Árið 2022, föstudaginn 25. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. maí 2022 um að synja umsókn um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins að Höfða-bakka 1, matshluta 02.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 9. júní 2022, kærir einkahlutafélagið JB Eignir, eigandi hluta 1. og 2. hæðar í húsinu að Höfðabakka 1, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. maí 2022 að synja umsókn kæranda um breytingar á innra skipulagi hússins að Höfðabakka 1, matshluta 02. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 2. september 2022.
Málavextir: Með umsókn, dags. 18. mars 2022, sótti kærandi um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins að Höfðabakka 1, matshluta 02. Í breytingunni fólst að stigahús yrði gert að sérrými og að skrifstofurými í eignarhluta 02-0201 yrði breytt í fjórar íbúðir. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. apríl 2022 var umsókninni vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Lá umbeðin umsögn fyrir 9. s.m. þar sem tekið var neikvætt í erindið. Skilgreina þyrfti sérstaklega í deiliskipulagi ef heimila ætti íbúðarhúsnæði á svæðinu en það hafi ekki verið gert í gildandi deiliskipulagi. Á fundi byggingarfulltrúa 10. s.m. var umsókn kæranda synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að fordæmi séu fyrir íbúðum í umræddu húsi en nú þegar séu um 20 íbúðir á 2. og 3. hæð hússins. Deiliskipulag svæðisins samþykki blandaða byggð.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé lóðin Höfðabakki 1 á svæði skilgreindu sem miðsvæði, M4b, en í skipulaginu segi að ekki sé gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði á svæðinu nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Í deiliskipulaginu Ártúnshöfði – Eystri frá árinu 2002 segi að heimilt sé að hafa „núverandi starfsemi á lóðum eins og hún sé í dag“ og að ekki sé gert ráð fyrir nýrri íbúðabyggð. Ekki þyki rétt að taka eitt hús fyrir í einu heldur þurfi að fara í heildarendurskoðun svæðisins til að ekki verði árekstrar á milli nýrrar íbúðabyggðar og þeirrar starfsemi sem fyrir sé. Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu synjunar verði að líta til þess að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veiti skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggð einstakra svæða.
Niðurstaða: Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er svæðisskipulag rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Breytt notkun mannvirkis er háð byggingarleyfi, sbr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, og skv. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga skal útgefið byggingarleyfi vera í samræmi við skipulagsáætlanir.
Lóðin Höfðabakki 1 er á skilgreindu miðsvæði, M4, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Í greinargerð aðalskipulagsins er tekið fram að fyrst og fremst sé gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum á svæðinu. Léttur iðnaður og verkstæði séu leyfð. Að öllu jöfnu sé ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Á því svæði sem hér um ræðir er í gildi deiliskipulag Ártúnshöfða – Eystri frá árinu 2002 þar sem fram kemur að heimilt sé að hafa „núverandi starfsemi á lóðum eins og hún er í dag“ en að ekki sé gert ráð fyrir nýrri íbúðabyggð. Er því ljóst að áform kæranda um að breyta skrifstofurými í íbúðir í húsinu á lóðinni Höfðabakka 1 uppfyllir ekki skilyrði 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki um samræmi byggingarleyfis við skipulagsáætlanir.
Kærandi skírskotar til þess að fordæmi séu fyrir því að heimila íbúðir í húsinu. Jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kveður sú regla á um að við úrlausn mála skuli stjórnvald gæta samræmis og jafnræðis milli aðila. Í reglunni felst að almennt er óheimilt að mismuna aðilum sem eins er ástatt um svo og að sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Reglan á að hindra að ákvarðanir verði tilviljanakenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum viðhorfum. Þó hefur verið talið að réttlætanlegt geti verið að afgreiða sambærileg tilvik með ólíkum hætti ef slík niðurstaða byggir á frambærilegum og málefnalegum sjónarmiðum.
Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár voru 18 eignarhlutar í húsinu að Höfðabakka 1 skráðir sem hótelíbúðir í júní 2002 en á árinu 2008 var skráningu þeirra breytt í íbúðir. Verður því ekki annað séð en að byggingarfulltrúi hafi á þeim tíma heimilað breytta skráningu í andstöðu við skipulag svæðisins og ákvæði þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þ.e. 1. og 2. mgr. 43. gr. laganna, sem sambærileg eru 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að kærandi getur ekki unnið betri rétt en honum ber að lögum og reglum með vísan til afgreiðslu annarra mála, leiki vafi á því hvort viðkomandi stjórnvald mat atvik þar með réttum hætti að teknu tilliti til gildandi laga og reglna. Með hliðsjón af þeim skýru skilmálum deiliskipulagsins, sem gilda um nýjar íbúðir á svæðinu, verður kærandi ekki talinn eiga rétt á því að umsókn hans fái sambærilega afgreiðslu og umsóknir þær sem afgreiddar munu hafa verið á árinu 2008.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. maí 2022 um að synja umsókn um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins að Höfðabakka 1, matshluta 02.
