149/2022 Naustabryggja

Árið 2023, fimmtudaginn 13. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson vara­formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 149/2022, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur­borgar frá 30. nóvember 2022 um að breyta deiliskipulagi Bryggjuhverfis við Grafarvog vegna bílastæða hreyfihamlaðra.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 27. desember 2022, kærir Lóðafélag Naustabryggju 21–29 og 41–57 þá ákvörðun umhverfis- og skipulags­ráðs Reykjavíkurborgar frá 30. nóvember 2022 að breyta deiliskipulagi Bryggjuhverfis við Grafarvog vegna bílastæða hreyfihamlaðra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 2. febrúar 2023.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu, en frá árinu 2017 hefur húsfélag Naustabryggju 31–33 og Reykjavíkurborg átt í nokkrum samskiptum vegna bílastæða fyrir hreyfihamlaða fyrir hús nr. 31–33 við Naustabryggju. Hinn 24. nóvember 2019 fór félagið fram á að skilyrðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 vegna aðgengis fyrir hreyfihamlaða yrði fylgt og a.m.k. þremur bílastæðum fyrir hreyfihamlaða yrði komið fyrir innan 25 m fjarlægðar frá aðal-inngangi stigaganga í húsi á lóð Naustabryggju 31–33. Með bréfi byggingarfulltrúa til hús-félagsins, dags. 22. janúar 2020, var bent á að fyrirkomulag bílastæða væri í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Myndi embættið því ekki aðhafast frekar vegna málsins. Var sú afgreiðsla byggingarfulltrúa borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sem felldi hana úr gildi með úrskurði, uppkveðnum 28. ágúst 2020 í máli nr. 15/2020. Vísaði nefndin m.a. til þess að ákvæði gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð um fjarlægð bílastæða fyrir hreyfihamlaða frá aðalinngangi væri ekki uppfyllt. Engu gæti breytt í því efni þótt fyrirkomulag bílastæða væri í samræmi við deiliskipulag og samþykkta aðaluppdrætti, enda gæti deiliskipulag ekki vikið til hliðar ákvæðum byggingarreglugerðar og samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skyldu samþykktir aðaluppdrættir vera í samræmi við ákvæði framangreindrar reglugerðar.

Í kjölfar úrskurðarins var embætti byggingarfulltrúa í samskiptum við kæranda máls nr. 15/2020 og lagði til að gert yrði bílastæði fyrir hreyfihamlaða á borgarlandi við norðausturhorn hússins nr. 31–33 við Naustabryggju, en þeirri tillögu var hafnað af hálfu húsfélagsins þar sem bílastæðið fullnægði ekki kröfum byggingarreglugerðar. Með tölvupósti byggingarfulltrúa 5. mars 2021 kom fram að honum þætti ljóst að krafa kæranda fæli í sér að gerð yrðu bílastæði á aðliggjandi lóð, Nausta­bryggju 35–57, og hún minnkuð sem því næmi. Ekki væri mögulegt að verða við þeirri kröfu án samþykkis viðkomandi lóðarhafa og embættið myndi því ekki aðhafast frekar í málinu. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi hana úr gildi með úrskurði, uppkveðnum 14. september 2021, í máli nr. 39/2021. Með hliðsjón af þeim úrræðum skipulagslaga sem stæðu Reykjavíkurborg til boða, þ. á m. að breyta deiliskipulagi, heimila skiptingu lóða og ráðast í eignarnám, féllst úrskurðarnefndin ekki á með borgaryfirvöldum að ómöguleiki væri fyrir hendi.

