Árið 2022, föstudaginn 18. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Hólmfríður Grímsdóttir héraðsdómari. Þátt tók í gegnum fjarfundabúnað Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 173/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. október 2021 um að veita Rio Tinto á Íslandi hf. starfsleyfi til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli í álveri ISAL í Straumsvík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. nóvember 2021, kæra Sína Þorleif Þórðardóttir, Leifur Sörensen, Gréta Sörensen og Birgir Sörensen, hluti eigenda Óttarsstaða, 220 Hafnarfirði, L217937 og L220975, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. október 2021 að veita Rio Tinto á Íslandi hf. nýtt starfsleyfi til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík er gildi til 28. október 2037. Er þess aðallega krafist að hið nýja starfsleyfi verði afturkallað en til vara að leyfið verði ógilt og lagt verði fyrir Umhverfisstofnun að taka málið fyrir að nýju.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 29. desember 2021.
Málavextir: Álver hefur verið rekið í Straumsvík skammt sunnan Hafnarfjarðar í yfir fimmtíu ár. Aðdraganda þess má rekja til samnings ríkisstjórnar Íslands og Sviss Aluminium Limited frá árinu 1966, um byggingu og rekstur álbræðslu við Straumsvík, sbr. lög nr. 76/1966. Við samninginn hafa verið gerðir átta viðaukasamningar, sjá síðast lög nr. 145/2010. Í 12. gr. samningsins er fjallað um ábyrgð Íslenska álfélagsins, ISAL, og kemur m.a. fram að það beri ábyrgð á hverju því tjóni sem hljótist af gastegundum og reyk frá bræðslunni, „utan við svæði með ummáli reiknuðu frá miðju bræðslukerjasalarins, eins og sýnt sé á uppdrætti II með bræðsluáætluninni (fylgiskjal C með hafnar- og lóðarsamningnum).“ Á uppdrættinum er svæði þetta nefnt „svæði takmarkaðrar ábyrgðar“ en það mun m.a. ná til landsvæðis sem að hluta er í eigu kærenda.
Með ákveðnum skilyrðum um m.a. mælingar á styrk brennisteinstvíoxíðs og flúors var með úrskurði Skipulagsstofnunar, dags. 26. júlí 2002, um mat á umhverfisáhrifum vegna stækkunar álvers ISAL í Straumsvík, Hafnarfirði, fallist á fyrirhugaða stækkun þess í allt að 460 þúsund tonn á ári. Fór matið fram á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í fyrri áfanga var gert ráð fyrir stækkun í allt að 330 þúsund tonn á ári og í öðrum áfanga í allt að 460 þúsund tonn á ári. Í úrskurðinum kom m.a. fram að helstu mannvirki fyrirhugaðrar stækkunar væru tveir kerskálar, súrálsgeymir, tvær þurrhreinsistöðvar, skautsmiðja, kersmiðja og stækkun steypuskála, spennistöðvar og geymslu.
Á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gaf Umhverfisstofnun 7. nóvember 2005 út starfsleyfi fyrir álver Alcan á Íslandi hf., ISAL Straumsvík, Hafnarfirði. Veitti leyfið heimild til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í kerskálum álversins, þar af allt að 50 þúsund tonn af hreináli, auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfja fyrir eigin framleiðsluúrgang, verkstæða og annarrar þjónustu fyrir eigin starfsemi og var leyfið í gildi til 1. nóvember 2020. Tekið var fram í leyfinu að þar sem við ætti giltu einnig ákvæði í aðalsamningi ríkisstjórnar Íslands og Sviss Aluminium Limited frá árinu 1966 eins og honum hefði verið breytt með fimm viðaukasamningum, síðast 16. nóvember 2005.
Rio Tinto á Íslandi hf., sem nú rekur álverið í Straumsvík, sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og samþykkti Umhverfisstofnun 13. október s.á. að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð þess. Óskaði félagið þann sama dag eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi. Með bréfi, dags. 15. s.m., tilkynnti Umhverfisstofnun að gildandi starfsleyfi hefði verið framlengt, með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, og myndi gilda þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út, þó ekki lengur en til 1. nóvember 2021. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála af eigendum Óttarsstaða I og II, þ. á m. kærendum máls þessa. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 117/2020, uppkveðnum 30. mars 2021, var kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað.
Tillaga að nýju starfsleyfi fyrir Rio Tinto var auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 24. ágúst 2021. Kom þar m.a. fram að tillagan, ásamt umsóknargögnum frá rekstraraðila, yrði aðgengileg á vefsíðu stofnunarinnar og var veittur frestur til og með 21. september s.á. til að skila inn athugasemdum. Þá kom og fram að auk starfsleyfistillögunnar yrði einnig hægt að gera athugasemdir við drög að vöktunaráætlun fyrir tímabilið 2021–2029 sem fyrirtækið hefði lagt fram og að þau drög væru auglýst samhliða. Rafrænn kynningarfundur var haldinn 14. september 2021. Átta umsagnir bárust um starfsleyfistillöguna og vöktunaráætlunina, þ. á m. frá kærendum máls þessa.
Starfsleyfi til handa Rio Tinto til framleiðslu áls í álveri ISAL í Straumsvík var gefið út 29. október 2021 og gildir til 28. október 2037. Með leyfinu er veitt heimild til að framleiða allt að 460 þúsund tonn af áli á ári í kerskálum álversins auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju og flæðigryfja fyrir kerbrot og eigin framleiðsluúrgang, ásamt því að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina. Í starfsleyfinu kemur m.a. fram að það byggi á sama grundvelli og fyrra starfsleyfi leyfishafa og að um sé að ræða efnislega sömu framkvæmd og áður. Starfsleyfið, ásamt greinargerð og þeim umsögnum sem bárust, var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar 2. nóvember 2021, sbr. ákvæði 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998. Í 3. kafla starfsleyfisins er fjallað um varnir gegn mengun umhverfis á grundvelli bestu aðgengilegu tækni við mengunarvarnir. Jafnframt segir að verði breytingar á bestu aðgengilegu tækni skuli þær taka gildi í samræmi við ákvæði reglugerða.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að útgáfa hins nýja starfsleyfis sé ólögleg þar sem ekki liggi fyrir gilt og/eða fullnægjandi umhverfismat fyrir framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum á áli á ári. Nú eigi við allt önnur viðmið, lög og reglugerðir um umhverfismál og mengun heldur en þegar mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar stækkunar álversins um tvo nýja kerskála var framkvæmt árið 2002. Fallið hefði verið frá þeim hugmyndum sem lýst var í því mati sem byggði m.a. á forsendum um að losun mengandi efna mætti vera yfir viðmiðunarmörkum innan þynningarsvæðis í landi sem ekki sé í eigu álversins. Á jörð kærenda hafi m.a. í skipulagsgögnum frá Hafnarfjarðarbæ verið mörkuð tvö svæði þessu tengt, annars vegar svæði takmarkaðrar ábyrgðar og hins vegar þynningarsvæði. Forsendur fyrir þessum viðmiðum, sem hafi verið ákveðnar einhliða af ríkisvaldinu, hafi breyst með breytingum á lögum.
Á kynningarfundi Umhverfisstofnunar 14. september 2021 hafi komið fram að mengun utan verksmiðjulóðar væri óheimil og að starfsleyfið myndi taka mið af því. Óskiljanlegt sé hvers vegna stofnunin taki svo ákvörðun um að tiltaka sérstaklega í leyfinu að lög nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd. um álbræðslu við Straumsvík, gildi samhliða starfsleyfinu. Það liggi í hlutarins eðli að lög nr. 76/1966 hafi í raun verið numin úr gildi með nýjum lögum sem banni mengun utan lóðar. Í greinargerð með starfsleyfinu hafi Umhverfisstofnun svo bent á að ekki hefði verið átt við lóðarmörk ISAL heldur við iðnaðarsvæði samkvæmt skipulagi sem sé óheimilt.
Umhverfisstofnun hefði ekki átt að gefa út starfsleyfi fyrr en fyrir lægi að Rio Tinto væri fært um að uppfylla gildandi lög og reglugerðir frá og með útgáfudegi þess. Þá hefði stofnunin vanrækt að hefja undirbúning fyrir útgáfu nýs starfsleyfis þegar fyrir hefði legið að þynningarsvæði yrðu afnumin úr starfsleyfum. Þar sem fyrra starfsleyfi hafi gert ráð fyrir þynningarsvæði liggi ekki fyrir gögn sem varði mengun sem dreifst hafi á landi kærenda vestan við álverið eða hvernig hún muni dreifast eftir að hið nýja starfsleyfi hafi tekið gildi. Þó liggi fyrir gögn sem staðfesti að mengun berist út fyrir lóðarmörk, sbr. sýni sem hafi verið tekin af krækiberjum á eignarlandi kærenda. Til þess að breyta dreifingu á mengun þurfi að draga úr framleiðslu eða með uppsetningu eins fullkomins mengunarvarnarbúnaðar og völ sé á.
Í starfsleyfi hafi verið veittur frestur til 1. október 2022 til að setja upp loftgæðamælistöð vestan við álverið. Á kynningarfundi Umhverfisstofnunar hafi komið fram að frá útgáfu starfsleyfisins gæti verið um þriggja ára ferli að ljúka þeim mælingum sem þörf væri á til þess að fá fulla vitneskju um dreifingu mengunar frá álverinu. Óásættanlegt sé að stofnunin leggi það á herðar landeigenda að sýna fram á að mengun berist frá álverinu út fyrir lóðarmörk þess og valdi þeim tjóni í stað þess að stofnunin geti sjálf sýnt fram á að svo sé ekki.
Í starfsleyfinu sé mikið gert úr BAT-niðurstöðum og að ISAL noti þær reglur. Kærendur telji þó upplýst að ISAL noti ekki bestu mögulegu tækni. Mengað loft streymi frá álverinu, t.d. upp um mæni á öllum kerskálunum og skautsmiðju. Suma daga í það miklum mæli að mengunarský liggi yfir álverinu og landi Óttarsstaða, t.d. séð frá Hafnarfirði. Ástæða þess sé að hreinsibúnaður sé ekki eins fullkominn og kostur sé. Kerskálarnir sjálfir séu t.d. loftræstir með svokallaðri náttúrulegri loftræsingu án hreinsunar og vélræns búnaðar. Þegar hreinsibúnaður bili aukist magn mengaðs lofts sem streymi upp um mæni kerskálanna þriggja margfalt, en enginn hreinsibúnaður sé í mæni þeirra. Í starfsleyfinu og fylgiskjölum þess sé það staðfest að núverandi mengun frá ISAL í Straumsvík muni halda áfram að berast yfir á jörð kærenda en ekki hafi verið gert ráð fyrir nýjum og bættum mengunarvarnarbúnaði í álverinu. Það skjóti skökku við að í starfsleyfinu séu gerðar auknar kröfur til mengunarvarna í fyrirhuguðum nýjum kerskálum álversins samanborið við þá gömlu. Sömu kröfur ætti að gera til mengunarvarna í öllum kerskálunum.
Eigendur Óttarsstaða hafi gert fjölmargar athugasemdir við tillögu að framangreindu starfsleyfi en Umhverfisstofnun hafi láðst að svara þeim öllum og þá séu flest þau svör sem þó hafi verið sett fram ófullnægjandi. Miklir annmarkar hefðu verið á umsóknarferlinu og undirbúningur þess verið ófullnægjandi. Þannig hefðu ekki legið fyrir upplýsingar um það hvernig ákveðin lagaskilyrði væru uppfyllt eða nákvæm og áreiðanleg gögn um dreifingu mengunar utan lóðar álversins, þá sérstaklega vestan við álverið. Starfsleyfið sé óskýrt og víða séu notuð orðasamböndin „eins og kostur er“, „stendur til“ og „stefnt að“. Lágmarkskrafa sé að Umhverfisstofnun hafi fulla vitneskju um að ISAL uppfylli kröfur um mat á umhverfisáhrifum áður en nýtt starfsleyfi sé gefið út en af svörum stofnunarinnar megi ráða að svo sé ekki.
