139/2021 Melatún

Árið 2022, fimmtudaginn 3. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 139/2021, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar frá 28. júlí 2021, sem staðfest var í byggðarráði Skaga­fjarðar 9. ágúst s.á., um að samþykkja stækkun byggingarreits og lóðar nr. 5 við Melatún á Sauðárkróki og heimila byggingu parhúss.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi, Kleifatúni 10, eigandi, Kleifatúni 8, og eigandi, Kleifatúni 6a, Sauðárkróki, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar að samþykkja stækkun byggingarreits og lóðar nr. 5 við Melatún á Sauðárkróki og heimila þar byggingu parhúss. Er þess krafist að ákvörðunin verði afturkölluð og beiðni hafnað. Skilja verður málatilbúnað kærenda á þann hátt að krafist sé ógildingar á ákvörðuninni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Skagafirði 16. október 2021.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Sveitarfélagsins Skagafjarðar 18. febrúar 2019 var ákveðið að stofna lóðir nr. 1-7 við Melatún og staðfesti sveitarstjórn ákvörðunina á fundi 13. mars 2019. Í yfirlýsingu skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 26. ágúst 2019, um stofnun lóðanna kemur fram að lóð nr. 5 við Melatún sé 1.020,4 m² að flatarmáli og hafi fengið landnúmerið 228438. Meðfylgjandi yfirlýsingunni er hnitsett lóðaryfirlit, dags. 13. mars 2019, sem sýnir m.a. legu og stærð lóðar og byggingarreits. Til eru byggingarskilmálar fyrir svæðið sem kallað er „Laufblaðið“, dags. 22. maí 1996, en þeir hafa ekki fengið stöðu deiliskipulags.

 Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 29. apríl 2021 var lögð fram fyrirspurn um hvort heimilt væri að byggja parhús í stað einbýlishúss á lóð nr. 5 við Melatún. Í fundar­gerð segir svo: „Með þeirri breytingu skv. meðfylgjandi gögnum væri einnig um að ræða færslu/stækkun á byggingarreit til norðurs um 90 cm.“ Nefndin samþykkti að tillagan yrði grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir nálægum hagsmuna­aðilum og fól skipulagsfulltrúa að vinna tillögu um stækkun lóðar til norðurs að sama skapi. Sveitarstjórn samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 19. maí 2021.

Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 26. maí 2021, var tillagan grenndarkynnt fyrir hagsmuna­aðilum og þeim gefinn frestur til að koma að athugasemdum til 22. júní s.á. Athugasemdir frá kærendum bárust á kynningartíma tillögunnar. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 28. júlí s.á. taldi nefndin að þær athugasemdir sem bárust hefðu ekki gefið tilefni til þess að breyta tillögunni og samþykkti því breytingu lóðarinnar en vísaði erindinu að öðru leyti til byggingar­fulltrúa um frekari afgreiðslu. Byggðarráð Skagafjarðar samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 9. ágúst 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að umrædd breyting muni hafa áhrif á útsýni og sólar­stundir á grannlóðir. Þá sé um að ræða minnkun á opnu svæði og frekari þéttingu byggðar. Breytingarbeiðnin feli í sér byggingu parhúss í stað einbýlishúss á lóðinni auk þess að stækka byggingarreit til norðurs um 90 cm. Parhúsið verði 348 m² með einhalla þaki þar sem hæsti punktur hússins (4,5 m) muni snúa að húsunum að fyrir neðan í Kleifatúni, en hæðarmunur lóða sé u.þ.b. tveir til þrír metrar. Umræddar breytingar séu ekki í samræmi við byggingar­skilmála fyrir Laufblaðið frá 22. maí 1996 sem settir hafi verið fyrir viðkomandi hverfi. Farið hafi verið eftir þessum byggingarskilmálum við byggingu langflestra húsa á svæðinu og það sé með öllu ólíðandi að það sama gildi ekki fyrir alla byggingaraðila.

Málsrök Sveitarfélagsins Skagafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að ekki hafi verið eftir því leitast að ljá umræddum byggingarskilmálum stöðu deiliskipulags, sbr. 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis í skipulagslögum nr. 123/2010. Oft hafi verið vikið frá umræddum skilmálum á uppbyggingartíma hverfisins. Í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Skagafjarðar 2009-2021 sé hverfið skilgreint sem íbúðasvæði ÍB-3.9 og hafi byggst upp á talsvert löngum tíma. Eftir árið 2009 hafi verið byggð nokkur tvíbýlishús og hafi hlutfall tví- og þríbýlishúsa hækkað frá því sem ráðgert var í umræddum byggingarskilmálum.