 Á fundi skipulagsfulltrúa 11. febrúar 2022 var tekin fyrir tillaga umhverfis- og skipulagssviðs að breytingu á deiliskipulagi Bryggjuhverfis við Grafarvog vegna lóðarinnar Tangabryggju 6–8, 10, 12 og 12A og Naustabryggju 17–19 og 31–33 og aðliggjandi borgarlands. Í tillögunni fólst að skilgreind yrðu tvö bílastæði fyrir hreyfihamlaða, eitt á borgarlandi og annað innan umræddrar lóðar. Samþykkti skipulagsfulltrúi að grenndarkynna tillöguna sem óverulega breytingu á deiliskipulagi fyrir hagsmunaaðilum að Tangabryggju 6–8, 10, 12 og 12A og Naustabryggju 17–19, 21, 29, 31–33, 55 og 57. Tillagan var auglýst til kynningar 7. mars 2022 og var athugasemdafrestur veittur til 4. apríl s.á. Á kynningartíma bárust sjö athugasemdir, þ. á m. ein frá kæranda í máli þessu. Tillagan var lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 23. nóvember 2022 ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 18. s.m. Var tillagan samþykkt með vísan til nefndrar umsagnar og a-liðar 1. gr. í viðauka 1.1. við samþykkt um stjórn Reykjavíkur­borgar og fundarsköp borgarstjórnar. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að tillaga að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi ekki verið grenndarkynnt fyrir honum þó svo að aðkoma að öðru því bílastæða sem hér um ræði sé eingöngu um aðkomulóð sem sé einkalóð kæranda. Þá hafi málið aðeins verið kynnt fyrir hluta þeirra fasteignaeigenda sem um ræði, en eigendur fasteigna í Naustabryggju 41–53 hafi ekki verið gert viðvart um fyrirhugaða deiliskipulagsbreytingu þrátt fyrir að eiga aðild að kæranda og þar með eignaraðild að áðurnefndri aðkomulóð. Eðli málsins samkvæmt verði umrætt bílastæði ekki nýtt fyrir aðra en fasteignaeigendur Naustabryggju 21–29 og 41–57.

Bílastæðið sé staðsett á gangstíg sem sé mikilvæg tenging milli hverfisins og sjávar. Áhersla sé lögð á að umræddum gangstíg verði haldið sem slíkum. Einnig sé bent á að aðkoma að sorptunnum hússins nr. 21 við Naustabryggju sé um umræddan gangstíg og því skipti máli að hann sé vel greiðfær. Enn fremur sé því mótmælt að fyrir nokkru hafi verið sett upp skilti fyrir umrætt bílastæði og það merkt með málningu áður en tillagan hafi verið borin upp við hlutaðeigandi og þar með áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Kærandi hafi sjálfur komið fyrir bílastæðum fyrir hreyfihamlaða inni á sinni einkalóð og öðrum húsfélögum hverfisins ætti sömuleiðis að vera slíkt í lófa lagið. Þá sé samkvæmt deiliskipulagi gert ráð fyrir bílastæðum fyrir hreyfihamlaða í bifreiðakjallara undir húsunum nr. 31–33 við Naustabryggju en þeim húsum fylgi sömuleiðis bílastæði ofanjarðar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að tillagan hafi ekki verið grenndarkynnt fyrir kæranda þar sem hún var ekki talin hafa áhrif á hagsmuni hans. Kærandi hafi engu að síður komið að athugasemdum við tillöguna og geti hann þar af leiðandi ekki borið fyrir sig að hafa ekki haft tækifæri til að tjá sig um hana.

Aðkoma að því bílastæði sem sé á borgarlandi sé í gegnum aðkomulóð og sé hún m.a. í þágu kæranda, en lóðin sé einnig aðkomulóð fyrir Naustabryggju 21–29 og 55–57. Gert sé ráð fyrir að hreyfihamlaðir geti almennt nýtt stæðið, enda verði það ekki sérmerkt neinni lóð til afnota. Ekki sé hægt að líta svo á að það sé á hendi lítils hluta handhafa aðkomulóðarinnar að koma í veg fyrir að aðrir aki um lóðina eða að leita þurfi samþykkis allra eigenda fyrir slíkri umferð. Umferð vegna stæðisins verði mjög óveruleg og hafi staðsetning þess og notkun ekki áhrif á hagsmuni kæranda svo nokkru varði. Ekki sé heldur fallist á að staðsetning þess skerði tengingu milli hverfisins og sjávar þar sem sú gönguleið sé órofin og hindrunarlaus.

 Athugasemdir húsfélags Naustabryggju 31–33: Húsfélag Naustabryggju 31–33 bendir á að uppsetning bílastæðis á borgarlandi hafi verið leið Reykjavíkurborgar til að uppfylla skilyrði í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Stæðið sé í dag nýtt oftar en ekki af sama ökumanni og hafi reiturinn verið nýttur reglulega til þess að leggja áður en stæðið hafi verði merkt fyrir hreyfi­hamlaða. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi tvívegis úrskurðað húsfélaginu í vil varðandi þá skyldu Reykjavíkurborgar að uppfylla skilyrði byggingarreglugerðar um bílastæði hreyfihamlaðra.