Hafnarfjarðarbær vinni nú að því að endurskoða aðalskipulag umhverfis álverið og tali um að gefa fyrrum þynningarsvæði nýtt nafn, „umhverfismörk í kringum álverið“, sem ekki sé í samræmi við gildandi lög eða stefnu stjórnvalda um afnám þynningarsvæða. Leiða megi að því líkum að ástæða þess að Umhverfisstofnun hafi verið svo óskýr um merkingu þess að halda mengun innan lóðar sé til að gefa bæjaryfirvöldum í Hafnarfirði svigrúm til að gefa þynningarsvæðinu nýtt nafn með fjárhagslega hagsmuni bæjarsjóðs og Rio Tinto að leiðarljósi. Kærendur hafi bótalaust orðið að þola skerðingu á eignarréttindum sínum yfir stórum hluta jarðar sinnar og muni ekki fallast á að land þeirra verði áfram notað til að spara álverinu kostnað við fullkominn hreinsibúnað.
Skýrsla gerð af Resource International ehf. um endurskoðun á þynningarsvæði og svæðis takmarkaðrar ábyrgðar vegna álversins í Straumsvík frá 3. nóvember 2020 staðfesti að mengun berist út fyrir lóð álversins. Þar sé niðurstaðan að mengun muni halda áfram að mælast yfir leyfilegum hámarks gildum fyrir utan lóðarmörk ISAL og í landi Óttarsstaða þrátt fyrir að notuð séu útreiknuð meðaltalsgildi. Um leið séu forsendur við útreikningana rangar vegna skorts á gögnum frá bæði áreiðanlegri veðurmælingarstöð og raungögnum frá símælistöðvum sem mæli mengun umhverfis allt álverið, en ekki bara að hluta. Á mynd sem fylgi kæru megi sjá hversu mikil áhrif mannvirki hafi á stefnu og styrk vinds sem veðurstöð mæli. Mæligögn frá þeirri veðurmælistöð séu því ónothæf til útreikninga á dreifingu loftmengunar frá álverinu. Veðurstöðin sé aðeins 7 m yfir sjávarmáli á meðan mannvirkin umhverfis hana séu á bilinu 20-65 m yfir sjávarmáli, ásamt því að vera fleiri þúsundir fermetrar að stærð. Stöðin þyrfti að vera staðsett á allt öðrum stað til að fá fullnægjandi veðurmælingar.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á að kröfum kærenda verði hafnað og bent á að ekki sé um að ræða breytingu frá fyrra starfsleyfi varðandi framkvæmd eða umfang starfseminnar. Þá hafi ekki komið fram ábendingar um annmarka á málsmeðferð hins kærða starfsleyfis. Umhverfisstofnun sé stjórnvald sem sé við málsmeðferð sína bundið af lögmætisreglunni og meginreglum stjórnsýsluréttarins. Ekki sé deilt um að rannsóknarskylda um áhrif rekstursins á umhverfið hvíli á stofnuninni. Sú rannsóknarskylda hafi verið uppfyllt og áhersla lögð á góða stjórnsýsluhætti við meðferð málsins. Rio Tinto á Íslandi hf. hafi uppfyllt þau laga- og reglugerðaskilyrði sem útgáfa hins kærða starfsleyfis byggi á, en það hafi verið veitt samkvæmt reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá sé öllum athugasemdum sem berist á auglýsingatíma tillagna að starfsleyfum ávallt svarað í greinargerð sem birt sé opinberlega með útgefnu starfsleyfi. Rekstri álvera fylgi losun mengunarefna og sé í starfsleyfi kveðið á um stjórnun þeirrar losunar og umhverfisvöktunar í samræmi við samræmdar reglur sem gildi á hinu Evrópska efnahagssvæði.
Í eldra starfsleyfi álversins, sem fellt hafi verið úr gildi með gildistöku hins kærða leyfis, hafi í grein 1.7 verið kveðið á um að mengun brennisteinsdíoxíðs og svifryks mætti vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum innan þynningarsvæðis. Þynningarsvæði hafi verið skilgreind sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar eigi sér stað og ákvæði starfsleyfis kveði á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum sbr. skilgreiningar í 3. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og 3. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Grundvöllur fyrir þynningarsvæðum sé þó brostinn eftir setningu laga nr. 66/2017 um breytingu á lögum nr. 7/1998 sem hafi innleitt tilskipun 2010/75/ESB um losun í iðnaði. Við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi verið miðað við BAT-niðurstöður sem hafi verið skilgreindar í Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Non Ferrous Metals Industries og birtar á formi framkvæmdarákvörðunar framkvæmdarstjórnarinnar (ESB) nr. 2016/1032, samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna iðnaðar með járnlausan málm. Breyting á lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018 sem hafi innleitt framangreinda tilskipun hafi ekki breytt ákvæðum í starfsleyfum um þynningarsvæði og vinni Umhverfisstofnun nú að því að taka upp og afnema ákvæði um þynningarsvæði úr starfsleyfum samhliða uppfærslu á BAT-niðurstöðum. Brottfall þynningarsvæða sé til þess fallið að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum en leiði ekki eitt og sér til þess að meta þurfi umhverfisáhrif á ný eða tilkynna um breytingu.
Í neðanmálsgrein við starfsleyfið sé ákvæði þar sem vísað sé til þess að á meðan samningurinn milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminum Ltd., um álbræðslu við Straumsvík hefði lagagildi, gildi hann samhliða starfsleyfinu. Með þessu hefði aðeins verið bent á lagagildi samningsins en hvorki hann né einstök ákvæði, t.d. í 12. gr. um svæði takmarkaðrar ábyrgðar, hafi verið tekin upp í starfsleyfið. Ekki verði séð að lög nr. 76/1966 um lagagildi samningsins hafi verið felld úr gildi, en það hefði þó engin áhrif á efni hins kærða starfsleyfis. Mengun frá álverinu hafi minnkað mjög frá þeim tíma er ástæða hafi þótt til að koma á svæði takmarkaðrar ábyrgðar með samninginum. Ekkert hafi komið fram sem gefi til kynna að rekstraraðili geti ekki uppfyllt strangari skilyrði hins kærða starfsleyfis. Þvert á móti gefi fyrirliggjandi gögn, m.a. skýrsla ReSource International ehf. frá 3. nóvember 2020 sem kærendur vísi til, það til kynna að rekstraraðili uppfylli líklega nú þegar skilyrði um að mengun brennisteinsdíoxíðs og svifryks mælist ekki umfram umhverfismörk innan þynningarsvæðis í kjölfar niðurfellingar þess.
Leyfishafi hafi spurst fyrir um það hjá Skipulagsstofnun hvort útgáfa nýs starfsleyfis myndi kalla á einhverja málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og af viðbrögðum og svörum Skipulagsstofnunar að dæma sé stofnunin sammála mati Umhverfisstofnunar á því að þess sé ekki þörf. Í starfsleyfi séu viðmiðanir sem varði mælingar, viðmiðanir um það hvernig fylgst sé með losun og flestar aðrar kröfur sóttar í BAT-niðurstöður. Með kröfu um símælingar í útblæstri sé tryggt að mengunartoppar séu teknir inn í meðaltalið en ekki sé krafa í BAT-niðurstöðum um mælingar mengunartoppa en þeir geti þó haft áhrif á meðaltalið. Tekið hefði verið tillit til athugasemda kærenda varðandi staðsetningu veðurmælingarstöðvar og verði hún á öðrum stað. Fyrirkomulagið verði ekki eins og lýst hafi verið í kæru heldur muni veðurstöðvar fylgja loftgæðamælistöðvum samkvæmt vöktunaráætlun.
Með hinu kærða leyfi hafi kröfur um mengunarvarnir verið uppfærðar til samræmis við nýjustu reglur og áherslur og gerðar kröfur um auknar mælingar og vöktun. BAT-niðurstöður hafi verið uppfærðar og kröfur, þ.m.t. um mengunarvarnabúnað, verið miðaðar við skilyrði sem fram komi í þeim. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé gert ráð fyrir að tækni sem þar sé áskilin sé notuð í álverinu. Umhverfisstofnun geri ráð fyrir að rekstraraðili geti uppfyllt þær kröfur sem á hann hafi verið lagðar með starfsleyfi en stofnunin búi yfir úrræðum sem hún geti beitt ef komi til frávika eða vanefnda, sbr. XVII. kafla laga nr. 7/1998.
Í starfsleyfinu sé kveðið á um að álag á umhverfið sé vaktað innan fyrrum þynningarsvæðis og eigi loftgæði hvað varði brennisteinsdíoxíð og svifryk nú að uppfylla ákvæði laga og reglna og vera innan umhverfismarka. Krafa í grein 4.6 í starfsleyfinu um loftgæðamælistöð vestan við álverið ásamt veðurstöð sé bein afleiðing af þessari breytingu. Þá séu í vöktunaráætluninni nýir sýnatökustaðir fyrir gróðursýni sem séu innan fyrrum þynningarsvæðis. Greint umhverfismat sé enn í gildi og þar sem forsendur umhverfismatsskýrslu hafi ekki breyst verulega hafi verið stuðst við það við vinnslu hins kærða starfsleyfis. Ekkert hafi komið í stað þynningarsvæðis og hafi Hafnarfjarðarbær tilkynnt um fyrirhugaða niðurfellingu þess úr aðalskipulagi til samræmis við niðurfellingu í hinu kærða starfsleyfi. Þar sem stýring mengunaráhrifa gangi út á það að vernda nærliggjandi byggð og náttúru hafi þótt rétt að mælingar væru gerðar utan iðnaðarsvæðis eins og það sé skilgreint í skipulagi. Í samskiptum við umhverfis- og auðlindaráðuneytið, m.a. í bréfi til Umhverfisstofnunar, dags. 10. júlí 2019, hafi ráðuneytið miðað við lóðamörk iðnaðarsvæða en ekki lóðar og bent á að niðurfelling þynningarsvæða gæti kallað á breytingar á skipulagi, t.d. að stækka þyrfti viðkomandi iðnaðarsvæði. Þá hafi í samskiptum við ráðuneytið verið áréttað að miða skyldi við iðnaðarsvæði samkvæmt skipulagi.
Þar sem umhverfismörk fyrir flúoríð hafi hvorki verið skilgreind í lögum né reglugerð sé ekki kveðið á um umhverfismörk þess í hinu kærða starfsleyfi. Þá séu engin skilgreind umhverfismörk til fyrir hámarksgildi flúors. Hins vegar sé í leyfinu fjallað um mælingar flúoríðs í tengslum við losun mengunarefna frá álverinu og telji Umhverfisstofnun mikilvægt og rétt að rekstraraðili vakti og að fylgst sé með dreifingu flúors á svæðinu. Ef nota ætti þau umhverfismörk sem byggt sé á í greindri skýrslu ReSource International væru þau 0,3 μg/m3 á vaxtartíma gróðurs. Í samantekt ritgerðarinnar Vöktun á loftbornum flúor í gróðri sé vikið að raunmælingum í mælistöðinni í Hvaleyrarholti og segi þar að meðaltöl ársins 2016 yfir vaxtartímabil gróðurs á Hvaleyrarholti hefðu verið um 0,01 μg/m3 fyrir rykkenndan flúor og 0,02 μg/m3 fyrir gaskenndan flúor og sé því heildarflúor reiknaður sem 0,03 μg/m3. Hæsta mæligildi yfir árið mældist á fimm daga tímabili 0,20 μg F/m3 að meðaltali. Rétt sé að benda á hversu langt undir viðmiðunum þessar tölur séu, ef fallist sé á að miða við 0,3 μg/m3 á vaxtartíma gróðurs.
