Árið 2022, fimmtudaginn 25. ágúst, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 80/2022, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022 um að breyta rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður:
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 24. júlí 2022, kærir eigandi Efri-Tungu II og eigandi helmings hlutar í Efri-Tungu, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022 að breyta rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin taki nýja ákvörðun þess efnis að synja umsókn leyfishafa um breytingu á rekstrarleyfi. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Þess er jafnframt krafist að yfirvofandi framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, þá einkum uppsetning eldiskvía á nýju eldissvæði og notkun ásætuvarna á net eldiskvía sem innihaldi koparoxíð. Verður nú tekin afstaða þeirrar kröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 26. júlí 2022.
Málavextir: Skipulagsstofnun barst tilkynning 16. október 2020 frá Arctic Sea Farm ehf. og Fjarðalax ehf. um fyrirhugaða breytingu á eldissvæðum þeirra í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í breytingunni fólst tilfærsla á þremur eldissvæðum auk nýs eldissvæðis er nefnt var Háanes og mun liggja beint út af Örlygshöfn. Sömu félög sendu svo tilkynningu til Skipulagsstofnunar 11. maí 2021 um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma á eldissvæðum þeirra til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. áðurnefnda 6. gr. laga nr. 106/2000. Þá tilkynnti Arctic Sea Farm hinn 16. september 2021 um breytt fyrirkomulag á eldissvæðum þess í Patreksfirði. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framangreindra tilkynntra breytinga lá fyrir 8. nóvember s.á. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Hinn 12. desember s.á. kærði kærandi þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. kærumál nr. 180/2021, en ekki hefur verið kveðinn upp úrskurður í því máli. Skipulagsstofnun barst tilkynning 14. janúar 2022 vegna fyrirhugaðrar notkun ásætuvarna í sjókvíaeldi Arctic Sea Farm í Patreksfirði og Tálknafirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdanna, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 31. mars 2022 en niðurstaða stofnunarinnar var sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar 1. maí 2022, sbr. kærumál nr. 41/2021, en úrskurður hefur ekki verið kveðinn upp í því máli. Hinn 15. júlí 2022 gerði Matvælastofnun breytingu á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar brjóti gegn almennum óskráðum efnisreglum stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ákvörðunin brjóti gegn lögmætisreglu og reglunni um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Brotin leiði til efnisannmarka á ákvörðuninni og sé hún því ógildanleg. Nánar tilgreint hafi Matvælastofnun ekki verið heimilt að gefa út rekstrarleyfi á breyttu svæði þar sem heimild til notkunar svæðisins hafi ekki fylgt umsókn leyfishafa. Þá hafi breyting eldissvæðisins í raun og veru falið í sér úthlutun nýs eldissvæðis sem aðskilið sé frá hinu upphaflega. Jafnframt hafi breyting rekstrarleyfisins hvílt á bersýnilega ólögmætum ákvörðunum Skipulagsstofnunar þess efnis að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Nefndin geti þó úrskurðað um að stöðva skuli framkvæmdir til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Í athugasemdum með lögunum segi að ákvæðið byggi á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef litið sé til skýringarsjónarmið þeirrar lagagreinar þá sé almennt talið mæla gegn því að réttaráhrifum ákvörðunar verði frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi andstæðra hagsmuna að gæta. Þá verði að leggja heildstætt mat á þau sjónarmið sem fjallað sé um við útgáfu leyfisins, réttmætra hagsmuna aðila og hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Matvælastofnun telji að við útgáfu hins kærða rekstrarleyfis hafi stofnunin fylgt ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi og sé því ekki tilefni til að fallast á kröfu um ógildingu þess. Af þeim sökum og með hliðsjón af réttmætum væntingum leyfishafa verði ekki séð að tilefni sé til að fresta réttaráhrifum í máli þessu.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þess að heimild til stöðvunar framkvæmda feli í sér þrönga undantekningu frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar og réttarfars að kæra fresti ekki réttaráhrifum úrskurðar. Heimildinni verði þá og því aðeins beitt að kæruheimildin teljist þýðingarlaus verði framkvæmdir ekki stöðvaðar, sbr. athugasemdir við 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í frumvarpi því er varð að lögunum. Til viðbótar sé það skilyrði fyrir því að fallast á stöðvun framkvæmda að efnislegar forsendur liggi að baki kæru. Með öðrum orðum þurfi að líta til þess hversu líklegt sé að kröfur kæranda nái fram að ganga í málinu. Hvorugt skilyrðið sé uppfyllt í málinu.
Þær breytingar sem heimilaðar hafi verið með rekstrarleyfinu séu allar óverulegar og afturkræfar með einföldum og skjótum hætti. Komi til þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt verði eldiskvíar, sem kunni að vera þá staðsettar innan þess hafsvæðis sem breytingin taki til, einfaldlegar færðar þaðan. Til viðbótar séu að minnsta kosti tvö ár þar til áætlað sé að taka hafsvæðið, sem breytingin taki til, í notkun en þá verði málsmeðferð fyrir úrskurðarnefndinni löngu lokið. Þó ásætuvarnir verði notaðar á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir feli slík notkun ekki með neinum hætti í sér óafturkræfar breytingar á umhverfinu, en vert sé að taka fram að sams konar ásætuvarnir séu nú þegar notaðar í rekstri fiskeldisfyrirtækja á Íslandi og hafi verið um árabil. Þá sé ákvörðun um breyttan hvíldartíma afturkræf stjórnvaldsákvörðun.
Andstætt óljósum og óverulegum hagsmunum kæranda af stöðvun framkvæmda hafi leyfishafi verulega hagsmuni af því ekki verði gripið til stöðvunar. Nú þegar hafi leyfishafi hafist handa við að aðlaga starfsemi sína að hinu breytta rekstrarleyfi og varið til þess verulegum fjárhæðum.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks megi nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.
Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta, en sem fyrr greinir mælir slíkt gegn því að fallist verði á stöðvunarkröfu kæranda. Samkvæmt upplýsingum frá leyfishafa verður hið umdeilda eldissvæði ekki tekið í notkun fyrr en í fyrsta lagi á árinu 2024 þegar núverandi fiskeldislotu í Patreksfirði lýkur með slátrun eldisfisks og að loknum hvíldartíma, en úrskurðar í máli þessu er að vænta fyrir þann tíma. Með þessu verður ekki séð að kæra verði þýðingarlaus fyrir kæranda þótt hafnað verði kröfu hans um stöðvun yfirvofandi framkvæmda á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni eða að af því hljótist tjón fyrir hann sem erfitt verði að ráða bót á. Hins vegar er mögulegt að slík stöðvun yrði verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa. Að framangreindu virtu verður kröfu kæranda um stöðvun yfirvofandi framkvæmda hafnað.
Vegna sjónarmiða kæranda um heimild til notkunar ásætuvarna telur úrskurðarnefndin rétt að benda á að hin kærða ákvörðun felur ekki í sér slíka heimild heldur varðar hún einvörðungu breytingu á staðsetningu eldiskvía og hvíldartíma. Er það enda ekki á valdi Matvælastofnunar að kveða á um slíkt í rekstrarleyfi heldur kemur það í hlut Umhverfisstofnunar við útgáfu starfsleyfis, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Rétt er þó að taka fram að leyfishafi ber alla áhættu af úrslitum kærumálsins verði hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun yfirvofandi framkvæmda vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 15. júlí 2022 um að breyta rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma.
