Árið 2023, föstudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 117/2022, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2021, um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir lagningu tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. október 2022, er barst nefndinni 11. s.m., kærir Vega- og landeigendafélagið Græðir, þá ákvörðun skipulagsfulltrúans í Reykjavík að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir lagningu tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Kröfu um stöðvun framkvæmda var hafnað með úrskurði uppkveðnum 6. janúar 2023.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 29. desember 2022.
Málavextir: Með umsókn, dags. 14. desember 2021, sótti framkvæmdaraðili um leyfi til lagningar tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar var umsóknin samþykkt á grundvelli þess að hún væri í samræmi við rammaskipulag Austurheiða, en ekki er til staðar deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. desember s.á.
Kærendur reisa kröfu sína um að veiting framkvæmdaleyfis verði felld úr gildi á þeim grundvelli að skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar hafi ekki fylgt því sem lög og reglugerðir kveði á um við undirbúning og útgáfu hins umþrætta framkvæmdaleyfis. Heimilaðar hafi verið framkvæmdir sem nái yfir einkaveg í eigu félagsmanna kæranda, án vitundar og samþykkis þeirra aðila sem lögðu veginn um 1960 og hafi séð um veghald hans síðan. Reykjavíkurborg vísar til þess að reiðleiðirnar sem framkvæmdaleyfi var gefið út fyrir séu á borgarlandi og hafi því ekki verið talin ástæða til þess að leita samþykkis félagsmanna kæranda.
Málsrök kæranda: Kærandi kveður sér hafa verið alls ókunnugt um að umþrættar framkvæmdir stæðu til fyrr en þær voru hafnar 27. september 2022. Í kynningu tillagna að Rammaskipulagi Austurheiðar 6. maí 2020 hafa umþrættar reiðleiðir ekki verið kynntar eins og látið sé líta út fyrir sé kynningarmynd merkt 6. maí 2020 skoðuð í dag á netinu. Virðist því sem þar sé bætt inn mun nýrri gögnum.
Í umþrættu framkvæmdaleyfi komi fram að í aðalskipulagi Reykjavíkur sé stígalegan fyrir reiðleiðina sýnd á svæði sem beri heitið OP15 Austurheiðar. Sú fullyrðing sé röng og nánari upplýsingar fáist ekki þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir. Einnig sé ekki gerð grein fyrir framkvæmdinni í aðalskipulaginu né fjallað þar á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við eigi, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Sökum þessa verði að ganga út frá því að framkvæmdaleyfið sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Ef svo væri hefði þá borið að grenndarkynna það samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Að athuguðu máli á vettvangi framkvæmdanna þá hafi þær verið bundnar við Almannadal og efnisflutninga með vörubílum um Mjódalsveg með tilheyrandi raski, skemmdum og hindrunum á umferð og umferðaröryggi. Nefnt framkvæmdaleyfi sé með öllu skilmálalaust hvað varði Almannadal og Mjódalsveg, sem sé einbreiður og varasamur einkavegur, sem liggi eftir dalnum og sé aðkomuleiðin að frístundaspildum í Almannadal.
Vegurinn hafi verið lagður sem einkaframkvæmd af landeigendum á eigin kostnað um 1960. Sé því ljóst að um einkaveg sé að ræða í skilningi 9. gr. vegalaga nr. 80/2007. Reykjavíkurborg sé ekki aðili í því lögbundna félagi sem skapaði eignarréttindi með lagningu vegarins og sé því ekki einn af eigendum einkavegarins. Hafi Reykjavíkurborg því ekki óhindraðan umferðarrétt um einkaveginn Mjódalsveg í Almannadal og þar af síður ráðstöfunarrétt. Breytir engu að ekki sé minnst á Mjódalsveg í verklýsingaþætti. Skortur á því sé eitt af mörgu sem gefi tilefni til að ógilda framkvæmdaleyfið.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Ekki er gerð athugasemd við það sem kærendur vísa til um að Mjódalsvegur hafi verið lagður af landeigendum á sínum tíma og að um einkaframkvæmd hafi verið að ræða. Hins vegar sé það óumdeilt að vegurinn sé á borgarlandi og hafi félagsmenn kæranda ekki lagt fram nein gögn þess efnis að þeir hafi óskorað vald yfir nýtingu vegarins eða geti hindrað nauðsynlegar framkvæmdir í borgarlandinu umhverfis veginn. Eigi það við jafnvel þó slíkar framkvæmdir kunni að hafa einhver áhrif á hann s.s. að hann sé þveraður með reiðleiðum. Á svæðinu sé stór hesthúsabyggð og þurfi notendur hennar aðgang að landinu rétt eins og kærendur.
