettri áætlun um útskipti mæla. Forsenda undanþágu sé að stofnunin hafi fengið öll gögn og farið yfir áform viðkomandi veitu um útskipti mæla fyrir snjallmæla.

Með hliðsjón af öllu framangreindu, m.a. þar sem til er að dreifa nýjum forsendum, verður hin kærða ákvörðun hvað varðar álagningu dagsekta eigi látin óröskuð. Að öðru leyti er kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkja­stofnunar frá 22. maí 2023 þess efnis að kærandi hafi brotið gegn ákvæðum reglugerða nr. 1061/2008, 1062/2008 og 561/2012 og skuli hefja vinnu við endurlöggildingu sölumæla og gera stofnuninni grein fyrir áætlunum sínum eigi síðar en 5. júní 2023.

Felld er úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 22. maí 2023 um álagningu dagsekta að fjárhæð 500.000 kr. frá 6. júní 2023.