Árið 2023, þriðjudaginn 20. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 36/2023, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykja-víkur frá 18. janúar 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. mars 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Sindraport hf., leigutaki lóða nr. 7 og 9 við Klettagarða í Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. apríl 2023.
Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. maí 2022 lögðu ASK Arkitektar ehf. fram umsókn varðandi breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg. Í breytingunni fólst stækkun á lóð til vesturs, stækkun byggingarreits vegna viðbygginga og hækkun á nýtingarhlutfalli lóðar. Bílastæði á lóð verði í samræmi við bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkurborgar. Tillagan var grenndarkynnt frá 11. október 2022 til og með 8. nóvember s.á. og bárust fjórar athugasemdir. Ein þeirra kom frá kæranda sem er leigjandi lóða nr. 7 og 9 við Klettagarða. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 18. janúar 2023 var umsóknin lögð fram að nýju með lagfærðum uppdrætti til samræmis við athugasemdir Veitna. Einnig var lagt fram samþykki Faxaflóahafna, rétthafa lóðanna Klettagarðs 7 og 9 og lóðarinnar Köllunarklettsvegi 2, dags. 29. apríl 2022, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2023. Tillagan var samþykkt með vísan til a. liðar 1. gr. viðauka 1.1 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, um fullnaðarafgreiðslur umhverfis- og skipulagsráðs án staðfestingar borgarráðs. Var skipulags-breytingin birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. febrúar 2023.
Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa sent inn athugasemd við deiliskipulagsbreytinguna á auglýsingartíma hennar. Bent hafi verið á að hluti athafnasvæðis Klettagarða 9 sé utan lóðarinnar í átt að Köllunarklettsvegi 2. Samkvæmt deiliskipulagstillögunni sé fyrirhuguð stækkun lóðarinnar Köllunarklettsvegar 2 í átt að lóð Klettagarða 9 um 1.400 m2. Girðingar sem afmarki athafnasvæðið séu uppi á brún klettabeltis þar sem hæðarmunur sé talsverður og hafi þjónað tilgangi sem fallvörn. Gerð hafi verið krafa um að lóðarmörk Köllunarklettsvegar 2 færu ekki inn fyrir núverandi mörk girðingar sem afmarki lóð Klettagarða 7 og sé á milli lóðanna Köllunarklettsvegar 2 og Klettagarða 9. Jafnframt því hafi verið óskað eftir lóðar-stækkun þannig að núverandi girðing yrði ný lóðarmörk Köllunarklettsvegar 9.
Umþrætt deiliskipulagsbreyting sé samþykkt án þess að tekið væri tillit til legu girðingar sem afmarki svæði Sindraports eins og verið hafi í 20 ár. Faxaflóahafnir hafi um árabil samþykkt og virt mörk lóðarinnar Klettagarða 9 í samræmi við girðinguna. Því til viðbótar sé ljóst að komin sé hefð á umræddan lóðarhluta sbr. 2. gr. laga um hefð nr. 46/1905.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Bent er á að stækkun lóðarinnar sem nái yfir umrædda girðingu sé á landi Faxaflóahafna milli lóðanna Köllunarklettsvegur 2 og Klettagarðar 9 og sé hún gerð með samþykki Faxaflóahafna. Umrædd girðing komi því deiliskipulaginu ekkert við. Ítrekað sé að óski kærandi eftir stækkun lóðar beri honum að gera það í samráði við Faxaflóahafnir.
Málsrök Faxaflóahafna: Ítrekað er að Faxaflóahafnir hafi veitt samþykki fyrir stækkun lóðarinnar Köllunarklettsvegar 2 til samræmis við það sem samþykkt hafi verið af hálfu umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 18. janúar 2023.
Sindraport leigi lóðina Klettagarða 9 af Faxaflóahöfnum samkvæmt lóðarleigusamningi, dags. 23. desember 2003, sem renni út í lok árs 2023. Í 1. gr. samningsins sé tekið fram að lögun lóðarinnar og lega sé sýnd á viðfestu mæliblaði sem teljist hluti samningsins. Í samningnum og á mæliblaðinu sé tilgreint að lóðin sé 13.529 m2 og þar af til leigu 12.332 m2. Líkt og tekið sé fram á mæliblaðinu sé kvöð á lóðinni um frágang og girðingu innan lóðarmarka á þeim hluta sem snúi að Sundagörðum. Samkvæmt grein 3.2 í leigusamningi hafi kærandi undirgengist að ganga frá lóð í samræmi við mæliblaðið. Áðurnefnd kvöð hafi lotið að því að lóðin næst Sunda-görðum yrði óhreyfð og ekki nýtt af leigutaka. Um sé að ræða 10 m breitt svæði innan lóða-markanna, samtals um 1.197 m2. sem ekki sé greidd lóðarleiga af. Af fyrirliggjandi gögnum megi sjá að Sindraport hafi farið gróflega gegn umræddri kvöð með sprengingum og greftri efnis úr kanti við Sundagarða.