Síðastliðin sex ár hafi íbúar Naustabryggju 31–33 reynt að benda Reykjavíkurborg á hand­vömm við útgáfu byggingarleyfis sem hafi gert það að verkum að húsið hafi verið byggt við einkalóð kæranda. Húsfélagið hafni því að borgaryfirvöld uppfylli fyrrgreinda skyldu sína með því að koma fyrir bílastæðum fyrir hreyfihamlaða annars staðar en á lóð Naustabryggju 17, Naustabryggju 31–33 og Tangabryggju 6–12. Fallist úrskurðarnefndin á sjónarmið kæranda sé staðan sú að Naustabryggju 31–33 sé í raun eyland í þessu hverfi. Síðastliðin sex ár hafi íbúum verið óheimilt að nota lóðina fyrir framan húsið til að sinna viðhaldi sem krefjist notkunar vinnupalla og annarra vinnuvéla sem eðli málsins samkvæmt þurfi athafnasvæði og aðkomu. Þá uppfylli bílastæði á lóð milli Tangabryggju 12 og Naustabryggju 31–33 eftir sem áður ekki skilyrði um fjarlægð frá aðalinngangi Naustabryggju 31.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar málsrök úr kæru og bendir á að uppsetning bílastæðis fyrir hreyfihamlaða á borgarlandi felist beinlínis í sér ólögmæta eignaupptöku þar sem aðkoma að því stæði sé í gegnum einkalóð hans. Bílastæðið sé á miðjum gangstíg og ef bifreið sé lagt í það geti verið erfitt eða jafnvel ómögulegt að aka barnavagni eftir stígnum. Þá bendi lausleg athugun til að víðast hvar sé lengra frá bílastæði fyrir hreyfihamlaða að útidyrum en fjarlægð frá því bílastæði sem verði milli Naustabryggju 31–33 og Tangabryggju 12 og aðalinngangi Naustabryggju 31.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á deiliskipulagi Bryggjuhverfis við Grafarvog vegna bílastæða hreyfihamlaðra fyrir Naustabryggju 31–33. Í breytingunni felst að á skipulags-uppdrætti eru skilgreind tvö bílastæði fyrir hreyfihamlaða, annars vegar á borgarlandi og hins vegar innan lóðarinnar Tangabryggju 6–8, 10, 12 og 12A og Naustabryggju 17–19 og 31–33.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var grenndarkynnt sem óveruleg breyting á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hefur kærandi fundið að því hvernig staðið var að grenndarkynningunni þar sem tillagan hafi ekki verið kynnt fyrir honum þrátt fyrir að aðkoma að bílastæði á borgarlandi sé í gegnum einkalóð hans. Með hliðsjón af þeim aðstæðum verður að fallast á með kæranda að Reykjavíkurborg hefði borið að grenndarkynna fyrir honum deiliskipulagstillöguna. Aftur á móti verður ekki séð að kærandi hafi orðið fyrir réttarspjöllum vegna þessa þar sem hann kom að athugasemdum við kynningu tillögunnar og var þeim svarað í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 18. nóvember 2022. Verður að öðru leyti ekki annað séð en að málsmeðferðin hafi verið í samræmi við skipulagslög.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 123/2010. Sveitarstjórnir bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. laganna og er skv. 43. gr. heimilt að breyta deiliskipulagi. Sveitarstjórn hefur mat um það hvernig deiliskipulagi eða breytingu á því skuli háttað svo fremi það mat byggi á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.

Eins og rakið er í málavöxtum var undanfari hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar úrskurðir úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 15/2020 og 39/2021, en í málunum voru felldar úr gildi ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna kröfum húsfélags Naustabryggju 31–33 um að tryggt yrði aðgengi að húsinu fyrir hreyfihamlaða í samræmi við ákvæði byggingar­reglugerðar nr. 112/2012. Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 18. nóvember 2022 segir að með deili-skipulags­breytingunni sé verið að svara fyrrgreindum niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar um að tryggja skuli án tafar aðgengi fyrir hreyfihamlaða að aðalinngangi Naustabryggju 31–33. Lágu því efnis- og skipulagsrök að baki hinni kærðu ákvörðun.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efniságallar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar af þeim sökum hafnað.

Rétt þykir að benda á að deiliskipulag getur ekki haft áhrif á bein eða óbein eignarréttindi en sé sýnt fram á að gildistaka skipulagsáætlana  hafi haft í för með sér fjártjón getur sá sem telur sig hafa orðið fyrir því  átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Úr slíkum ágreiningi verður hins vegar ekki leyst fyrir úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur­borgar frá 30. nóvember 2022 um að breyta deiliskipulagi Bryggjuhverfis við Grafarvog vegna bílastæða hreyfihamlaðra.