Í gildandi aðalskipulagi komi fram að á íbúðarsvæðum á Sauðárkróki verði byggð einbýlishús, parhús, raðhús og fjölbýlishús. Þar sé ekkert sem banni að tvíbýlishús verði byggð á skipulags­reit ÍB-3.9. Á þessum reit sé ekki í gildi deiliskipulag og því ekki deiliskipulagsákvæði sem hamli því að byggt sé tvíbýlishús á reitnum. Í þinglýstri yfirlýsingu um stofnun lóða komi ekki fram að lóðir skuli vera einbýlishúsalóðir og slíkt komi ekki fram á lóða- og hæðayfirliti sem fylgi yfirlýsingunni. Þá sé ekki tekið fram í fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 18. febrúar 2019 að á lóðunum skuli einungis byggja einbýlishús. Heimilt sé að víkja frá byggingarskilmálum fyrir Laufblaðið. Réttra aðferða hafi verið gætt við að ákveða byggingar­skilmála fyrir lóðina þar sem þeir hafi verið ákveðnir að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

Í gildandi aðalskipulagi sé ekki fjallað um stærð byggingarreita, einungis hvert nýtingarhlutfall skuli vera á lóðum í skipulagsreitnum. Þar sem deiliskipulagi sé ekki til að dreifa hafi verið farin rétt leið, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, sem sé alvanaleg við slíkar aðstæður, þ.e. að grenndarkynna framkvæmdina. Yfirlýsing um stofnun lóða bindi hendur lóðarhafa gagnvart sveitarstjórn þar til breyting sé gerð á að undangenginni grenndarkynningu. Breytingin sem nú sé ráðgerð sé óveruleg. Stækkun lóðar og byggingarreits reiknist 30 m² eða 3% stækkun. Benda skuli á að norðan við lóðina, þ.e. til þeirrar áttar sem ráðgert sé að stækka lóðina samkvæmt hinni kærðu ákvörðun, sé umtalsverð vegalengd í næsta hús til austurs eða um 14,1 m og sé langtum meira en víða annarsstaðar í hverfinu. Þá hafi lóðir og byggingarreitir við Kleifatún verið stækkaðir frá því sem ráðgert var samkvæmt stofnskjali lóðanna og lóðir verið stækkaðar inn í opin svæði. Því sé hæpið að ætla að kærendur hafi ekki mátt búast við því að lóðir í næstu götu yrðu stækkaðar eða byggingarreitir þeirra. Heimilt hafi verið að víkja frá gildandi byggingarskilmálum og réttra aðferða verið gætt við að ákveða nýja byggingarskilmála fyrir lóðina. Ekki hafi verið sýnt fram á að hagsmunir kærenda hafi verið skertir umfram það sem vænta megi í hverfi sem sé að byggjast upp í þéttbýli.

Hin kærða ákvörðun hafi ekki tekið til atriða um stærð hússins og vegghæð er snúi að húsunum í Kleifatúni. Því séu þau atriði ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Gera verði ráð fyrir að úr þeim atriðum verði ráðið í því ferli sem fram undan sé, þ.e. við útgáfu byggingarleyfis hjá byggingarfulltrúa, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Þegar litið sé heildstætt á málið rúmist nýtingarhlutfall lóðarinnar að Melatúni 5 innan skilmála gildandi aðalskipulags og ekki sé til staðar deiliskipulag sem takmarki nýtingu lóðarinnar frekar. Ekki hafi verið færð fram sönnunargögn eða rök fyrir því að umræddar breytingar muni hafa þau neikvæðu áhrif sem haldið sé fram í kæru. Stækkun lóðar og byggingarreits sé ekki úr takti við það sem almennt hafi verið heimilað í umræddu hverfi.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja að sú staðreynd að ekki liggi fyrir samþykkt deiliskipulag fyrir Melatún sé í andstöðu við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010. Stækkun lóðarinnar nái inn á opið svæði en grenndarkynningin hafi verið send á einungis hluta íbúa í Kleifatúni. Þegar gengið sé á opin svæði sé eðlilegt og rétt að grenndarkynning sé send á alla íbúa þeirra gatna sem liggi að því svæði. Það eitt eigi að nægja til þess að hafna fyrirhugaðri breytingu. Sveitarfélagið hafi ekki enn farið eftir þeim kröfum samkvæmt 44. gr. laga nr. 123/2010 að tilkynna þeim sem skiluðu inn athugasemdum við grenndarkynningu niðurstöðu sína og að færa fram rök sín fyrir höfnun framkominna athugasemda.