Í tengslum við fyrirhugaða stækkun á lóðinni Köllunarklettsvegi 2, hafi komið í ljós að Sindra-port hafi reist girðingu án vitundar og leyfis Faxaflóahafna utan marka þeirrar lóðar sem félagið hafi á leigu. Faxaflóahafnir hafi aldrei veitt samþykki sitt fyrir umræddri girðingu og enn síður stækkunar á lóðinni Klettagörðum 9. Hafi Sindraport greitt lóðarleigu til Faxaflóahafna fyrir umrædda lóð eins og hún sé skráð í gildandi deiliskipulagi og tilgreind í leigusamningi aðila.
Staðhæfingum kæranda um að Faxaflóahafnir hafi um árabil samþykkt og virt mörk lóðarinnar Klettagarða 9 í samræmi við girðingu og að komin sé hefð á umræddan lóðarhluta sé því alfarið hafnað. Hin kærða ákvörðun hafi hlotið þá lögformlegu afgreiðslu sem skipulagslög mæli fyrir um og taki mið af fyrirliggjandi deiliskipulagi.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að Sindraport, nafn núverandi rétthafa lóðarinnar Klettagarða 9, sé samheiti yfir Sindrastál og Hringrás sem séu fyrri rétthafar lóðarinnar. Þessi félög hafi þó öll verið í eigu sömu aðila.
Forvera Sindraports, Sindrastáli, hafi verið úthlutað lóðinni árið 1970, en þá hafi lóðin verið rúmlega 3.000 m2 fjörukambur. Félagið hafi tekið að sér á eigin kostnað að móta lóðina með því að fleyga og sprengja bergið fyrir ofan og fyllt upp land til sjávar. Einnig hafi félagið gengið frá lóðinni með því að setja varanlegt yfirborð á hana, en í upphafi hafi yfirborð lóðarinnar verið fjörugrjót. Sindraport og forverar félagsins hafi því haft umráð lóðarinnar í 53 ár.
Þegar lóðin Klettagarðar 9 hafi verið mótuð með fleygum og sprengingum á sínum tíma hafi orðið mikill hæðarmunur á lóðinni og landinu fyrir sunnan lóðina sem nú sé að hluta Köllunar-klettsvegur 2. Reykjavíkurhöfn, forveri Faxaflóahafna, sem umráðaaðili Sundahafnarsvæðis hafi krafist þess að Hringrás, forveri Sindraports, reisti girðingu fyrir ofan lóðina sem þjónað hafi tilgangi sem fallvörn. Girðingin sem staðið hafi í áratugi og sé nokkuð utan lóðarmarka Klettagarða 9 hafi ekki aðeins verið reist með leyfi Reykjavíkurhafnar heldur að kröfu hennar. Ekkert samráð hafi verið haft við Sindraport við vinnslu tillögunnar og athugasemdir félagsins ekki teknar til greina. Þá hafi aðrir stækkunarmöguleikar ekki verið kannaðir og með engu móti sýnt hvernig fallvörnum verði sinnt, fari svo að girðingin verði fjarlægð. Sé þessi málsmeðferð í algerri andstöðu við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveði á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Þá séu ítrekuð framagreind sjónarmið um að kærandi telji sig hafa til hefðar landsvæðið sem sé innan girðingarinnar og Reykjavíkurhöfn afhenti forverum Sindraports á sínum tíma.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna stækkunar lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg.
Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst heimild til breytinga á gildandi deili-skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.
Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er lóðin Köllunarklettsvegur 2 á skilgreindu hafnarsvæði H4 og eru Faxaflóahafnir umráðaaðili þess svæðis. Í hinni umþrættu deili-skipulagsbreytingu er gert ráð fyrir stækkun nefndrar lóðar til austurs. Stækkar lóðin úr 5.260 m2 samkvæmt gildandi deiliskipulagi Klettasvæðis í 6.600 m2 eftir breytingu.
Tillaga að umræddri deiliskipulagsbreytingu var grenndarkynnt sem óveruleg breyting, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, í samræmi við 2. mgr. 44. gr. laganna með lögboðnum fjögurra vikna athugasemdafresti. Kom kærandi að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess frests. Að lokinni grenndarkynningu var skipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulags- og samgönguráðs 18. janúar 2023 þar sem lagt var fram samþykki Faxaflóahafna, dags. 29. apríl 2022, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2023, þar sem reifaðar voru fram-komnar athugasemdir og svör við þeim. Á fundinum var tillagan samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og tók skipulagsbreytingin gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni yfirferð Skipulagsstofnunar. Með vísan til framangreinds var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar lögum samkvæmt enda skipulagsbreytingin þess eðlis að fara mátti með hana sem óverulega breytingu á deiliskipulagi.
Í málinu er uppi ágreiningur um lóðaréttindi kæranda til þeirrar spildu sem felld er undir lóðina Köllunarklettsveg 2 með hinni kærðu skipulagsbreytingu. Af því tilefni skal tekið fram að ágreiningur um efni samninga um bein eða óbein eignaréttindi verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þ. á m. ágreiningur sem kann að stafa af óvissu um hvort réttindi hafi skapast á grundvelli hefðar. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla.
Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir ágallar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kæranda af þeim sökum hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg.