Í kjölfar þess að kærendur hafi upplýst Umhverfisstofnun um niðurstöðu sýnatöku á krækiberjum á jörð þeirra, þar sem greinst hafi nokkuð hár styrkur flúors, hafi í starfsleyfið verið bætt við kröfu um flúorsýnatöku úr gróðri í landi kærenda. Líkt og fram hafi komið í svörum Matvælastofnunar til kærenda hafi umræddar mælingar verið gerðar á óhreinsuðum og ómeðhöndluðum berjum. Kærendur hafi fullyrt að í greindri skýrslu hefði verið staðfest að mengun bærist út fyrir lóð álversins og að sviðsmynd hafi sýnt að „miðað við gefnar forsendur fyrir 3 klst. bilun í þurrhreinsivirki 3 þá fer styrkur HF og PM10 margfalt yfir viðmiðunarmörk.“ Umhverfisstofnun telji að vísað sé í mælingar á svifryki og flúoríði við óeðlilegar aðstæður þar sem gert sé ráð fyrir bilun í búnaði. Bent sé á að búnaður geti bilað og að gert sé ráð fyrir skjótum viðbrögðum rekstraraðila við slíkar aðstæður.
Ýmsar umbætur hafi verið gerðar í nýju starfsleyfi. Megi þar t.a.m. nefna skyldu til að starfrækja umhverfisstjórnunarkerfi. Losunarmörkum fyrir ársmeðaltal heildarlosunar flúoríðs, brennisteins og ryks frá kerskálum hafi verið breytt í samræmi við BAT-niðurstöður og önnur losunarmörk hafi einnig verið aðlöguð að BAT-niðurstöðum. Val á tæknilausnum til að draga úr losun og minnka önnur umhverfisáhrif hafi verið sett fram í takti við BAT-niðurstöður og mælikröfur á losun álversins hafi verið auknar. Í starfsleyfinu séu einnig ákvæði (losunarmörk) sem virkist ef um aukna framleiðslu verði að ræða í álverinu og taki hert ákvæði gildi fari ársframleiðsla yfir 330 þúsund tonn. Þá sé einnig gerð krafa um auknar sýnatökur úr gróðri og nýja mælistöð vestan við álverið. Ítarlegar kröfur séu settar á leyfishafa um mengunarvarnarbúnað, starfshætti og vöktun á losun í samræmi við það sem m.a. sé mælt fyrir um í BAT og niðurstöðum þeirra um járnlausa málma. Rekstraraðila beri að halda sig innan þeirra losunarmarka sem skilgreind séu í starfsleyfi og BAT.
Umhverfisstofnun hafi eftirlit með starfseminni í samræmi við 1. og 2. mgr. 40. gr. laga nr. 7/1998 sem og 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og birti allar eftirlitsskýrslur á vef stofnunarinnar. Komi fram frávik í eftirliti sé þeim fylgt eftir. Álver ISAL sé ekki nýtt álver og tæknilegt svigrúm þess til endurbóta ráðist nokkuð af þeim möguleikum sem upphafleg hönnun gefi færi á. Verði byggðir nýir kerskálar virkist kröfur í starfsleyfinu sem séu eins og þær sem gerðar séu til nýrri álvera, en kröfur BAT séu mismunandi milli nýrra og eldri álvera og byggi mismunandi kröfur því á BAT-niðurstöðum. Tilteknar kröfur í BAT-niðurtöðum séu ekki gerðar til eldri búnaðar enda ráðist tæknilegt svigrúm til endurbóta af þeim möguleikum sem upphafleg hönnun gefi færi á.
Umhverfisstofnun hafi óskað álits Skipulagsstofnunar um það hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en starfsleyfi yrði veitt. Skipulagsstofnun hafi í svari sínu hinn 17. ágúst 2021 bent á að í því umhverfismati sem lokið hefði verið með úrskurði 26. júlí 2002 hefði verið gert ráð fyrir stækkun álvers í tveimur áföngum og að í þeim hefði verið gert ráð fyrir ýmis konar uppbyggingu til að gera mögulegt að auka framleiðsluna. Í svari Skipulagsstofnunar hafi komið fram að skv. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hefði stofnunin eingöngu talið sig geta tekið ákvörðun um endurskoðun matsskýrslu, þ.e. úrskurðar Skipulagsstofnunar í þeim tilvikum þar sem framkvæmdir hefðu ekki hafist innan tíu ára frá útgáfu álits.
Umhverfisstofnun telur að ekki sé hægt að halda því fram að framkvæmdir samkvæmt matsskýrslu hafi aldrei hafist en framleiðsla hefði verið aukin á grundvelli umhverfismats sem lokið hefði verið með úrskurði Skipulagsstofnunar 26. júlí 2002. Starfsleyfi sem hefði verið í gildi til ársins 2005 hefði aðeins veitt heimild til allt að 200 þúsund tonna ársframleiðslu á áli. Árið 2005 hafi verið gefið út starfsleyfi sem hefði veitt heimild til allt að 460 þúsund tonna ársframleiðslu. Þessi aukna framleiðsluheimild hafi grundvallast á fyrrgreindum úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 og leyfið hafi því veitt heimild til stækkunarinnar. Samkvæmt gögnum um framleiðsluna sem Umhverfisstofnun hafi yfirfarið „hefur framleiðsla á tímabilinu sum árin verið meiri en sem nemi 200 þúsund tonnum á ári. Stækkunarferli álversins sé því hafið enda hefði svo mikil framleiðsla ella verið ólögmæt og leitt til skráningar fráviks í eftirliti Umhverfisstofnunar og eftirfylgni með því fráviki.“ Í beinum tengslum við aukna framleiðslu hefðu m.a. eftirfarandi verklegar framkvæmdir verið gerðar: Aðveitustöð stækkuð, tvær viðbótar þurrhreinsistöðvar teknar í notkun, steypuskáli stækkaður og aukið við skrifstofu- og geymslurými. Í fyrrnefndri matsskýrslu frá árinu 2002 og greindum úrskurði Skipulagsstofnunar s.á. hafi komið fram að á meðal helstu framkvæmda fyrirhugaðrar stækkunar væru tvær þurrhreinsistöðvar og stækkun steypuskála og sé því ljóst að þessar verklegu framkvæmdir sem tilteknar hafi verið í mati á umhverfisáhrifum hafi komið til framkvæmda. Sem leyfisveitandi telji Umhverfisstofnun forsendur umhverfismatsskýrslu ekki hafa breyst verulega enda sé ekki um að ræða breytta framkvæmd og áfram sé um sömu framleiðsluheimild að ræða. Þá hafi stofnunin sérstaklega litið til þess að ekki hefðu orðið breytingar á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar sem breytt gætu forsendum umræddrar umhverfismatsskýrslu.
Fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi Rio Tinto starfað á grundvelli eldra leyfis og þeirra skilyrða sem þar hefðu komið fram. Umhverfisstofnun hafi ekki talið sér stætt að krefjast aukinnar vöktunar innan þynningarsvæðis áður en slíkar kröfur hefðu tekið gildi með nýju starfsleyfi en skylda rekstraraðila til að uppfylla einstök skilyrði starfsleyfisins stofnist ekki fyrr en við útgáfu þess. Hertum kröfum í núgildandi starfsleyfi sé aðeins hægt að fylgja eftir með framvirkum hætti, eftir að breytingar hafi verið kynntar og rekstraraðila og almenningi gefinn kostur á að tjá sig um þær, ellegar væri um að ræða brot gegn 11., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir hendi séu upplýsingar um losun frá álverinu á liðnum árum sem gefi góðar upplýsingar og tengja megi dreifilíkönum þar til mælingar liggi fyrir. Skýrslur um grænt bókhald álversins nái aftur til ársins 2003 og hafi verið birtar. Þá hafi Umhverfisstofnun í tíu ár birt mæli- og vöktunarskýrslur, eftirlitsskýrslur, bréf er varði eftirfylgni og fleiri upplýsingar er varði umhverfisáhrif álversins og annars reksturs sem háður sé starfsleyfi stofnunarinnar. Þessi gögn séu öllum aðgengileg á heimasíðu stofnunarinnar og hafi hún verið í forystu í Evrópu hvað varði birtingu gagna um starfsleyfi og eftirlit.
Umhverfisstofnun hafi ekki komið að gerð skýrslu ReSource International og ekki byggt á henni við vinnslu á hinu kærða starfsleyfi. Samkvæmt skýrslunni séu þó ekki miklar líkur á að mengun brennisteinsíoxíðs og svifryks komi til með að greinast umfram umhverfismörk innan þynningarsvæðis í kjölfar niðurfellingar þess. Til að meta loftgæði verði ný mælistöð sett upp innan fyrrum þynningarsvæðis vestan við álverið og gert sé ráð fyrir nýjum og reglubundnum sýnatökum í gróðri í vesturátt frá álverinu. Uppsetning mælistöðvar krefjist undirbúnings og sé því ekki talið raunhæft að láta ákvæði þar um taka gildi sama dag og önnur ákvæði starfsleyfisins þar sem um nýja kröfu sé að ræða. Þynningarsvæði samrýmist ekki núgildandi lögum og því hafi stofnuninni ekki verið stætt á því að fresta niðurfellingu þess við útgáfu hins kærða starfsleyfis. Eðlilegt þyki að gefa rekstraraðila raunhæft svigrúm til að undirbúa og klára aðgerðir til að uppfylla strangari skilyrði hins kærða starfsleyfis og hafi frestur til að setja upp loftgæðamælistöð verið veittur til 1. október 2022. Stuðst verði við önnur gögn þar til mælingar hefjist í umræddri loftgæðastöð. Með auknum kröfum um vöktun fái Umhverfisstofnun bráðlega skýrari mynd á stöðuna sem byggt verði á í mengunarvarnareftirliti stofnunarinnar. Vöktun og sýnatökur auk reglubundins eftirlits stofnunarinnar veiti rekstraraðila viðeigandi aðhald að mati stofnunarinnar og verði niðurstöður mælinga og umhverfisvöktunar áfram birtar á heimasíðu hennar.
Kærendur hafi m.a. gert athugasemdir um að starfsleyfið væri óskýrt og að leyfisveitanda bæri að setja fram skýr skilyrði og mörk og nota orðið „skal“ frekar en orðalag á borð við „eins og kostur er“, „stendur til“ og „stefnt að“. Umhverfisstofnun bendi á að með framangreindu orðalagi sé ekki um að ræða tilslökun á þeim kröfum sem gerðar séu í starfsleyfinu heldur sé þvert á móti almennt um að ræða viðbótarkröfur. Þessar greinar hafi talsverða þýðingu þrátt fyrir að geta mögulega í einhverjum tilfellum verið matskenndar. Í þessu felist aðhald og að áréttað sé að ekki eigi að láta staðar numið við tiltekin losunarmörk eða áður skilgreindar aðferðir ef tækifæri skapist til að ná enn betri árangri með einföldum aðgerðum. Rekstraraðila beri því ekki aðeins að fara að tilgreindum losunarmörkum heldur hafi einnig þá skyldu að reyna að ná losun eins langt niður og mögulegt sé og öðrum umhverfisgæðaviðmiðunum í átt að eins góðu ástandi og hægt sé, t.d. bæta nýtingu vatns og koma meðhöndlun úrgangs í gott horf.