Það sé vissulega rétt að reiðleiðin sé ekki sýnd á aðalskipulagsuppdrætti, en samkvæmt aðalskipulagi skuli gera grein fyrir nýjum reiðleiðum í deiliskipulagi. Það liggi hins vegar ekki fyrir deiliskipulag af svæðinu, en reiðleiðin sé sýnd á rammaskipulagi sem kynnt hafi verið fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu og sé stígagerð almennt heimil á svæðum sem skilgreind séu sem opin svæði.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Áréttaðar eru áður framkomnar ábendingar um að reiðleiðir þær sem deilt sé um séu ekki sýndar á aðalskipulagsuppdrætti og ekki sé til deiliskipulag fyrir svæðið. Einnig hafi það rammaskipulag sem vísað sé til sem grundvöll leyfisins aldrei verið kynnt. Fullyrðingum um að eigendur einkavegar hafi ekki óskorað vald yfir nýtingu og/eða geti hindrað það sem kallað séu nauðsynlegar framkvæmdir eigi ekki við, sbr. lög nr. 80/2007. Þá eigi ekki heldur við „hvar staðsetning einstakra landspildna við Mjódalsveg sé“. Uppbyggðir allt að 5 metra breiðra reiðvega sem lagðir séu uppá og yfir einkavegi og nauðsynlegt veghelgunarsvæði hafi áhrif og flokkist sem skemmdir á vegi og hlutverki hans.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 17. desember 2021 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu reiðleiðatenginga í Trippadal.
Við útgáfu framkvæmdaleyfis ber sveitarstjórn að fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2010 um framkvæmdaleyfi.
Meginreglan er sú að framkvæmdaleyfi skuli gefið út á grundvelli deiliskipulags, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 123/2010. Heimilt er þó að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags, ef í aðalskipulaginu er gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við á samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010.
Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010–2030, sem í gildi var þegar hið kærða leyfi var gefið út, er ekki fjallað um reiðleiðatengingar í Trippadal. Í umfjöllun um svæði OP15, Austurheiðar, kemur einungis fram að „stefnt er að frekari stígagerð og bættum tengslum milli útivistarsvæða í grenndinni og uppbyggingu dvalar“. Á hinn bóginn er í aðalskipulaginu gert ráð fyrir að gerð verði grein fyrir nýjum reiðleiðum í deiliskipulagi.
Á grundvelli þessa verður að telja að skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar hafi verið óheimilt að gefa út hið kærða framkvæmdaleyfi. Verður þar ekki talið hafa þýðingu að gert hafi verið ráð fyrir reiðvegi þessum í rammaskipulagi, en slíkt skipulag hefur ekki lögformlega stöðu og getur því ekki bundið hendur sveitarfélaga við deiliskipulagsgerð eða skipað réttindum manna og skyldum með bindandi hætti, líkt og á við um aðal- og deiliskipulag. Þá virðist ekki unnt að telja hina kærðu framkvæmd til stígagerðar eins og henni er lýst í hinu kærða leyfi, enda væri ákvæði aðalskipulagsins um deiliskipulagsgerð reiðleiða þá þýðingarlaust.
Vegna sjónarmiða sem hafa komið fram í málinu verður að benda á að ágreiningur um eignarréttindi verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þar á meðal ágreiningur sem kann að stafa af óvissu um umráðarétt yfir vegum. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla.
Með vísan til framangreinds verður að telja að hið kærða framkvæmdaleyfi sé haldið slíkum annmarka að fella verði það úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 17. desember 2021 um útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir lagningu tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal.
