Árið 2023, föstudaginn 17. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 127/2022, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. september 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Mela vegna lóðarinnar nr. 66 við Reynimel.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 14. nóvember 2022, kæra íbúar Víðimels 65, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. september 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Mela vegna lóðarinnar nr. 66 við Reynimel. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 2. desember 2022, kærir íbúi að Reynimel 64, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 22. september 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Mela vegna lóðarinnar nr. 66 við Reynimel. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 135/2022, sameinað máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi. Kröfu kæranda í máli nr. 135/2022 um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni var hafnað með úrskurði uppkveðnum 11. janúar 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. janúar 2023.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 10. desember 2021 var umsókn um breytingu á deiliskipulagi Mela vegna lóðarinnar nr. 66 við Reynimel lögð fram. Sótt var um að heimilt yrði að fjölga íbúðum úr þremur í fjórar, þaksvalir yrðu heimilaðar á tveggja hæða hluta nýbyggingar og sem skuli vera inndregnar um að minnsta kosti 2 m frá útbrún þaks neðri hæðar ásamt því að heimilt sé að gera að hámarki 120 m2 kjallara innan byggingarreits. Umsókninni var vísað til skipulags- og samgönguráðs sem tók erindið fyrir á fundi sínum 15. s.m. Á fundinum var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og var henni vísað til borgarráðs. Borgarráð samþykkti að auglýsa tillöguna 6. janúar 2022. Erindið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 11. mars s.á. að lokinni auglýsingu og var vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 8. september s.á. var erindinu vísað til umhverfis- og skipulagsráðs til afgreiðslu, en ráðið samþykkti erindið á fundi sínum 14. s.m. og vísaði því til borgarráðs, sem samþykkti það á fundi sínum 22. s.m. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember s.á.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að fjölgun íbúða hafi neikvæð áhrif á hagsmuni þeirra. Ekki séu málefnaleg sjónarmið fyrir því að heimila fjölgun íbúða á lóðinni úr þremur í fjórar enda sé slík fjölgun ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag fyrir Melasvæðið. Í gildandi deiliskipulagi segi að þar „sem íbúðir eru færri en 3 má fjölga þeim upp í 3, en að öðru leyti er ekki gert ráð fyrir fjölgun íbúða.“ Hér sé því um brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að ræða. Ekki sé málefnalegt í því sambandi að vísa til þess að í dag skeri lóðin sig frá öðrum lóðum, enda ekki um sambærileg atriði að ræða. Í ljósi þessarar röksemdarfærslu væri heimilt að gera allar mögulegar breytingar á lóðum úr takti við aðliggjandi byggð, svo lengi sem lóðin skeri sig á einhvern hátt frá aðliggjandi byggð.
Ekki séu fordæmi fyrir því að leyft sé að byggja tvær aðskildar byggingar á einni lóð líkt og deiliskipulagsbreytingin feli í sér. Fari það gegn deiliskipulagi Mela án þess að slík breyting hafi verið rökstudd sérstaklega. Í umsögn skipulagsfulltrúa segi að taka megi undir það sjónarmið að lóðin muni áfram skera sig úr öðrum lóðum á reitnum með tvær stakstæðar byggingar innan lóðar, enda stingi núverandi ástand þegar í stúf við aðliggjandi byggð. Að núverandi fyrirkomulag skeri sig frá öðrum lóðum á reitnum sé ekki málefnalegt sjónarmið fyrir því að leyfa breytingar sem einnig stingi í stúf. Reykjavíkurborg taki sérstaklega fram að breytingin hafi ekki fordæmisgefandi áhrif fyrir aðra.
Nálægð fyrirhugaðs byggingarreits við lóðina Víðimel 65 sé án fordæma. Breytingin hafi áhrif á nýtingu garðs kærenda og breyti skuggavarpi á lóð hans. Eigendur að Víðimel 65 hafi með réttmætum hætti miðað við fyrirliggjandi skipulag og gengið út frá því að ekki yrði reist svo stórt hús nærri lóðamörkum þeirra, enda engin fordæmi fyrir slíku í hverfinu.