Athugasemdir leyfishafa: Sjónarmið leyfishafa eru um flest á sömu lund og hjá Umhverfisstofnun. Leyfishafi telur að starfsleyfisumsókn hans hafi verið staðfest af Umhverfisstofnun sem fullgild og séu engar forsendur fyrir því að hafna henni eða líta svo á að óheimilt hafi verið að gefa leyfið út. Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir komi fram að Umhverfisstofnun sé heimilt að setja strangari starfsleyfisskilyrði en þar komi fram ef kveðið sé á um það í reglugerð sem ráðherra setji. Ekki hafi verið mælt fyrir um slík skilyrði í reglugerð og því sé Umhverfisstofnun óheimilt að mæla fyrir um strangari kröfur. Með útgáfu nýs starfsleyfis hafi kröfur um mengunarvarnir verið uppfærðar til samræmis við nýjustu lög og þær áherslur sem við eigi.
Ljóst sé að hreinsibúnaður álversins uppfylli kröfur laga, reglugerða og starfsleyfis um losunar- og umhverfismörk. Fjarri lagi sé að verið sé að spara fjármuni hvað varði fullkomnun hreinsibúnaðar. Þvert á móti hafi verið gerðar stífar kröfur í starfsleyfi álversins um mengunarvarnarbúnað og séu þær kröfur uppfærðar reglulega eftir því sem þörf sé á. Lög geri ekki ráð fyrir því að starfsleyfi kveði nákvæmlega á um hvaða búnað skuli nota til að draga úr mengun. Hins vegar skuli í starfsleyfi setja losunarmörk og tilteknar starfsreglur fyrir viðkomandi rekstur. Allar viðmiðanir sem varði mælingar og hvernig fylgst sé með losun mengunar séu sóttar í BAT-niðurstöður samkvæmt lögum og reglugerðum. Ætti að miða við önnur viðmið þá verði að gera ráð fyrir slíku með viðeigandi hætti í lögum.
Varðandi athugasemd kærenda um að mengun berist út fyrir lóðarmörk bendir leyfishafi á að það sé með öllu óvíst að öll sú mengun sem fram komi í tilvísuðum mælingum sé vegna starfsemi hans. Á svæðinu starfi einnig önnur fyrirtæki með mengandi starfsemi. Þá sé í starfsleyfinu kveðið á um að mælingar á losun þungmálma frá ISAL skuli fara fram á a.m.k. átta ára fresti, en Umhverfisstofnun sé heimilt að kveða á um aukna tíðni mælinga mælist losun mikil. Með slíkri heimild geti stofnunin brugðist við ef tilefni þyki til. Vöktunaráætlun sé þannig háð breytingum og því hversu mikil losun mælist. Í lögum nr. 7/1998 sé kveðið á um að veita skuli hæfilegan frest til úrbóta ef þörf sé á.
Starfsleyfi álvera séu sértæk og flókin í vinnslu. Hið sama gildi um mælingar á mengun og mengunarvarnarbúnað sem settur sé upp í því skyni að takmarka losun mengandi efna. Víðtækar breytingartillögur, líkt og tillögur um afnám þynningarsvæða og auknar eftirlitskröfur, þurfi eðlilegan aðlögunartíma. Umhverfisstofnun hafi mælt fyrir um auknar loftgæðamælingar og séu slíkar kröfur íþyngjandi fyrir leyfishafa. Stofnuninni sé því bæði rétt og skylt að veita eðlilegan aðlögunartíma svo hægt sé að bregðast við með viðeigandi hætti. Umhverfisstofnun hafi veitt frest til þess að setja upp mælistöð vestan við álverið til 1. október 2022 sem telja verði eðlilegan í ljósi aðstæðna. Kröfur um loftgæðamælingar í vesturátt frá álverinu og áætlun stofnunarinnar um að bæta við gróðursýnatökum innan þess svæðis sem áður hefði verið þynningarsvæði séu viðbrögð Umhverfisstofnunar vegna niðurfellingar þynningarsvæðisins.
Leyfishafi hafi gert athugasemdir við þá ákvörðun í hinu nýja starfsleyfi að gert væri ráð fyrir nýrri loftgæðamælistöð vestan megin við álverið. Í 9. gr. reglugerðar nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings segi m.a. að Umhverfisstofnun skuli sjá til þess að mælistöðvar séu settar upp svo fara megi að ákvæðum reglugerðarinnar og að fjöldi þeirra og staðsetning sé í samræmi við VI. viðauka reglugerðarinnar. Umhverfisstofnun beri þannig ávallt að ákvarða staðsetningu og fjölda mælistöðva í samræmi við það sem þar komi fram, en stofnunin hafi ekki frjálsar hendur við töku slíkrar ákvörðunar. Í viðaukanum komi m.a. fram að meta skuli gæði andrúmslofts á öllum stöðum, þó ekki á svæðum sem ekki séu aðgengileg almenningi og enginn hafi fasta búsetu. Í 1. tl. a-liðar í kafla B sama viðauka segi svo að ef mælistöðvar tengist heilsuvernd manna skuli þær vera staðsettar þar sem þær veiti gögn um þá staði innan svæða og þéttbýlisstaða þar sem styrkur sé mestur og líklegast sé að íbúar verði fyrir beinum eða óbeinum váhrifum efnanna.
Ljóst sé að enginn hafi fasta búsetu á svæðunum vestan megin við álverið sem liggi að iðnaðarsvæði þess. Þar sé hvorki íbúabyggð samkvæmt skipulagi né áætlað að svo verði. Sé því ólíklegt að nokkur íbúi verði fyrir váhrifum vegna mengunar sem kunni að verða á svæðinu, hvorki beinum né óbeinum. Í 1. tl. e-liðar sama kafla viðaukans komi fram að þegar meta eigi mengun sem stafi frá iðnaðarupptökum, skuli a.m.k. ein mælistöð vera í næstu íbúðarbyggð, hlémegin við upptökin. Orðalagið styðji þann skilning að við ákvörðun um staðsetningu mælistöðva varðandi heilsuvernd manna skuli leitast við að staðsetja þær þar sem raunveruleg hætta sé á að íbúar verði fyrir váhrifum efnanna, en ekki á svæðum þar sem enginn hafi fasta búsetu og váhrif á íbúa séu mjög ólíkleg. Umhverfisstofnun hefði átt að hafa framangreindar leiðbeiningar í huga við töku ákvörðunar um staðsetningu mælistöðvarinnar.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Í viðbótarathugasemdum áréttuðu kærendur fyrri sjónarmið sín í kæru. Hið kærða starfsleyfi kveði á um heimild til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári, líkt og fyrra leyfi hafi gert, en þynningarsvæði hafi nú verið afnumin og séu því gerðar strangari kröfur hvað varði mengun. Hvorki Rio Tinto né Umhverfisstofnun hafi reitt fram ný gögn sem sýni fram á að álverið geti staðist þær kröfur sem gerðar séu verði framleiðsla aukin í 460 þúsund tonn líkt og heimilað hafi verið, en hámarksafköst ISAL hafi hingað til verið 230 þúsund tonn.
Í skýringum með lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hafi komið fram að meginreglan sé að stjórnvöld þurfi að vera fullviss um að umhverfismat framkvæmdar eigi enn við og þarfnist ekki endurskoðunar áður en leyfi sé veitt fyrir henni. Það að langt sé um liðið frá því að matið hafi verið gert leiði ekki sjálfkrafa til þess að slík endurskoðun verði að fara fram en úrslitum ráði hvort forsendur hafi breyst verulega. Þær forsendur séu t.d. breytingar á löggjöf líkt og hér um ræði. Þynningarsvæði hafi verið afnumin og því sé mengun heimil á mun minna svæði en byggt hefði verið á í því umhverfismati sem lagt hefði verið til grundvallar. Alls ófullnægjandi sé að veita nýtt starfsleyfi þegar ekki sé fyrir hendi vitneskja um dreifingu mengunar frá álverinu. Um sé að ræða grundvallaratriði varðandi rannsókn málsins en brot á rannsóknarreglu eigi að leiða til afturköllunar ákvörðunar eða að öðrum kosti til ógildingar hennar.
Í 9. gr. reglugerðar nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings komi m.a. fram að Umhverfisstofnun skuli sjá til þess að mælistöðvar séu settar upp svo fara megi að ákvæðum reglugerðarinnar og að fjöldi þeirra og staðsetning stöðvanna sé í samræmi við VI. viðauka reglugerðarinnar. Í viðaukanum komi m.a. fram að meta skuli gæði andrúmsloftsins á öllum stöðum, þó ekki á svæðum sem ekki séu aðgengileg almenningi og enginn hafi fasta búsetu. Enn fremur sé í 1. tölul. a-liðar í kafla B greinds viðauka kveðið á um að ef mælistöðvar tengist heilsuvernd manna skuli þær vera staðsettar þar sem þær veiti gögn um þá staði innan svæða og þéttbýlisstaða þar sem styrkur sé mestur og líklegast sé að íbúar verði fyrir beinum eða óbeinum áhrifum efnanna.
Hjá Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun liggi fyrir upplýsingar sem staðfesti að mengun hafi borist frá álverinu og út fyrir lóðarmörk þess. Mengunin geti haft áhrif á land í eigu kærenda sem sé opið almenningi, en svæðið vestan við álverið sé vinsælt útivistarsvæði enda þótt ekki sé þar gert ráð fyrir íbúabyggð að svo stöddu. Umhverfisstofnun hafi mælt fyrir um að sett verði upp mælistöð vestan við álverið og veitt frest til að reisa hana til 1. október 2022 en búnaður álversins hafi ekki verið uppfærður og muni því mengun halda áfram á meðan ekki verði gerð bót á. Við þessar aðstæður hefði ekki átt að veita hið kærða leyfi enda sé mælistöðin ekki komin upp og liggi því ekki fyrir með fullnægjandi hætti hver áhrif mengunar vestan megin við álverið verði. Þá sé því mótmælt að leyfishafi muni sjá um mælingar en slíkt geti ekki leitt til hlutlausrar rannsóknar í samræmi við skyldu stjórnvalds. Rio Tinto hafi enda af því ríka hagsmuni að mæld gildi séu sem lægst.
———-
Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki þykja efni til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau sjónarmið.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. október 2021 að veita Rio Tinto á Íslandi hf. nýtt starfsleyfi til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík. Við gildistöku leyfisins féll úr gildi eldra starfsleyfi álversins fyrir sama framleiðslumagn af áli sem upphaflega var gefið út til handa Alcan á Íslandi 7. nóvember 2005. Það starfsleyfi gilti til 1. nóvember 2020 en gildistími þess var framlengdur um eitt ár 15. október s.á. með heimild í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að baki leyfinu frá 2005 bjó fyrirhuguð stækkun álversins úr 200 þúsund tonna framleiðslugetu af áli á ári í allt að 460 þúsund tonn og lauk málsmeðferð mats á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar stækkunar með úrskurði Skipulagsstofnunar 26. júlí 2002 samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, s.s. ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Við gerð starfsleyfis og útgáfu þess ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar sem og lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt uppfylli starfsemi þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, en útgáfa starfsleyfis getur m.a. verið háð mati á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt 7. gr. laga nr. 7/1998 gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur samkvæmt viðauka I-III við lögin og skal efnisinnhald starfsleyfa samrýmast þeim reglum sem fram koma í II. kafla laganna. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögur útgefanda starfsleyfis innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Þá er í 16. gr. laganna kveðið á um að þegar starfsemi feli í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna skuli rekstraraðili, með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun á iðnaðarsvæði starfseminnar, taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðisins áður en starfsemin hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært.