—–

Aðila sem hefur verið úthlutað lóðinni var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

 Niðurstaða: Svæði það sem lóðin Melatún 5 tilheyrir hefur byggst upp á talsvert löngum tíma en ekki er í gildi deiliskipulag á svæðinu. Líkt og áður segir í málavöxtum tók skipulags- og byggingarnefnd ákvörðun um að stofna lóðir nr. 1-7 við Melatún og staðfesti sveitarstjórn þá ákvörðun. Yfirlýsingu um stofnun lóðanna, dags. 26. ágúst 2019, var þinglýst 11. september 2019. Þar kemur fram að lóðin Melatún 5 sé 1.020,4 m². Með stofnskjali lóðanna var hnitsett lóðaryfirlit þar sem lóðamörk og byggingarreitir eru afmörkuð. Þá segir að flatarmál byggingarreits á nefndri lóð sé 509,8 m². Í 5. gr. byggingarskilmála fyrir svæðið, dags. 22. maí 1996, segir að innan byggingarreits skuli byggja einnar hæðar einbýlishús og bílgeymslu. Umræddir byggingarskilmálar hafa hins vegar ekki fengið stöðu deiliskipulags í samræmi við 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis skipulagslaga nr. 123/2010 og eru af þeim sökum ekki bindandi um byggingarheimildir á lóðinni.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 29. apríl 2021, sem sveitarstjórn staðfesti 19. maí s.á., var tekin ákvörðun um að grenndarkynna fyrirspurn sem fól í sér annars vegar heimild til að byggja parhús á lóðinni Melatúni 5 og hins vegar stækkun byggingarreits og lóðar um 90 cm til norðurs. Í fundargerð kemur fram að erindið yrði grenndarkynnt „í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir nálægum hagsmunaaðilum.“

Samkvæmt 12. gr. skipulagslaga hvílir skipulagsskylda á sveitarfélögum og þar af leiðandi bera þau ábyrgð á og annast gerð aðal- og deiliskipulagsáætlana í samræmi við viðeigandi ákvæði laganna. Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í 1. mgr. 44. gr. laganna en í ákvæðinu segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmda­leyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar enda fari áður fram grenndarkynning. Ákvæðið fjallar um grenndarkynningu umsókna um byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi. Erindi það sem var grenndarkynnt var hins vegar ekki umsókn um byggingarleyfi og af fundargerðum afgreiðslufunda byggingarfulltrúa verður ekki ráðið að lögð hafi verið fram slík umsókn vegna Melatúns 5. Þá má nefna að fyrir nefndinni liggur ekki lóðarleigusamningur og er sveitarfélagið þinglýstur eigandi lóðarinnar.

Hin kærða ákvörðun fól í sér stækkun byggingarreits og lóðar til norðurs um 90 cm. Um er að ræða breytingu frá því sem kom fram í stofnskjali lóðar um lóðamörk og byggingarreit á svæði þar sem ekki er deiliskipulag í gildi og ekki lá fyrir umsókn um framkvæmdir eða breytingar á umræddri lóð. Grenndarkynning sú sem var undanfari hinnar kærðu ákvörðunar gat því ekki farið fram með stoð í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Meginregla skipulagslaga er að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar, sbr. 2. mgr. 37. gr. laganna. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna. Hefði því þurft að deili­skipuleggja svæðið svo unnt hefði verið að gera breytingar á stærð byggingarreits og lóðar og heimila tiltekna tegund mannvirkis á lóðinni.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið eru þeir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sem leiða til ógildingar hennar.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggðarráðs Skagafjarðar frá 9. ágúst 2021 um stækkun byggingar­reits og lóðar nr. 5 við Melatún á Sauðárkróki og heimila byggingu parhúss.