Samþykki lóðarhafa Reynimels 64 sé ekki fyrir hendi vegna stoðveggjar sem breytingin krefjist vegna niðurgrafinnar jarðhæðar og kjallara. Samþykkt breytingar á deiliskipulagi sé í mótsögn við höfnun skipulagsfulltrúa á sambærilegri tillögu frá árinu 2018. Helstu rök fyrir synjuninni þá voru umtalsverð áhrif skuggavarps á lóðir nágranna til norðurs á Víðimel, að þriggja hæða bygging væri of há, að lækka þyrfti bygginguna um a.m.k. eina hæð og að tillagan tæki ekki mið af byggðamynstri í útfærslu. Engu sé breytt að ráði í þeirri tillögu sem nú sé samþykkt.
Breytingin feli í sér að heimilt verði að fjölga íbúðum úr þrjár í fjórar, en raunverulegur fjöldi íbúða verði hins vegar sex. Heimildin sé því villandi og röng. Samkvæmt eldra skipulagi hafi verið heimilt að rífa núverandi íbúðarhús á lóðinni og byggja þríbýli. Eftir breytingu sé heimilt að fjölga íbúðum úr þremur í fjórar, en um leið að halda núverandi húsi á lóðinni, sem hafi tvær íbúðir. Íbúðir á reitnum verði því sex en ekki fjórar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda kemur fram að ekki verði með neinu móti séð á hvaða hátt fjölgun íbúða úr þremur í fjórar hafi þau neikvæðu áhrif á hagsmuni kærenda að ógildingu varði, enda sé sú málsástæða órökstudd með öllu.
Taka megi undir að lóðin muni skera sig úr öðrum lóðum á reitnum með tvær stakstæðar byggingar, en slíkt valdi þó ekki ógildi deiliskipulagsbreytingarinnar, enda sé mat skipulagsfulltrúa að ekki sé um fordæmisgefandi fyrirkomulag að ræða. Vert sé að halda í sögulegt samhengi og vernda húsið m.t.t. aldurs þess um leið og gengist sé við því að það, ásamt nýjum byggingareit aftan við húsið, sé á skjön innan um fasta hrynjandi aðliggjandi byggðar. Núverandi bygging frá 1924 tilheyri eldra búsetulandslagi sem víða megi sjá merki um í borgarlandslaginu, t.d. í gamla Vesturbænum og sé byggingin sem slík áhugaverð. Vel fari á því að halda núverandi byggingu sem mest óraskaðri. Umtalsverðar byggingarheimildir séu til staðar á lóðinni og breytingin opni á möguleika lóðarhafa að halda núverandi húsi óbreyttu þótt nýbygging rísi innan lóðarinnar.
Fjarlægð byggingarinnar við lóðamörk hafi ekki áhrif á nýtingarmöguleika kærenda. Minni byggingin verði tvo metra á tvo vegu frá lóðamörkum. Önnur hliðin liggi að bílskúr aðliggjandi lóðar nr. 64 við Reynimel. Skuggavarpsgreining sýni að skuggi muni ekki aukast vegna breytingar á byggingarreit og hæð nýbyggingar, þótt form skugga muni breytast lítillega innan nágrannalóða. Breytingar á skuggavarpi séu langt innan þeirra marka sem við megi búast þegar uppbygging eigi sér stað í þéttri borgarbyggð. Samþykki lóðarhafa Reynimels 64 hafi ekki þurft að liggja fyrir vegna stoðveggjar sem að hluta til liggi upp við umræddan bílskúr. Veggurinn fari ekki inn á lóð kærenda.