Í 4. mgr. 7. gr. sömu laga segir að útgefandi skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi rann út taka ákvörðun um útgáfu þess. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem hafa gert athugasemdir tilkynnt um afgreiðsluna. Samkvæmt 5. mgr. skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vefsvæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa. Í samræmi við 5. mgr. 7. gr. telst birting á vefsíðu útgefanda starfsleyfis vera opinber birting. Í 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 kemur fram að sé atvinnurekstur háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldu skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst. Þá skuli útgefandi starfsleyfis kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt 10. mgr. sömu greinar skal í greinargerð sem fylgja ber starfsleyfi m.a. taka afstöðu til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum ef við eigi.
Samkvæmt gögnum málsins var tillaga að hinu umdeilda starfsleyfi ásamt vöktunaráætlun auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 24. ágúst 2021. Samhliða var m.a. birt áhættumat vegna efnis í flæðigryfjum og grunnástandsskýrsla leyfisbeiðanda. Haldinn var rafrænn kynningarfundur 14. september s.á. Átta umsagnir bárust, þ. á m. frá kærendum. Starfsleyfið var svo auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 2. nóvember 2021. Kærendur hafa haldið því fram að þeim hafi ekki verið tilkynnt um afgreiðsluna en birting á vefsíðu stofnunarinnar telst vera opinber birting. Með starfsleyfinu fylgdi greinargerð í samræmi við 10. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þar er í 3. kafla lýst breytingum sem gerðar voru á leyfinu frá auglýstri tillögu, en að mestu vísað til þess að í svörum við athugasemdum séu ítarlegri upplýsingar um þær greinar starfsleyfisins sem breyttust frá auglýstri tillögu. Í 4. kafla segir að árið 2002 hafi verið lögð fram matsskýrsla um stækkun álversins og að fyrra starfsleyfi hefði byggst á umfjöllun skýrslunnar. Þá kemur fram að leyfið sé byggt á sama grundvelli og fyrra starfsleyfi og að um sé að ræða efnislega sömu framkvæmd og áður. Þá er þar tiltekið að leyfið samræmist úrskurði Skipulagsstofnunar sem enn sé í gildi enda séu framkvæmdir hafnar á grundvelli þess mats.
_ _
Við undirbúning að útgáfu starfsleyfisins voru í gildi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana öðluðust gildi 1. september 2021, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Í 1. tölulið ákvæðis til bráðabirgða við þau segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem falli undir lögin sé lokið við gildistöku þeirra skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda. Tillaga að nýju starfsleyfi var sem fyrr segir auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 24. ágúst 2021.
Í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 eru framkvæmdir flokkaðar í A-, B- og C-flokk. Í flokki A eru tilgreindar þær framkvæmdir sem ávallt eru háðar mati á umhverfisáhrifum, en samkvæmt lið 4.01 teljast álver til þeirra. Í lið 13.02 eru tilgreindar „allar breytingar eða viðbætur“ við framkvæmdir samkvæmt flokki A sem „þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif“. Þessar framkvæmdir teljast til B-flokks og þarf því að meta í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Í p-lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“.
Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B. Skipulagsstofnun skal innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina berast, taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum. Skal stofnunin við þá ákvörðun byggja á viðmiðum í 2. viðauka. Skal Skipulagsstofnun byggja ákvörðun sína á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hefur lagt fram og ef við á öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdar. Ákveði Skipulagsstofnun að framkvæmd sé ekki matsskyld er henni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar. Ákvörðun stofnunarinnar samkvæmt ákvæðinu má bera sérstaklega undir úrskurðarnefndina til úrskurðar.
Með bréfi leyfishafa til Skipulagsstofnunar 9. desember 2019 var greint frá því að rekstraraðili myndi sækja um endurskoðun á starfsleyfi fyrir álverið í Straumsvík samkvæmt reglugerð nr. 550/2018 og var óskað upplýsinga um hvort tilkynna þyrfti nánar um framkvæmdina. Fram kom að sótt yrði um óbreytt starfsleyfi fyrir 460 þúsund tonna framleiðslu. Í svari Skipulagsstofnunar 6. janúar 2020 kom fram að þar sem ekki væri um framleiðsluaukningu að ræða miðað við þáverandi starfsleyfi og sama framleiðslumagn og fjallað hefði verið um í ferli mats á umhverfisáhrifum árið 2002 og úrskurður Skipulagsstofnunar lægi fyrir um, ekki væri verið að stækka mannvirki og ekki verið að breyta starfseminni miðað við umfjöllun í umhverfismatsferlinu árið 2002 þannig að ætla mætti að það yrði aukið álag á umhverfið, kallaði endurnýjunin ekki á málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000.
Þessi afstaða byggir að því best verður séð á því að gildissvið laga nr. 106/2000 er bundið við framkvæmdir, en skv. c. lið 3. gr. þeirra, telst til þeirra „hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir, sem undir lögin falla.“ Í áformum leyfishafa, eins og þeim var lýst, fólst ekki ný eða breytt framkvæmd í þessum skilningi og verður að því leyti til ekki gerð athugasemd við svarið sem fól í sér að ekki væri þörf á formlegri tilkynningu um framkvæmdina skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.
_ _
Kærendur telja útgáfu starfsleyfisins ólöglega þar sem ekki liggi fyrir gilt og/eða fullnægjandi umhverfismat fyrir framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári. Þar hafi einkum þýðingu breyttar forsendur þar sem þynningarsvæði hafi verið afnumið. Hafa kærendur af þessu tilefni vísað til nýrra laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem í 26. og 27. gr. er mælt fyrir um skyldu til að greina frá því hvort forsendur matsskylduákvörðunar eða mats á umhverfismatsskýrslu og áliti um umhverfismat framkvæmdarinnar hafi breyst af nánar tilgreindum ástæðum, þegar komi til leyfisútgáfu. Í skýringum sem fylgdu frumvarpi til þeirra laga komi m.a. fram að meginreglan sé að stjórnvöld þurfi að vera fullviss um að umhverfismat framkvæmdar eigi enn við og þarfnist ekki endurskoðunar áður en leyfi sé veitt.
Svo sem áður greinir giltu lög nr. 106/2000 um matsferli þeirrar framkvæmdar að stækka álverið úr 200 þúsund tonna heildarframleiðslu á áli á ári í tveimur áföngum í alls 460 þúsund tonn og var við leyfisveitingu byggt á mati á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar sem lauk með úrskurði Skipulagsstofnunar árið 2002. Í 1. mgr. 12. gr. laganna segir að ef framkvæmdir hefjast ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skuli viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar stofnunarinnar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu áður en leyfi til framkvæmda er veitt. Í skýringum með ákvæðinu, sem kom inn í lögin með 11. gr. laga nr. 74/2005, kom fram að einvörðungu væri verið að vísa til þess að um sömu framkvæmd væri að ræða. „Sé framkvæmdinni breytt í veigamiklum atriðum [fari] að sjálfsögðu um hana sem um nýja framkvæmd.“ Með þessu er lögð sú skylda á leyfisveitanda, hér Umhverfisstofnun, að leggja á það mat hvort skilyrði séu til að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu vegna framkvæmdar á grundvelli þess hvort um sömu framkvæmd sé að ræða og ef svo er hvort hún sé hafin.
Með tölvupósti 12. ágúst 2021 óskaði Umhverfisstofnun eftir áliti Skipulagsstofnunar um það hvort óska þyrfti ákvörðunar um endurskoðun matsskýrslu. Í svari Skipulagsstofnunar 17. s.m. sem líta má á sem leiðbeiningu um málsmeðferð kom fram að í því umhverfismati sem lokið hefði með úrskurði stofnunarinnar árið 2002 hefði verið gert ráð fyrir stækkun álvers í tveimur áföngum. Í báðum áföngum hefði verið gert ráð fyrir ýmissi uppbyggingu til að gera mögulegt að auka framleiðsluna. Skipulagsstofnun hefði ekki upplýsingar um hvort framkvæmdir hefðu átt sér stað síðan úrskurðurinn lá fyrir og benti á að ákvæði 12. gr. ætti eingöngu við ef „framkvæmdir, sbr. matsskýrslu,“ hefðu aldrei hafist. Ákvæðið ætti því ekki við ef ISAL hefði hafið framkvæmdir en þeim væri ekki lokið að öllu leyti, t.d. ef búið væri að framkvæma samkvæmt fyrsta áfanga en ekki öðrum. Í svari Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar frá 18. ágúst 2021 kom m.a. fram að steypuskálinn hefði verið stækkaður og að aukið hefði verið umfang spennustöðva og að þar með væri hluti þeirra framkvæmda sem lýst væri í matsskýrslu komnar af stað. Þá hefði framleiðsla verið aukin sem væri vísbending um að verið væri að nota umhverfismatið, þar sem matið fjallaði að hluta almennt um aukna framleiðslu óháð því hvernig hún fengist. Engin frekari samskipti urðu milli stofnananna um þetta atriði síðar svo séð verði. Var því aldrei við undirbúning að útgáfu starfsleyfis með formlegum hætti óskað álits Skipulagsstofnunar samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000.
Í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 var lagt mat á umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar að stækka álverið í tveimur áföngum, þeim fyrri með stækkun í allt að 330 þúsund tonn og þeim seinni í allt að 460 þúsund tonn. Samkvæmt matsskýrslu var í fyrri áfanga gert ráð fyrir að bætt yrði við tveimur tæplega 500 m löngum kerskálum með um 150 kerum sunnan Reykjanesbrautar. Á milli skálanna var áætlað að staðsetja þurrhreinsistöð og norðan við þá nýja skautsmiðju. Þá var gert ráð fyrir að stækka spennustöðina, steypuskálann og vörugeymsluna. Í seinni áfanga var áætlað að lengja kerskálana úr fyrri áfanga stækkunarinnar til vesturs þannig að þeir yrðu 950 m langir með 300 kerum. Þar vestan við, áfast kerskálunum, yrði reist kersmiðja. Á milli kerskálanna yrði reist önnur þurrhreinsistöð. Af öðrum mannvirkjum yrði steypuskáli stækkaður enn frekar og bætt við hafnargeymsluna. Þá þyrfti einnig að reisa nýjan súrálsgeymi við hlið þeirra tveggja sem fyrir væru. Af skýringarmyndum í matsskýrslunni, 14.1, 14.2 og 14.3, má sjá að stækkunaráform álversins voru að mestu sunnan Reykjanesbrautar. Ekkert varð af þessum áformum í framhaldi þess að ósk um breytingu á deiliskipulagi fyrir stækkað athafnasvæði álversins í Straumsvík var hafnað í atkvæðagreiðslu meðal íbúa sveitarfélagsins svo sem m.a. er rakið í greinargerð með Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025.
Í umsókn um hið kærða starfsleyfi víkur leyfishafi lítið sem ekkert að þessum framkvæmdum sem voru forsendur starfsleyfisins frá 2005. Þar er á hinn bóginn fjallað um núverandi framleiðsluaðferðir og umhverfisáhrif þeirra. Þó má geta samantektar í viðauka við umsóknina, þar sem segir að áætlanir um framleiðsluaukningu í 460 þúsund tonn á ári hafi „ekki komið til framkvæmda“, en gert sé ráð fyrir óbreyttum framleiðsluheimildum í nýju starfsleyfi, þó þannig að nýir kerskálar sem yrðu byggðir muni uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Komi til framkvæmda í tengslum við framleiðsluaukningu í nýjum kerskálum „muni þær dreifast á nokkurra ára tímabil og verði það kynnt sérstaklega“. Í umsókninni kemur fram að með framþróun í tækni sé hægt að auka framleiðslugetu í núverandi kerskálum úr 212 þúsund tonnum á ári í 230 þúsund tonn á ári, án þess að bæta við framleiðslukerum, en búið sé að bæta ýmis stoðkerfi og uppfæra í samræmi við bestu aðgengilegu tækni (BAT).
