Árið 2023, mánudaginn 30. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 106/2022, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 18. ágúst 2022 um að hafna umsókn um breytingu á deiliskipulagi vegna Ártungu 2 í landi Efri-Reykja.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags, 12. september 2022, er barst nefndinni 16. s.m., kæra eigendur þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 18. ágúst 2022 að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar þeirra, Ártungu 2, lnr. 226435. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsótt deiliskipulagsbreyting verði samþykkt.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 19. október 2022.
Málavextir: Með umsókn, dags. 15 janúar 2020, sóttu kærendur um rekstrarleyfi fyrir gestahús í flokki II, sem hafði verið reist á lóðinni Ártungu 2. Á fundi skipulagsnefndar 12. febrúar s.á var erindið tekið fyrir. Í erindinu vísuðu kærendur í útgefið rekstrarleyfi í sama flokki, sem þeim hafi áður verið veitt vegna rekstrar gestahúss á lóðinni Ártungu 4, fastanr. 226-055, lnr. 193553, til fjögurra ára, þ.e. frá 14. maí 2016 til 14. maí 2020. Deiliskipulag gerir ráð fyrir að svæði nr. F73 sé frístundasvæði. Á fundi skipulagsnefndar var bókað að nefndin teldi sig ekki hafa vald eða heimildir til að fara gegn gildandi lögum er varði rekstrarleyfi í flokki II tengdum gistingu. Sveitarstjórn tók erindið einnig fyrir á fundi 27. febrúar s.á. og tók undir bókun skipulagsnefndar. Var umsækjanda bent á að rekstrarleyfið yrði ekki gefið út að óbreyttu deiliskipulagi.
Á fundi skipulagsnefndar 13. maí 2020 var tekin fyrir umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi fyrir Ártungu 2 og 4. Breytingin fól í sér að skýrð væri heimild til reksturs gististaðar í flokki II á skipulagssvæðinu. Umsóknin var samþykkt með fyrirvara um að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis Reykjaskóga nr. F73 og Stekkjatúns auk landeigenda upprunalands. Eftir að samþykki allra lóðarhafa lægi fyrir skyldi breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var einnig vísað til þess að samkvæmt heimildum í kafla 2.3.2 í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 væri útleiga sumarhúsa heimil á grundvelli reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum að samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu þyrfti að liggja fyrir kæmi fram ósk um atvinnurekstur. Í framhaldinu var erindið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Bláskóga-byggðar 14. maí s.á. og samþykkt breyting á deiliskipulaginu með þeim hætti sem skipulags-nefnd lagði til. Á fundi sveitarstjórnar 1. október 2020 var ákveðið að falla frá því skilyrði að afla yrði samþykkis eigenda upprunalands með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 44/2020. Kærendur sendu oddvita og sveitarstjóra Bláskógabyggðar tölvubréf 12. júní s.á. með upplýsingum um að þau hefðu fengið skriflegt samþykki 97 sumarhúsaeigenda af 100.
Kærendur sendu sveitarstjórn og skipulagsnefnd Bláskógabyggðar erindi, dags. 2 ágúst 2022, þar sem vísað var til þess að fyrir lægi samþykki 97 af 100 eigendum sumarhúsa vegna fyrirhugaðrar starfsemi, en eigendur þriggja sumarhúsa á svæðinu hefðu hafnað því að veita samþykki sitt. Í erindinu óskuðu kærendur eftir staðfestingu skipulagsnefndar og sveitar-stjórnar á því að þetta nægði til þess að veita kærendum leyfi til reksturs gististaðar í flokki II. Í erindinu kom jafnframt fram að þau hafi selt Ártungu 4 og því væri einungis óskað leyfis fyrir Ártungu 2. Erindið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 17. ágúst og var því hafnað. Kærendum var tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi 18. s.m.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þau hafi leigt út sumarhús sitt ásamt gestahúsi með full réttindi frá 14. maí 2016. Við endurnýjun á starfsleyfinu hafi þau fengið synjun með vísan til þess að samþykki allra sumarbústaðaeigenda í Reykjaskógi þyrfti sem þá voru 97 talsins. Þegar þau höfðu náð í alla eigendur og skilað inn samþykktum hafi sumarhúsaeigendur í raun verið 100 talsins. Hafi eigendur 97 sumarbústaða samþykkt nýtt deiliskipulag, þrír ekki veitt samþykki og væri einn af þeim látinn. Kærendur telja það skilyrði Bláskógabyggðar að leita þurfi samþykkis allra sumarbústaðaeigenda ekki standast ákvæði 75. gr. stjórnarskrár, sem kveði á um atvinnufrelsi einstaklinga.
Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið telur að umsókn kærenda hafi verið svarað í samræmi við lög og gildandi skipulag fyrir svæðið. Hafi meðferð málsins einnig verið í samræmi við skyldur sveitarfélagsins samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og skipulags-lögum nr. 123/2010.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annist sveitarstjórnir og beri ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felist m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga. Einnig komi fram í 7. mgr. 12. gr. laganna að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Í 2. mgr. 28. gr laganna komi að auki fram að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun, takmarkanir á landnotkun, byggðamynstur o.fl. ásamt því að í aðalskipulagi sé heimilt að setja fram nánari stefnu um einstök viðfangsefni. Í ákvæði 3. mgr. 37. gr. laganna sé síðan kveðið á um að við gerð deiliskipulags skuli byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Þurfti deiliskipulagsbreytingin þannig að rúmast innan heimilda aðalskipulagsins auk þess að stefna þurfi að lögmætum markmiðum með breytingunni.
Í gildandi aðalskipulagi Bláskógabyggðar sé kveðið á um að almennt sé ekki heimilt að stunda atvinnurekstur á frístundasvæðum, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Skoða þurfi aðstæður á hverjum stað og áður en starfsemi sé heimiluð þurfi að liggja fyrir samþykki sumarhúsaeigenda á svæðinu. Sé því gistiþjónusta óheimil á svæðinu en heimilt er að víkja frá framangreindu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða sé því ekki heimilt að samþykkja deiliskipulagsbreytingu nema fyrir liggi samþykki allra eigenda sumarhúsa á svæðinu. Hafi kærendum verið leiðbeint um þessi skilyrði fyrir því að heimilt væri að taka til greina umsókn þeirra um deiliskipulagsbreytingu. Ekki sé um að ræða óverulega breytingu í skilningi 43. gr. skipulagslaga og því hafi ekki verið unnt að afgreiða breytinguna með grenndarkynningu eins og kærendur hafi haldið fram. Með því væri gildandi aðalskipulag og þau skilyrði sem þar komi fram virt að vettugi.
Sveitarfélagið áréttar að eftir að hafa fengið tölvubréf frá kærendum 12. júní 2020 hafi oddviti Bláskógabyggðar lagt þeim lið við að afla samþykkis hjá þeim aðilum sem andvígir hafi verið deiliskipulagsbreytingunni. Hafi afstaða eigenda þeirra þriggja sumarhúsa ekkert breyst og hafi þau áfram hafnað því að veita samþykki sitt. Þar sem umleitanir kærenda til að afla samþykkis allra sumahúsaeigenda hafi ekki borið árangur sé sveitarfélaginu óheimilt að breyta deiliskipulaginu samkvæmt beiðni þeirra.
Því sé hafnað að umrætt fyrirkomulag takmarki með óréttmætum hætti rétt kærenda til atvinnufrelsis, enda megi setja þessu frelsi skorður með lögum í þágu almannahagsmuna. Skipulagsheimildir sveitarélagsins lögum samkvæmt veiti sveitarfélaginu fullan rétt til þess að skipuleggja innan hvaða svæða sveitarfélagsins atvinnustarfsemi sem þessi sé heimil. Þar að auki telur sveitarfélagið það falla utan valdsviðs úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis í aðalskipulagi Bláskógabyggðar með vísan til 2. málsl. 52. gr. skipulagslaga.
Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að umsókn þeirra um deiliskipulagsbreytingu vegna lóðarinnar Ártungu 2 verði samþykkt.
Í máli þessu er deilt um lögmæti þess skilyrðis sem sveitarstjórn Bláskógabyggðar hefur sett fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddrar lóðar kærenda að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan umrædds frístundasvæðis nr. F73 liggi fyrir.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í framangreindu felst m.a. heimild sveitarstjórna til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.
Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og tak-markanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 er umrædd lóð staðsett innan skilgreindrar frístundabyggðar. Í greinargerð aðalskipulagsins segir m.a. um frístundasvæði að á þeim sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Sveitarstjórn geti þó heimilað slíkan atvinnurekstur í frístundabyggð ef fyrir liggi samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu. Útleiga sumarhúsa sé þó heimil á grundvelli reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum sem að framan greinir.
Í málinu liggur fyrir að sveitarstjórn Bláskógabyggðar hafnaði á fundi sínum 17. ágúst 2022 umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi innan frístundasvæðis nr. F73 sem fólu í sér heimild til reksturs gististaðar í flokki II fyrir Ártungu 2. Sú ákvörðun var tekin í samræmi við þann áskilnað í aðalskipulagi að samþykki eigenda annarra sumarhúsa á svæðinu lægi fyrir. Skilyrði um framangreint samþykki á stoð í gildandi aðalskipulagi sem sveitarstjórn er bundin af við gerð deiliskipulags samkvæmt áðurnefndum ákvæðum 7. gr., 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Fellur það utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis, sbr. 2. málsl. 52. gr. skipulagslaga, þar sem ákvarðanir sem staðfestar eru af Skipulagsstofnun og ráðherra, svo sem aðalskipulag, verða ekki bornar undir nefndina.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Bláskógabyggðar hafnað.
úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 18. ágúst 2022 um að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar þeirra, Ártungu 2, lnr. 226435.