Hvað varði tillögu frá árinu 2018 sé nú gert ráð fyrir tvískiptum byggingarreit þar sem u.þ.b. helmingur flatarmáls nýs byggingarreits heimili þrjár hæðir en hinn helmingurinn einungis tvær hæðir. Skuggavarp muni ekki aukast skv. skýringarmyndum. Byggingarmagn og nýtingarhlutfall sé óbreytt frá eldra deiliskipulagi. Ekki sé rétt að gert sé ráð fyrir fjölgun íbúða í sex en heimilt sé að fjölga íbúðum á lóðinni úr þremur í fjórar.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á deiliskipulagi Mela, staðgreinireits 1.524, vegna lóðarinnar nr. 66 að Reynimel. Breytingin fólst í breyttum sérskilmálum fyrir Reynimel 66, nánar tiltekið að heimilt yrði að fjölga íbúðum úr þremur í fjórar, að inndregnar þaksvalir um að minnsta kosti 2 m frá útbrún þaks neðri hæðar yrðu heimilaðar á tveggja hæða hluta nýbyggingar, að kjallarar að hámarki 120 m2 yrðu heimilir innan byggingarreits og að niðurrifsheimild vegna núverandi húss yrði felld niður. Skilmálatafla var óbreytt og engin breyting varð á byggingarmagni, nýtingarhlutfalli eða lóðarstærð.
Deiliskipulagsbreytingin fékk meðferð skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Verður ekki annað séð en að málsmeðferðin hafi verið í samræmi við 1. mgr. 43. gr., sbr. 1. mgr. 41. gr. laganna.
Af hálfu kærenda hefur verið bent á að deiliskipulagsbreytingin sé í ósamræmi við gildandi deiliskipulag Melasvæðis. Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 123/2010 og getur sveitarstjórn þannig haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. laganna og er skv. 43. gr. heimilt að breyta deiliskipulagi. Í breytingu deiliskipulags felst óhjákvæmilega að vikið er frá því skipulagi sem í gildi var fyrir breytingu þess.
Þá benda kærendur á að ekki sé fordæmi fyrir sambærilegri breytingu í hverfinu. Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er heimilt að grenndarkynna óverulegar breytingar á deiliskipulagi. Í grein 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um óverulegar breytingar á deiliskipulagi. Kemur þar fram í 2. mgr. að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli m.a. meta hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni. Í máli þessu var farið með hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu sem verulega breytingu á deiliskipulagi og var málsmeðferðin því skv. 1. mgr. 41. gr. laga nr. 123/2010. Þar sem farið var með málið sem verulega breytingu verður hin kærða ákvörðun ekki ógild af þeirri ástæðu að um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða.
Hvað varðar athugasemd um þörf á samþykki nágranna fyrir stoðvegg við bílskúr verður að athuga að slíkt samþykki þarf ekki að liggja fyrir við gerð skipulagsáætlana, enda mæla þær einungis fyrir um framtíðarheimildir, en veita ekki leyfi til framkvæmda einar og sér. Til þess þurfa frekari leyfi til að koma, t.d. byggingar- eða framkvæmdaleyfi, sem eftir atvikum eru kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.
Í kærum kemur fram að íbúðir á lóðinni muni verða sex en ekki fjórar, líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun. Verður þó ekki ráðið annað af hinu breytta deiliskipulagi en að einungis verði heimild fyrir fjórum íbúðum á lóðinni. Verða byggingarleyfi sem kunna að vera gefin út í framtíðinni að vera í samræmi við framangreinda heimild deiliskipulagsins, sbr. 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.
Að lokum hafa kærendur bent á að breytingin muni skerða hagsmuni þeirra, m.a. vegna aukins skuggavarps. Leiði breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá sem getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga. Þótt hagsmunir nágranna kunni að skerðast að einhverju leyti við breytingar á deiliskipulagi veldur það ekki ógildingu skipulagsbreytingarinnar.
Samkvæmt öllu framangreindu er ekkert komið fram í máli þessu sem valdið getur ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 22. september 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Mela vegna lóðarinnar nr. 66 við Reynimel.