Í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 var greint frá því að ársframleiðsla álversins væri þá um 170 þúsund tonn á ári, en starfsleyfi sem gilti til ársins 2005 heimilaði allt að 200 þúsund tonna ársframleiðslu. Áformað væri að þeirri framleiðsluaukningu sem upp á vantaði til að fullnýta það starfsleyfi yrði náð í núverandi hluta álversins og/eða í fyrirhugaðri stækkun með auknum rafstraumi og bættri nýtingu kera. Af skýrslum álversins samkvæmt reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald sem nálgast má á vef Umhverfisstofnunar má sjá að frá árinu 2003 hefur ársframleiðsla álversins í sex skipti verið umfram 200 þúsund tonn, þ.e. árin 2014-2018 og árið 2021, þar af mest rétt rúm 212 þúsund tonn. Árið 2004 var heildarframleiðsla þess 178 þúsund tonn og kom fram að sú framleiðsla væri 19% meiri en kerskálarnir væru hannaðir fyrir. Í skýrslum álversins fyrir árin 2007 og 2008 kemur m.a. fram að niðurstaða íbúakosningar það ár hefði „hamlað þeim stækkunaráformum sem ráðgerð voru“ og að verið væri að kanna möguleika annars vegar á framleiðsluaukningu í núverandi kerskálum án stækkunar og hins vegar hvaða möguleikar væru í boði til að byggja nýtt álver á Íslandi. Áform um hugsanlegar framkvæmdir sem myndu lúta að því að hækka strauminn á kerum álversins og auka þannig framleiðslugetu þess um u.þ.b. 20% voru kynnt í skýrslu fyrir árið 2009 og kom fram í skýrslu fyrir næsta ár að tekin hefði verið „endanleg ákvörðun um að auka framleiðsluna um 20% og skömmu síðar að breyta framleiðslu steypuskálans þannig að framleiddir yrðu svokallaðir boltar í stað barra.“ Er þessum framkvæmdum og breyttri framleiðslu lýst í skýrslum næstu ára eða þar til að greint er frá því í skýrslu fyrir árið 2013 að dregið hefði verið úr þessum áformum og stefnt yrði að um 8% framleiðsluaukningu í stað 20%, þannig að hún yrði um 206 þúsund tonn. Í skýrslu fyrir árið 2017 segir að helsta framleiðsluafurð ISAL séu stangir sem séu tilbúnar til þrýstimótunar hjá viðskiptavinum fyrirtækisins og væru framleiddar í fjölmörgum málmblöndum.
Af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að stjórnvöldum er skylt að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í ljósi þess sem nú hefur verið rakið verður að álíta að Umhverfisstofnun hefði verið rétt að leggja heildstæðara mat á það hvort skilyrði væru til þess að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaaðila samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Fyrir liggur að aðeins óverulegur hluti af þeim framkvæmdum sem lýst var í ákvörðun Skipulagsstofnunar árið 2002 urðu að veruleika. Þjóna þær framkvæmdir auk þess einvörðungu áformum, sem hafa gengið eftir í nokkru um aukna framleiðslu innan núverandi kerskála í Straumsvík. Við þessar aðstæður hefði stofnuninni verið rétt að leiðbeina leyfishafa nánar um hvort og þá við hvaða aðstæður leita skyldi ákvörðunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000.
Þá vekur athygli það viðhorf Umhverfisstofnunar að þótt talið yrði að matsskýrsla gæti sætt endurskoðun skv. 12. gr. laga nr. 106/2000, þar sem framkvæmdir hefðu aldrei hafist, þá væri ekki til að dreifa breyttum forsendum sem leitt gætu til endurskoðunar hennar. Í 2. mgr. 12. gr. laganna eru talin þau sjónarmið sem skylt er að líta til við undirbúning ákvörðunar um það hvort endurskoða skuli matsskýrslu, þ.e. hvort til sé að dreifa breyttum forsendum frá þeim tíma að álit kom út, s.s. vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar. Athuga verður að ein forsenda stækkunar álversins var að Reykjanesbraut yrði færð, sem ekki varð af. Þá hafa umtalsverðar breytingar orðið á löggjöf um umhverfismál frá þeim tíma að úrskurður Skipulagsstofnunar frá 2002 lá fyrir svo sem áður er rakið. Verður að álíta með hliðsjón af þessu að rík ástæða hefði verið til þess að leita álits Skipulagsstofnunar um hvort þörf væri á endurskoðun matsskýrslu að hluta eða í heild, skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Það að svo var ekki gert verður að telja annmarka á málsmeðferð sem leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
_ _
Við auglýsingu að nýju starfsleyfi var af hálfu Umhverfisstofnunar tekið fram að rekstraraðili hefði óskað eftir því að starfsleyfið myndi veita sömu heimildir til framleiðslu og eldra starfsleyfi og hafi verið orðið við því. Þá kom þar fram að eftir sem áður þurfi að liggja fyrir mat á umhverfisáhrifum ef farið verði í aukna framleiðslu sem krefjist nýrra mannvirkja. Á þessum grundvelli voru sett nánari fyrirmæli í grein 1.4 í hinu kærða starfsleyfi. Með henni er skylt að tilkynna um fyrirhugaðar breytingar á rekstri með góðum fyrirvara svo að unnt sé að taka ákvörðun um hvort nauðsynlegt sé að gefa út nýtt starfsleyfi, sbr. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Skuli slík breyting vera í samræmi við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu eða álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, ef við eigi. Í umsókn leyfishafa og við undirbúning starfsleyfisins af hálfu Umhverfisstofnunar var hvað sem þessu líður í megindráttum miðað við framleiðslu og framleiðsluaðferðir þær sem verið hafa í álverinu á síðustu árum. Um þetta eru ákvæði starfsleyfisins þó ekki nægilega afmörkuð, en þar eru t.d. sett loftgæðamörk tengd heildarframleiðslu sem miða við fyrsta áfanga stækkunar álversins, þar sem miðað var við að framleiðsla yrði allt að 330 þúsund tonn á ári.
Það er meginregla í stjórnsýslurétti að með vísan til meðalhófs skuli jafnan beita vægara úrræðinu, sem gagnast geti, sé fleiri kosta völ, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessa kemur til álita hvort hið kærða starfsleyfi verði aðeins fellt úr gildi að hluta, þ.e. hvað snertir þær framkvæmdir og starfsemi sem um var fjallað í ákvörðun Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum árið 2002 og voru forsenda hinna auknu framleiðsluheimilda, í starfsleyfi frá 2005. Er sá annmarki sem er á meðferð málsins samkvæmt lögum nr. 106/2000 enda afmarkaður við þann þátt málsmeðferðar við undirbúning leyfisins, þ.e. að ekki var tekin fullnægjandi afstaða til þess hvort þörf stæði til þess að endurskoða matsskýrslu framkvæmdaaðila skv. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þannig verður ekki séð að hefði leyfishafi miðað umsókn um starfsleyfi við óbreytta starfsemi í álverinu, að skylt hefði verið að leita álits um hana, enda þá ekki um að ræða nýframkvæmd eða breytingu á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir, sbr. c. lið 3. gr., 1. mgr. 6. gr. laganna og lið 13.02 í 1. viðauka við lögin. Verður á þessu byggt og annmarki þessi ekki látinn varða ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar nema að hluta til. Núverandi framleiðslugeta í álverinu nemur 212 þúsund tonnum á ári að því fram kemur í starfsleyfisumsókn og verður við það miðað hér á eftir en með því er tekið mið af þróun framleiðslunnar á gildistíma starfsleyfisins frá árinu 2005. Þess skal getið að samkvæmt upplýsingum sem nefndin aflaði hjá leyfishafa nemur áætluð framleiðsla álversins í ár alls 201.750 tonnum og um 205 þúsund tonnum á næsta ári.
_ _
Kemur þá til álita hvort frekari annmarkar séu á hinu kærða starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998. Með leyfinu eru gerðar ýmsar breytingar samanborið við fyrra starfsleyfi og tilgreindi Umhverfisstofnun sérstaklega eftirgreinda þætti við auglýsingu á tillögu að leyfinu: i) umhverfisstjórnunarkerfi, ii) brottfall þynningarsvæða, iii) breytt losunarmörk fyrir ársmeðaltal heildarlosunar flúoríðs, brennisteins og ryks fyrir heildarlosun frá kerskálum í samræmi við BAT-niðurstöður, iv) önnur losunarmörk aðlöguð að BAT-niðurstöðum, v) tilgreindar kröfur BAT-niðurstaðna um val á tæknilausnum til að draga úr losun og minnka önnur umhverfisáhrif og loks vi) að mælikröfur á losun álversins séu auknar. Þá fylgdi umsókn um starfsleyfi grunnástandsskýrsla um stöðu jarðvegs- og grunnvatnsmengunar á iðnaðarsvæði starfseminnar þar sem einnig var að finna yfirlit yfir efnanotkun álversins á rekstrartíma þess sem getur haft áhrif á grunnvatn skv. 16. gr. laga nr. 7/1998. Jafnframt var þar gerð frekari grein fyrir flæðigryfjum, tilurð þeirra, notkun í gegnum tíðina, mengun sem frá þeim stafar og mælingum á þeirri mengun.
Í gr. 1.7 í starfsleyfi álversins frá 2005 var fjallað um þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og kom þar fram að það fylgdi gildandi Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk en svæði takmarkaðrar ábyrgðar gilti varðandi flúoríð, sbr. ákvæði 12. greinar í aðalsamningi, sbr. lög nr. 76/1966. Í bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins til Umhverfisstofnunar frá 10. júlí 2019 komu fram tilmæli ráðuneytisins til stofnunarinnar um að fella brott ákvæði um þynningarsvæði úr starfsleyfum. Var þar jafnframt tiltekið að með reglugerð nr. 550/2018 væri almennt miðað við að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skyldu gilda á losunarstað efnanna við stöðina og að í reglugerðinni væri ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Í hinu kærða starfsleyfi er því ekki að finna heimild til sérstaks þynningarsvæðis. Um leið er slíkt svæði ekki lengur markað í aðalskipulagi Hafnarfjarðar en auglýsing þess efnis birtist í B-deild Stjórnartíðinda 23. ágúst 2022, þ.e. um ári eftir að hið kærða starfsleyfi var veitt. Með breytingunni var varúðarsvæði VA1 breytt á þann veg að þynningarsvæði var fellt út en í staðinn sett ákvæði um vöktun á losun álversins með fjölgun á mælingum nær byggð í Vallarhverfi, Skarðshlíð og Hamranesi. Vegna athugasemda kærenda skal tekið fram að engin breyting hefur verið gerð á ábyrgð rekstraraðila álversins skv. lögum nr. 76/1966.
Afnám þynningarsvæða leiddi af lögum nr. 66/2017 um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 með síðari breytingum (EES-reglur, losun frá iðnaði og skráningarskylda). Með lögum nr. 66/2017 var 9. gr. laga nr. 7/1998 breytt í þá veru að þar má finna starfsleyfisskilyrði í liðum a-h 1. mgr. Eru skilyrðin nánar útfærð í 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 segir að Umhverfisstofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða. Meðal annars þurfa í starfsleyfi skv. a-lið 1. mgr. 9. gr. laganna að vera skilyrði um viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna og viðeigandi kröfur um vöktun losunar, sbr. c-lið. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skulu viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna gilda á losunarstað efnanna við stöðina og þegar viðmiðunarmörk losunar eru ákvörðuð skal ekki taka tillit til þynningar sem á sér stað áður en að losunarstað er komið.
Í þriðja kafla starfsleyfisins er mælt fyrir um varnir gegn mengun ytra umhverfis. Í gr. 3.1 segir að rekstraraðili skuli nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir og nýta orku vel. Þá er jafnframt tiltekið að verði breytingar á bestu aðgengilegu tækni skuli þær taka gildi í samræmi við ákvæði reglugerða. Ítrekað er í leyfinu vísað til BAT niðurstaðna samkvæmt framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 2016/1032/ESB og ljóst að ákvæði leyfisins taka mið af þeim, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Í gr. 3.8 starfsleyfisins eru sett losunarmörk fyrir heildarlosun mengunarefnanna, flúoríðs, ryks og brennisteins, í útblæstri frá kerskálum, og kemur fram að ársmeðaltöl séu ákvörðuð út frá gildum sem fram komi í BAT 67.
Í starfsleyfinu kemur fram að sýnum skuli safnað frá raflausnarkerum og loftopum á þaki og því ljóst að mörkin gilda á losunarstað þeirra við stöðina í samræmi við 1. mgr. 10. laga nr. 7/1998. Um losunarmörk vegna útblásturs frá þurrhreinsistöð er mælt fyrir um í gr. 3.9 leyfisins og taka þau til ryks, vetnisflúoríðs og heildarflúoríðs. Af mæliáætlun má sjá að sýnin eru tekin úr strompum og gilda því einnig á losunarstað þeirra við stöðina. Í gr. 4.1 starfsleyfisins kemur fram að mæliáætlun skuli liggja fyrir vegna þeirra mælinga sem gera þurfi vegna þeirra atriða sem fram komi í starfsleyfinu og viðaukum þess. Á vefsíðu Umhverfisstofnunar er með starfsleyfinu birt mæliáætlun Rio Tinto Alcan á Íslandi frá 10. janúar 2014 og var vísað til hennar hér að framan. Þar má sjá að mælingar fara fram við stöðina að undanskildum mælingum á hávaða sem fara fram við lóðamörk. Til viðbótar við framangreindar mælingar er þar gert ráð fyrir mælingum á tilteknum uppsprettum þar sem mælistaðir eru sjö strompar, einn í súrálsblöndunarkrana, tveir í kerbrotastöð, tveir í skautskála og tveir í efnisvinnslu, og fara þar fram mælingar á ryki, annað en frá þurrhreinsibúnaði. Þá er í gr. 3.10 leyfisins vísað til þess að losun rokgjarnra lífrænna efna skuli eftir því sem við eigi vera í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 550/2018. Vísað er til BAT 19 um takmarkanir á lyktarmengun í gr. 3.12 starfsleyfisins. Um mörk losunar í andrúmsloft frá bræðslu og meðhöndlun á fljótandi málmefni og steypingu er kveðið á um í gr. 3.13 og er vísað í BAT 68 um þau.
Þá er í gr. 3.21 fjallað um vatnshlot og meðhöndlun vatns og tekið fram í hvaða vatnshlotum starfsemin er í en vatnshlot hafa verið flokkuð samkvæmt reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun, sbr. og lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Er tekið fram í nefndri grein starfsleyfisins að reksturinn megi hvorki valda því að vistfræðilegu ástandi eða efnafræðilegu ástandi strandsjávar vatnshlotsins hraki né heldur efnafræðilegu ástandi grunnvatnshlotsins. Þá kemur fram að vistfræðilegir gæðaþættir ásamt efna- og eðlisefnafræðilegum gæðaþáttum vatnshlota séu í samræmi við reglugerð nr. 535/2011 og séu útfærðir nánar m.t.t. til ástandsflokka í vatnaáætlun. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. laga um stjórn vatnamála, skyldi ná umhverfismarkmiðum samkvæmt 11. gr. laganna eigi síðar en sex árum eftir að fyrsta vatnaáætlunin hefði verið staðfest og var gefinn frestur til þess í ákvæði til bráðabirgða við lögin að setja hana til 1. janúar 2018. Það dróst nokkuð uns vatnaáætlun var staðfest hinn 4. apríl 2022 sem tekur til áranna 2022–2027. Var það eftir að hið kærða starfsleyfi var gefið út.
Lög um stjórn vatnamála fela í sér skyldu til að tryggja að ástandi vatns verði viðhaldið þannig að það falli ekki um ástandsflokk. Þó geta ýmis atvik réttlætt að vikið sé frá meginreglum laganna og hafa þau að geyma ákvæði sem gera það kleift að uppfyllt séu ákvæði þeirra á grundvelli ítarlegrar greiningar og hagsmunamats, þótt farið sé gegn meginreglunum eða umhverfismarkmiðunum ekki náð, sbr. nánar 16.–18. gr. laganna. Í vatnavefsjá Umhverfisstofnunnar, sem Veðurstofan rekur má finna strandsjávaravatnshlotið Straumsvík-Kjalanes (104-1391-C). Þar kemur fram að bæði vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand þess sé óflokkað. Sett eru hins vegar markmið um gott vistfræðilegt ástand sem og um gott efnafræðilegt ástand. Í ljósi þess hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir með þessu verður að telja óljóst hvernig hafi verið gætt að ákvæðum laga um stjórn vatnamála við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Á móti kemur að Umhverfisstofnun, sem fer með framkvæmd laga um stjórn vatnamála, hefur heimild til endurskoðunar leyfis, sbr. gr. 1.6 í starfsleyfinu, ef mengun af völdum rekstrar er meiri en búast mátti við þegar leyfið var gefið út eða ef vart verður mengunar sem ekki var gert ráð fyrir við útgáfu leyfisins. Verður þetta því ekki talið til verulegs annmarka við undirbúning hins kærða leyfis.
Með starfsleyfinu er leyfishafa einnig veitt heimild til reksturs flæðigryfja fyrir kerbrot og eigin framleiðsluúrgang. Í gr. 3.22 – 3.24 þess er fjallað um meðhöndlun úrgangs og er í gr. 3.22 kveðið á um hvernig fara skuli með kerbrot og losun í flæðigryfjur. Skal rekstraraðili vera með skipulagðar aðgerðir á rekstrarsvæði til að auðvelda ytri endurvinnslu á kerbrotum og skal liggja fyrir áætlun um það. Um þetta er vísað til BAT 73. Veitt er heimild til að setja kerbrot í flæðigryfjur ef ekki finnast leiðir til endurvinnslu sem eru í samræmi við niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni. Þá er að undangengnu áhættumati og ef ekki liggja fyrir hentugar endurvinnsluleiðir heimild til að setja annan rekstrarúrgang í flæðigryfjur. Eru sett sex skilyrði sem flæðigryfjurnar verða að uppfylla. Þarf staðsetning þeirra að vera samþykkt af Umhverfisstofnun og vera hnitsett í samræmi við gildandi deiliskipulag. Meðhöndlun og frágangur skal vera í samræmi við áhættumatsgreiningu sbr. 25. gr. reglugerðar nr. 73/2003 um urðun úrgangs og lið 3.4 í viðauka I í reglugerðinni. Flæðigryfjan skal eingöngu vera fyrir úrgang rekstraraðila og skal svæðið vera lokað nema þegar losun í hana fer fram. Þá skal flæðigryfjan varin fyrir ágangi sjávar. Þegar efni er sett i flæðigryfju skal losun til lofts haldið í lágmarki. Þegar svæði flæðigryfju er fullnýtt skuli það hulið með þekjuefni sem falli inn í umhverfið. Greind ákvæði reglugerðar nr. 73/2003 og viðauka við hana kveða m.a. á um heimild Umhverfisstofnunar til að ákveða í starfsleyfi að minnka þær kröfur sem settar eru fram í liðum 3.2 og 3.3. í I. viðauka, sbr. a-lið 1. mgr. 25. gr. eða að ákvæði 20. gr. gildi ekki um urðunarstaði fyrir óvirkan úrgang, sbr. c-lið 1. mgr. Skal ákvörðun skv. 1. mgr. byggjast á framlögðum gögnum um áhættumat í umsókn um starfsleyfi og ef við eigi mat á umhverfisáhrifum og vera tekin í samræmi við lið 2 í I. viðauka. Líkt og fram hefur komið var í grunnástandsskýrslu gerð nokkur grein fyrir flæðigryfjum og þá var við auglýsingu starfsleyfistillögu 24. ágúst 2021 jafnframt birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar áhættumat vegna efnis í flæðigryfjum frá því í júní s.á.
Í fjórða kafla starfsleyfisins er mælt fyrir um innra eftirlit og vöktun. Var að framan vikið að gr. 4.1 um mæliáætlun. Til viðbótar því sem áður greinir er þar mælt fyrir um að Umhverfisstofnun geti farið fram á að mældir séu aðrir þættir ef grunur vaknar um marktæk áhrif á styrk efna í umhverfinu eða annað álag á umhverfið af völdum starfsemi álversins sem ekki er vitað um við útgáfu leyfisins. Í gr. 4.2 er vísað til Viðauka 7 og ákvæða starfsleyfisins um tíðni mælinga og notkun staðla um tilteknar mælingar. Mælingar fyrir sýnatöku úr vatni skal samkvæmt gr. 4.3 framkvæma samkvæmt staðlinum ISO 5667 og skal vakta losun í vatn á staðnum þar sem losun fer út. Vísað er til Viðauka 8 og BAT 16 um vöktunarkröfur og þá er heimild til að aðlaga tíðni vöktunar ef gagnaraðir sýni með skýrum hætti að losunin sé stöðug. Um hávaða er mælt fyrir um í gr. 4.4 og skal rekstraraðili vera með yfirlit yfir þær hávaðauppsprettur sem kunni að valda hávaða yfir leyfilegum mörkum, sbr. gr. 3.25, utan eigin iðnaðarsvæðis samkvæmt skipulagi. Þá segir í gr. 4.6 að stofnunin geti tekið ákvarðanir um að gera breytingar á fyrirkomulagi umhverfisvöktunarinnar og loftgæðamælistöðvar, telji hún ástæðu til á grundvelli niðurstaðna vöktunar.
Af hálfu Umhverfisstofnunar hefur við meðferð þessa máls verið bent á að í hinu kærða starfsleyfi sé kveðið á um að álag á umhverfið sé vaktað innan fyrrum þynningarsvæðis og eigi loftgæði hvað varði brennisteinsdíoxíð og svifryk að uppfylla ákvæði laga og reglna og vera innan umhverfismarka. Hvað snerti staðsetningu mælistöðva til mælinga á umhverfismörkum, þá er háð mati stjórnvaldsins hvernig þeim verði best fyrir komið þannig að þær geti tryggt bestu mælingar. Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir hluta af þeim fyrirmælum í starfsleyfinu sem mæla fyrir um mælingar við stöðina á losun og þeim viðmiðunarmörkum sem um þær mælingar gilda. Þá hefur af hálfu Umhverfisstofnunar m.a. verið bent á að krafa í grein 4.6 í starfsleyfinu um loftgæðamælistöð vestan við álverið ásamt veðurstöð sé bein afleiðing af afnámi þynningarsvæða. Í umhverfisvöktunaráætlun fyrir árin 2021-2029 séu nýir sýnatökustaðir fyrir gróðursýni sem séu innan fyrrum þynningarsvæðis. Þá kemur fram að þar sem stýring mengunaráhrifa gangi út á það að vernda nærliggjandi byggð og náttúru hafi þótt rétt að mælingar væru gerðar utan iðnaðarsvæðis eins og það sé skilgreint í skipulagi. Verður ekki gerð athugasemd við það mat stofnunarinnar.
Með vísan til umfjöllunar um skilyrði starfsleyfisins og þrátt fyrir það hve langt sé frá gerð mæliáætlunar verður að telja að efnislegt innihald hins kærða starfsleyfis sé ásættanlegt, þ. á m. varðandi mengunarvarnir og vöktun. Verður að álíta á þeim grundvelli og að öðru leyti með vísan til sjónarmiða sem Umhverfisstofnun hefur fært fram fyrir nefndinni, að stofnunin hafi lagt nægilegan grundvöll að hinu útgefna starfsleyfi hvað snerti óbreytta starfsemi álversins. Stofnunin hafi með viðeigandi hætti sett þau viðmið sem fyrirfinnast í gildandi lögum og reglugerðum, tekið tillit til aðstæðna og reynt að tryggja gagnsæi líkt og kostur var að teknu tilliti til þess að starfsleyfið tekur til margra mismunandi og sérhæfðra þátta, s.s. áskilið er í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018.
_ _
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um ógildingu hins kærða starfsleyfis í heild sinni, en það þó fellt úr gildi hvað varðar aukningu á framleiðslumagni umfram óbreytta starfsemi leyfishafa. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu starfsleyfis Umhverfisstofnunar til Rio Tinto á Íslandi hf. frá 29. október 2021 að öðru leyti en því að felldur er úr gildi sá hluti ákvörðunarinnar sem lýtur að framleiðsluheimildum umfram 212 þúsund tonn af áli á ári, sbr. grein 1.2 í starfsleyfinu, þ.e. í stað orðanna 460.000 tonn af áli í þeirri grein komi: 212.000 tonn af áli.
Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég tel ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita hið kærða starfsleyfi haldna verulegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar.
Svo sem greinir í forsendum meirihlutans var í tölvubréfi leyfishafa til Skipulagsstofnunar 9. desember 2019 ekki lýst áformum sem fólu í sér nýja og breytta framkvæmd í skilningi þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ólíkt meirihlutanum tel ég að í ljósi þess sem rakið hefur verið um þær breytingar sem orðið hafa á áformum álversins um starfsemi þess frá árinu 2002 hafi hvílt ríkari skyldur á Skipulagsstofnun við meðferð erindisins sem sent var stofnuninni undir þeirri forskrift að það væri „[f]yrirspurn um málsmeðferð“. Stofnuninni hefði því verið rétt að líta á erindið sem tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd, skv. 1. málslið 2. mgr. 6. gr. laganna, enda var stofnuninni með því tilkynnt að áformað væri að sækja um óbreytt starfsleyfi fyrir 460 þúsund tonna ársframleiðslu fyrir álver Rio Tinto hf. á Íslandi (ISAL) og að fyrir lægi mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2002 ásamt viðbótarloftdreifingarspá fyrir 460 þúsund tonna ársframleiðslu frá 2006.
Málsmeðferð samkvæmt 6. gr. laganna hvað varðar tilkynningu á fyrirhugaðri framkvæmd í flokki B er að hluta til lýst í niðurstöðu meirihlutans. Í ákvæðinu er gerð krafa um að framkvæmdaraðili leggi fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð áhrif hennar á umhverfið, sbr. einnig þágildandi 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Þá ber Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. lagagreinarinnar að taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum, innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina berast, og skal við ákvörðunartökuna fara eftir viðmiðum í 2. viðauka og rökstyðja niðurstöðuna með hliðsjón af þeim. Skal ákvörðun stofnunarinnar vera byggð á þeim upplýsingum sem framkvæmdaðili hefur lagt fram og ef við eigi á öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Þá skal stofnunin gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni, hafa hana aðgengilega á vef stofnunarinnar og kynna almenningi.
Skipulagsstofnun svaraði leyfishafa 6. janúar 2020. Í svari stofnunarinnar kom fram að hún teldi að þar sem ekki væri um framleiðsluaukningu að ræða miðað við núverandi starfsleyfi og sama framleiðslumagn og fjallað hefði verið um í ferli mats á umhverfisáhrifum árið 2002 og úrskurður Skipulagsstofnunar lægi fyrir um, ekki væri verið að stækka mannvirki og ekki væri verið að breyta starfsemi miðað við umfjöllun í umhverfismatsferlinu árið 2002 þannig að ætla mætti að það væri aukið álag á umhverfið, kallaði endurnýjunin ekki á málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000. Niðurstaða Skipulagsstofnunar byggist líkt og fram kemur í forsendum meirihlutans að öllum líkindum á skilgreiningu c-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 þar sem segir að „framkvæmd“, sé hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem undir lög þessi falla. Framangreint breytir því á hinn bóginn ekki að á undanförnum áratugum hafa orðið verulegar breytingar á þeim kröfum sem gerðar eru til starfsemi álvera eins og efni starfsleyfis Umhverfisstofnunar endurspeglar. Um leið hafa orðið breytingar á landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, eins og lýst er af meirihlutanum.
Ekki liggur fyrir að Skipulagsstofnun hafi gert að því reka að afla sér upplýsinga um starfsemi álversins eða þá starfsemi sem þar væri fyrirhuguð áður en hún tók stjórnvaldsákvörðun um að ekki þyrfti að koma til málsmeðferðar skv. lögum nr. 106/2000. Hvort sem litið er til 6. gr. tilvitnaðra laga eða 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði stofnuninni áður en hún svaraði leyfishafa 6. janúar 2020 borið að upplýsa málið með forsvaranlegum hætti. Ákvörðun sinni til stuðnings vísar stofnunin m.a. til þess að ekki væri verið að breyta starfsemi álversins, en líkt og fram hefur komið verður ekki séð að nokkrar upplýsingar, aðrar en yfirlýsing leyfishafa, nærri 20 ára gömul matsskýrsla og tæplega 15 ára gömul dreifingarspá fyrir stækkun álversins, hafi legið þeirri niðurstöðu til grundvallar. Þá var þátttökuréttur almennings, skv. 6. málslið 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, jafnframt sniðgenginn. Mat Skipulagsstofnunar á því hvort til þurfi að koma nýtt mat á umhverfisáhrifum skv. gr. 13.02 í 1. viðauka, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 er því bæði haldið form- og efnisannmarka.
Samkvæmt framansögðu verður niðurstaða Skipulagsstofnunar frá 6. janúar 2020 þess efnis að ekki þyrfti að koma til málsmeðferðar skv. lögum nr. 106/2000 ekki lögð til grundvallar nýju starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. Ljóst er að eitt skilyrða fyrir útgáfu starfsleyfis er að í þeim tilvikum þegar að atvinnurekstur er háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldur skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst, sbr. 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Á það við um rekstur álvera en vinnsla járnlausra málma, þ.m.t. framleiðsla og bræðsla, er tiltekin í lið 2.5. í I. viðauka reglugerðarinnar.
Þegar lög eða reglugerðir settar með stoð í lögum gera ráð fyrir því að ákvörðun stjórnvalds sé háð því að fyrir liggi ákvörðun annars stjórnvalds leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga að rík skylda er fyrir fyrrnefnda stjórnvaldið að afla með forsvaranlegum hætti nægilegra upplýsinga um hvort ákvörðun síðarnefnda stjórnvaldsins liggi fyrir og hvers efnis hún sé.
Með tölvupósti 12. ágúst 2021 óskaði Umhverfisstofnun eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort óska þyrfti ákvörðunar um endurskoðun matsskýrslu, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Í svari Skipulagsstofnunar 17. s.m. kom m.a. fram að í því mati á umhverfisáhrifum sem lokið hefði með úrskurði stofnunarinnar árið 2002 hefði verið gert ráð fyrir stækkun álvers í tveimur áföngum, en stofnunin hefði ekki upplýsingar um hvort framkvæmdir hefðu farið fram og 12. gr. ætti eingöngu við ef framkvæmdir hefðu ekki hafist. Ákvæðið ætti því ekki við ef framkvæmdir væru hafnar en ekki lokið að öllu leyti. Afstaða Skipulagsstofnunar rímar illa við þá staðreynd að rekstur álvers er starfsemi sem eðli málsins samkvæmt er ætlað að standa yfir til lengri tíma, en ekki framkvæmd sem hefst og lýkur á fyrir fram gefnu tímamarki.
Um er að ræða umfangsmikla mengandi starfsemi í nágrenni þéttbýlis sem hefur staðið í meira en hálfa öld og mun að öllu óbreyttu halda áfram. Einnig ber að hafa í huga að þótt ekki hafi orðið af þeirri framleiðsluaukningu sem stefnt var að árið 2002 er starfræksla álvera áfram sem hingað til starfsemi sem hefur í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Framangreind afstaða Skipulagsstofnunar leiðir til þess að rekstur álversins getur á grundvelli úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum frá 2002 haldið áfram endalaust, þ.e.a.s. ef framleiðslan er innan þeirra 460 þúsund tonna á ári sem þá voru viðfangsefni matsins. Afleiðingar framangreinds eru m.a. þær að sniðgenginn er tilgangur mats á umhverfisáhrifum og meginreglan um að slíkt mat fari fram áður en leyfi er veitt. Jafnframt er markmið opinnar málsmeðferðar með þátttöku almennings í þeim tilgangi að tryggja almannahagsmuni sniðgengið, sjá nánar 1. gr. laga nr. 106/2000.
Af þessum sökum bar Umhverfisstofnun að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar án tillits til þess hvort framkvæmdir væru taldar hafnar innan tíu ára. Jafnframt er tekið undir þá niðurstöðu meirihlutans að mat Umhverfisstofnunar á því hvort framkvæmdir hefðu hafist innan tíu ára væri ófullnægjandi. Á grundvelli 2. mgr. 12. gr. bar Skipulagsstofnun að endurskoða matsskýrsluna vegna verulegra breyttra forsendna. Hér eru fyrst og fremst hafðar í huga þær umfangsmiklu breytingar sem orðið hafa á umhverfisrétti síðastliðinn áratug og þeim kröfum sem gerðar eru til mengandi starfsemi. Einnig þarf að hafa hugfast að afstaða þorra almennings til umhverfismála hefur gjörbreyst á sl. áratugum. Þá á almenningur rétt á því samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að ákvörðun Skipulagsstofnunar um endurskoðun matsskýrslu sé auglýst í Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan tveggja vikna frá því að ákvörðun liggur fyrir og skal í auglýsingu tilgreina kæruheimildir og kærufresti. Ljóst er að kærendur eiga lögvarða hagsmuni af því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá eiga umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök lögvarinna hagsmuna að gæta við gæslu almannahagsmuna og geta skotið til úrskurðarnefndarinnar tilgreindum ákvörðunum, þ.m.t. ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu skv. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og einnig skv. b-lið sömu málsgreinar varðandi ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, m.a. vegna ætlaðs brots á þátttökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi eða annars ágalla sem kann að hafa verið á málsmeðferðinni.
Þar sem efnisleg afstaða Skipulagsstofnunar til þess hvort áframhaldandi rekstur álversins í núverandi mynd sé háður mati á umhverfisáhrifum liggur ekki fyrir í málinu verður að ógilda ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita hið kærða starfsleyfi. Skal það tekið fram að ég tel hvorn annmarkann um sig vera ógildingarannmarka, sérstaklega þegar litið er til ákvæða 6. og 12. gr. laga nr. 106/2000.
Þá skal jafnframt tekið fram að í ljósi þess hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir í starfsleyfinu um áhrif rekstursins á viðkomandi vatnshlot og meðhöndlun vatns og hvort og með hvaða hætti lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála var fylgt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar er ég ósammála því mati meirihlutans að það sé ekki verulegur annmarki á starfsleyfinu.
Í ljósi alls þess sem að framan er rakið tel ég að fella beri hið kærða starfsleyfi úr gildi í heild sinni.
